RESUMO
Este artigo tem como objetivo principal traçar breves linhas sobre a Federação, buscando demonstrar, de forma breve, sua origem e idealização. Distinguir Federação de Confederação. Demonstrar as principais tipificações atribuídas ao federalismo: simétrico e assimétrico; cooperativo e competitivo; centrípeto e centrífugo; e por agregação e por segregação. Contribuir para demonstrar a distinção entre federalismo e federação. Apresentar as principais características da Federação. Caracteriza-se por ser uma pesquisa de caráter bibliográfico.
Palavras-chave: Federação. Federalismo. Confederação. Origens. Tipificações. Distinção entre Federação e Federalismo. Principais características.
1 INTRODUÇÃO
Em que pese muitos doutrinadores entenderem que os ideais federalistas surgiram com a criação da federação norte-americana, isso não demonstra a realidade. Antes da implantação desta federação já existiam pensadores que preconizavam um tipo de governo nos moldes do implantando, com a união de Estados, relativamente autônomos, mas submetidos a um estatuto geral único (Constituição escrita).
A federação norte-americana, primeiramente, já no final do Século XVIII, pôs em prática a república federal idealizada, quatro décadas antes, por Monstesquieu[3].
A adoção desse modelo decorreu da fracassada tentativa de implantação do modelo de governo confederado, o qual demonstrou ser insuficiente para dar sustentação à união de estados pretendida.
Os ideais federalistas já existiam antes da criação do estado norte-americano. Nos disseres de Cezar Saldanha Souza Junior, o pioneiro do federalismo é ALTHUSIUS (1557-1638), o qual:
Discernia claramente o escalonamento do níveis naturais do convívio político, escrutinava suas funções e percebia suas relações recíprocas. Ele vê a complementariedade natural das esferas territoriais. Defende o respeito às autonomias desses espaços, sem nunca perder de vista as raízes naturais do convívio, lá onde está o ser humano concreto, em seus grupos menores. Althusius tem consciência das diretrizes éticas que devem pautar a teia delicada das ralações humanas, firmando claramente a prioridade, a precedência e a preferência dos círculos do convívio social, a partir dos grupos menores, na ordem de proximidade com a vida real concreta dos cidadãos[4].
MONTESQUIEU, em 1748, na sua classica obra Do Espírito das Leis, introduziu no pensamento político moderno, a expresão federativa, associada á república. [5] Desta forma, podemos dizer que Monstesquieu foi o criador, o fundador, mesmo que em teoria, da república federativa. [6]
O adjetivo federativa, associado à república, indica:
O Estado no qual, (a) poderes locais, dotados de autonomias fundadas em Constituição escrita, (b) formam uma ordem política soberana, munida de competência nacional própria, (c) as duas esferas convivendo em harmonia para conciliar democracia e segurança.[7]
Como antes referido, a primeira realização concreta desse ideia foi, em 1789, a união norte-america; a segunda, a federação suíça, de 1848; ainda, tivemos o Império Alemão, de 1871; depois inúmeras federações foram surgindo com a passar dos anos, das quais é preciso destacar a brasileira, ocorrida com o advendo da república, de 1889.
Nesse sentido é a lapidar lição de Michel Temer:
A Federação surge, provisoriamente, no Brasil por meio do Decreto 1, de 15 de novembro de 1889, que também instituiu a República como forma de governo e estabeleceu “as normas pelas quais se devem reger os Estados Federais”.
Consolida-se na Constituição de 24.2.1891, que já fornece todos os lineamentos básicos indispensáveis à sua caracterização.[8]
2 DISTINÇÃO ENTRE FEDERAÇÃO E CONFEDERAÇÃO
Para que haja total compreensão do assunto abordado é fundamental apresentar a distinção entre federação e confederação, para afastar possibilidade de dúvidas.
O modelo confederativo trata-se de uma forma de organização do poder político através do qual estados independentes firmam uma aliança, geralmente por meio de tratado internacional, buscando um bem comum, principalmente visando seu desenvolvimento, prosperidade e segurança. Os estados que a compõem preservam sua soberania perante as demais nações e diante da própria confederação. Podendo, quando acharem conveniente, se separarem da confederação, ou seja, possuem o direito de secessão. Além disso, a normatização adotada pela confederação para ter validade dentro dos seus membros precisa ser interiorizada pelas respectivas normas internas de cada Estado.
