4 – PONTOS POLÊMICOS DAS PROPOSTAS DA CÂMARA DOS DEPUTADOS PEC Nº 45/2019 E DO SENADO FEDERAL PEC Nº 110/2019
Compensações financeiras aos entes federativos para reposição das perdas resultantes do novo tributo.
Em relação à PEC nº 45/2019, a substituição dos atuais impostos e contribuições que serão substituídos pelo IBS, num lapso temporal de 10 (dez) anos, sendo que os dois primeiros anos serão à base de teste, cujo IBS será cobrado à alíquota de 1% (um por cento), para compensar o aumento da arrecadação no referido período quando será efetuada uma compensação por intermédio da redução das alíquotas da Cofins.
Já no período de 8 (oito) anos, denominado período de transição propriamente dito, as alíquotas do ICMS, ISS, IPI, PIS e Cofins serão reduzidas em 1/8 por ano, cujos referidos tributos serão extintos no oitavo ano. Com isso, o País conviverá com dois modelos paralelos, ou seja, o novo e o atual.
Assim, Kiyoshi Harada e Ives Gandra da Silva Martins[12] et al. esclarecem:
[...] Nos primeiros dois anos, o sistema será adaptado à base de “tentativa e erro”. Durante a primeira década, o País conviverá com dois modelos paralelos, o novo e o atual. Os contribuintes prestarão contas aos três níveis de fiscalização existentes e àquele a ser criado para tratar do IBS. Passada a transição inicial, nada garante que o sistema seguirá sem alterações. Por isso, o próprio prazo de 50 anos para que Estados e Municípios sejam reparados pelas perdas resultantes do novo tributo é duvidoso. Afinal, há mais de 15 anos os Estados lutam para que a União compense os prejuízos oriundos da eliminação do ICMS-Exportação promovida pela EC 42/03. De resto, admitida a suposta neutralidade arrecadatória do modelo, em termos agregados, as perdas haveriam de ser compensadas com mais carga tributária.
De sorte que, pela PEC, o detalhamento do procedimento de cálculo das alíquotas de referência do IBS terá previsão na lei complementar, entretanto, pela proposta, a calibragem[13] das alíquotas de referência do IBS será no sentido de repor, em cada ano da transição, a estimativa de perda dos impostos e contribuições que serão extintos.
Com isso, a previsão é no sentido de que no período da transição propriamente dita, isto é, de 8 (oito) anos, por conseguinte, o processo de redução das alíquotas a ser aplicada no cálculo dos impostos e contribuições atuais será efetuada diretamente quando das emissões dos documentos fiscais.
Por essa razão, no terceiro ano da transição a redução será de 7/8, da alíquota prevista na legislação; no quarto ano da transição a redução será de 6/8, e assim sucessivamente, até o nono ano da transição propriamente dita, cuja redução será de 1/8, sendo que no fim do nono ano subsequente ao ano de referência os impostos e contribuições atuais serão extintos.
Por sua vez, o art. 2º, que altera o art. 120 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, da CF/1988, que prevê 50 anos, no que diz respeito à transição na distribuição da receita do IBS entre os Estados e os Municípios, a contar a partir da redução das alíquotas do ICMS e do ISS, cabendo ao Comitê Gestor Nacional operacionalizar a distribuição das referidas receitas.
Por esses motivos, Kiyoshi Harada e Ives Gandra da Silva Martins[14], et al. explicam:
Por isso, o próprio prazo de 50 anos para que Estados e Municípios sejam reparados pelas perdas resultantes do novo tributo é duvidoso. Afinal, há mais de 15 anos os Estados lutam para que a União compense os prejuízos oriundos da eliminação do ICMS-Exportação promovida pela EC 42/03. De resto, admitida a suposta neutralidade arrecadatória do modelo, em termos agregados, as perdas haveriam de ser compensadas com mais carga tributária.
Portanto, as mencionadas compensações financeiras aos entes federativos nos colocam em dúvida pelo recebimento dos aportes financeiros por total ausência de procedimentos, o que nos remete a Lei Kandir em 1996, que estabeleceu aos entes federativos uma compensação por perdas resultantes da desoneração do ICMS na exportação de produtos primários