O modelo federativo, também, cuida-se de uma forma de organização do poder político, mas, ao contrário do modelo confederativo, os estados membros firmam uma aliança duradoura, a qual não pode ser dissolvida, não havendo o direito de secessão. Os estados que compõem a federação abrem não de sua personalidade jurídica internacional para criar uma união indissolúvel, a qual representará o todo nas relações internacionais. A normatização adotada pela federação será aplicada para o todo sem necessidade de aceitação específica por cada estado membro.
3 TIPIFICAÇÃO ATRABUÍDA AO FEDERALISMO
Para melhor entendimento dos aspectos que levam a formação do estado que adota o modo federalista é preciso, dentre as inúmeras tipificações que lhe são atribuídas, destacar as principais, quais sejam: simétrico e assimétrico; cooperativo e competitivo; centrípeto e centrífugo; e por agregação e por segregação.
3.1 Federalismo simétrico e federalismo assimétrico
Essa primeira classificação parte de um critério de Autonomia entregue aos Estados-Membros, o qual é didaticamente demonstrado por Carlos Eduardo Didier Reverbel:
Se a constituição atribui o mesmo grau de poderes, encargos e competências aos Estados há de se falar em simetria. Se, de outro lado, a Constituição atribui poderes, encargos e competências em grau diferenciado aos Estados há de se falar em assimetria. Canadá e Índia completam o sentido desta; Estados Unidos e Brasil o sentido daquela.
Tal mecanismo é cada vez mais comum, pois não existe Estado sem um grau mínimo de assimetria. A simetria ou assimetria dar-se-á também em razão à cultura, à língua, ao desenvolvimento. Se o federalismo tem por finalidade conciliar a unidade na diversidade, e o desdobramento do princípio da igualdade está não só em tratar os iguais de maneira igual, mas os desiguais de maneira desigual, porém, na proporção que se desigualam, o federalismo desempenha este aspecto corretor das desigualdades regionais ou estatais acima mencionadas. O federalismo assimétrico exerce uma espécie de institucionalização da assimetria social.[9]
3.2 Federalismo cooperativo e federalismo competitivo
Outra forma que o federalismo pode ser classificado é em decorrência do grau de autonomia que os estados membros têm em relação à união. Assim, o federalismo pode ser classificado em dual competitivo ou cooperativo.
No federalismo competitivo, como nos esclarece Carlos Eduardo Didier Reverbel, é comum a existência de uma dualidade de competências. Pretende-se, pela duplicação da máquina administrativa do Estado dar maior autonomia (liberdade) às partes componentes da federação. Este modelo mutuamente exclusivo, reciprocamente limitativo preserva uma área de poder rigorosamente delimitada à esfera do poder local. A matriz norte-americana, liberal e individualista, foi o berço de nascimento deste modelo competitivo. [10]
O federalismo cooperativo, como apregoa Carlos Eduardo Didier Reverbel, assentou-se sob o princípio democrático, social e federal. A inter-relação das instâncias de poder, bem como a colaboração delas é mecanismo marcante deste modelo. O desenvolvimento de mecanismos de aproximação, cooperação, auxílio e ajuda dos governos (central e locais) são supervalorizados. Tal modelo foi desenvolvido na Alemanha no segundo pós-guerra, iniciado pela constituição de Weimar, de 1919, e institucionalizado pela constituição de Bonn, de 1949. [11]
3.3 Federalismo centrípeto e federalismo centrífugo
Esta forma de classificação do federalismo leva em conta o maior ou menor grau de centralização da política do Estado Federal. Onde ele pode ter um federalismo centrípeto ou centrífugo.
No federalismo centrípeto a concepção do constituinte federal inclina-se pelo fortalecimento do poder central em detrimento do poder local, portanto os poderes, encargos e competências tendem a ficar centralizados nas mãos da União. Em contrapartida, no federalismo centrífugo a concepção do constituinte federal tende à preservação do poder local em detrimento do poder central, onde os poderes, encargos e competências acabam ficando concentrados nas mãos dos Estados-Membros, ou Municípios. [12]
3.4 Federalismo por agregação e federalismo por segregação
Esta forma de classificação do federalismo decorre do processo de formação dos Estados modernos, o qual nos legou dois modelos distintos e precisos, ou seja, o federalismo por agregação e o por segregação.
O federalismo por agregação, o qual tem por modelo o exemplo dos Estados Unidos, caracteriza-se pela formação de um Estado Federal a partir da união de Estados soberanos que decidem federar-se. Por seu turno, o federalismo por segregação, o qual tem por modelo o exemplo do Brasil, caracteriza-se pela formação de uma federação a partir de um Estado já aglutinado, já unido, com províncias autônomas, que por decreto se separam. [13]
4 DISTINÇÃO CONCEITUAL ENTRE FEDERALISMO E FEDERAÇÃO
Para a compreensão do federalismo é necessário distingui-lo da federação. Os autores, muitas vezes, não estão atentos a esta distinção e os tratam como partes de um único conceito. A distinção será feita tendo como sustentação os estudos de Carlos Eduardo Didier Reverbel[14], o qual tem por base o realizado por Maurice Croisat[15].
Com federalismo, estamos a indicar um substantivo, isto é, uma dimensão da teoria política e da Teoria do Estado mais propriamente, que busca referir as generalidades do sistema federal, sua rede de valores, ponto de consenso, enfim, os vários aspectos comuns a todo e qualquer sistema que seja estruturado federativamente. Há, no fundo, uma análise abstrata e consumativa do fenômeno federal, vez que pretende abordar os pontos identitários de qualquer estrutura de Estado Federal.
Segundo Maurice Croisat, quanto referimos o termo federalismo estamos diante de uma palavra concernente às ideias, aos valores, às concepções de mundo, que experimentam uma filosofia que compreende a diversidade na unidade, ou seja, a forma de estruturação e associação dos povos, dentro de determinado território.
Quanto ao termo federação, há uma adjetivação de um determinado universo político territorial. A federação busca caracterizar um certo Estado particularizado na geografia política e, assim, defini-lo de maneira comparativa, distinguindo-o dos demais Estados federais através do poder constituinte e da realidade constitucional de cada ordem política.
A federação revela, portanto, uma aplicação concreta, específica, pontual, do federalismo, está centrado nos arranjos institucionais possíveis que permitem o deslocamento de competências do centro à periferia e da periferia ao centro. Trata especificadamente dos órgãos componentes da federação e das inter-relações existentes entre eles. Todo este arcabouço associativo provém de uma ordem constitucional de um Estado qualquer.
Enquanto o federalismo pode ser considerado o estudo genérico dos aspectos comuns a todos e qualquer sistema federal, a federação é o léxico que, além de indicar uma determinada ordem federal, permite variados estudos comparativos entre os Estados que adotam esta forma de Estado.[16]
Desta forma, podemos falar que a federação fornece elementos para o desenvolvimento do federalismo. Aquela trabalha a parte geográfica e política de um determinado território, enquanto este parte desses elementos coletados de diversos territórios, para fixar um conceito genérico e abstrato, de qualquer forma de organização territorial federativa. [17]
5 CARACTERÍSTICAS DA FEDERAÇÃO
Como todo instituto, a federação, também, possui suas características próprias.
Ocorre, como é bem explicitado pelos autores, que existem inúmeras federações, as quais foram formadas a partir de elementos distintos (histórico, político, territorial, cultural, populacional, religioso, etc.), o que dificulta a apresentação de um rol único e taxativo de características. Cada federação possui características próprias, em decorrência dos elementos que levaram a sua formação (histórico, político, territorial, cultural, populacional, religioso, etc.).
Desta forma, não é possível fixar um rol único e taxativo de características, mas, somente, uma lista de elementos necessários para formação de uma federação, o qual não precisa estar presente em tua totalidade, mas em sua grande maioria, quando de sua formação, desenvolvimento e perpetuação.
Dentre os inúmeros autores que tratam da matéria, destacarei três, dois dos quais apenas citarei seus elencos de características, e o terceiro adotarei como modelo referencial.
A primeira autora que irei referir, apenas, para elencar seu rol de características é Fernanda Dia de Menezes de Almeida[18], a qual estabelece como elementos necessários: a) autonomia dos estados-membros; b) a constituição como fundamento jurídico do Estado Federal; c) inexistência do direito de secessão; d) aspectos unitários nos planos internacional e interno; e) aspectos societários; f) a repartição de competências; e g) a repartição de rendas.
O segundo, Paulo Roberto Barbosa Ramos[19], o qual apresenta o seguinte rol: a) constituição escrita e rígida; b) duas ordens jurídicas: central e parciais (dotada de autonomia); c) indissolubilidade do vínculo federativo; d) vontades parciais representadas na elaboração da vontade geral através do Senado Federal; e) existência de um Tribunal Constitucional como guardião das competências; e f) possibilidade de intervenção federal.
O Terceiro, Carlos Eduardo Didier Reverbel [20], do qual adotarei a classificação como modelo referencial, estabelece que uma federação necessita, ao menos, do preenchimento de determinados requisitos, características e peculiaridades que são fundamentais para sua conceituação, tais como: 1) união de Estados-autônomos; 2) a participação dos estados federados na formação da vontade nacional; 3) meios efetivos de imposição da lei no âmbito nacional e estadual; 4) inexistência do direito de secessão; 5) repartição constitucional de competências; e 6) respeito ao princípio da subsidiariedade.
5.1 União de Estados-autônomos
A Federação é formada pela união de Estados-autônomos, e não mais soberanos, que abdicam de sua soberania, cedendo parte de sua liberdade, visando uma liberdade maior: a soberania nacional. Assim, a federação almeja manter reunidas autonomias regionais. [21]
5.2 Participação dos estados federados na vontade nacional
A participação dos Estados na formação da vontade nacional é um dos requisitos essenciais – mas não pleno – para a existência da federação, uma vez que, como já restou referido, existem Estados unitários em que existe descentralização política às províncias com autonomia, ainda com a participação dessas na formação da vontade nacional. Entretanto, encontra-se somente nos Estados federados, o requisito de constituições estaduais. [22]
5.3 Meios efetivos de imposição da lei em âmbito nacional e estadual
Outro requisito essencial à aplicação das determinações enumeradas à União e reservados aos Estados encontra-se nos meios efetivos de imposição das competências repartidas. É necessário que haja o devido aparelhamento de cada centro de governo com seu completo mecanismo de imposição da Lei, tanto executivo, legislativo, quanto judicial. [23]
5.4 Inexistência do direito de secessão
Nas confederações os Estados reservam-se o direito de secessão, ou seja, o direito de se retiraram no momento em que o pacto não lhes seja mais conveniente (seus interesses conflitem com os dos outros Estados confederados), porquanto permanecem soberanos. Na federação o direito de secessão inexiste, porquanto os Estados-Membros, que a compõem, não possuem soberania, mas apenas autonomia determinada, no que não colide com a da União ou dos Municípios. Além disso, a federação é regida pela sua Constituição, documento forma e solene. Enquanto que a Confederação é regida por tratado internacional. [24]
5.5 Repartição constitucional de competências
A repartição constitucional de competências é tema central do federalismo. A base de funcionamento de um Estado federal está no reconhecimento formal dos poderes da União, Estados e Municípios (quando autônomos, como na federação brasileira). Quanto menor for o número de competências entregue à União, maior descentralização federativa existirá. Na medida que, quanto maior for as competências entregues à União menor será a descentralização. [25]
5.6 Respeito ao princípio da subsidiariedade
Pelo princípio da subsidiariedade tudo que possa ser realizado, de forma correta, pela organização inferior não deve ser repassado à organização superior. Existiria uma ordem preferencial de baixo para cima e, não, de cima para baixo.
Quem estiver mais próximo da realidade concreta da vida é que melhor pode atender essa necessidade da pessoa. Assim, uma das características centrais da federação é que a repartição vertical de competências obedeça e tenha como pressuposto lógico e teleológico o princípio da subsidiariedade. Onde se deve entregar os meios para a realização das necessidades àqueles que estejam mais próximos das pessoas. Somente entregando ao nível mais distante o que não puder ser realizado, corretamente, pelo mais próximo à pessoa. Resumindo, é o Estado que existe para servir a pessoa e não a pessoa que existe para servir o Estado. O fundamento e finalidade do Estado é a pessoa. Essa é anterior e ulterior àquele. Logo, o único meio racional de ver a federação será pautando-se pelo princípio da subsidiariedade. [26]
CONCLUSÃO
O presente Paper traçou breves linhas sobre a Federação. Demonstrou, de forma breve, sua origem e idealização. Explicitou a distinção entre Federação e Confederação. Divulgou as principais tipificações atribuídas ao federalismo: simétrico e assimétrico; cooperativo e competitivo; centrípeto e centrífugo; e por agregação e por segregação. Externou a distinção entre federalismo e federação. Apresentou as principais características da Federação. Desta forma, procurou contribuir com o aprofundamento dos temas enfrentados.
REFERÊNCIAS
ALMEIDA, Fernanda Dias Menezes de. Competências na constituição de 1998. São Paulo: Atlas, 6ª ed., 2013.
RAMOS, Paulo Barbosa Ramos. Federalismo e descentralização territorial em perspectiva comparada. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris Editor, 2012.
REVERBEL, Carlos Eduardo Dieder. O federalismo numa visão tridimensional do direito. Porto Alegre: Livraria do Advogado Editora, 2012.
SOUZA JÚNIOR, Cezar Saldanha; AVILA, Marta Marques (Coord). Direito do estado - estudos sobre o federalismo. Porto Alegre: Doravante, 2007.
TEMER, Michel. Elementos de direito constitucional. São Paulo: Malheiros,11ª ed., 1995.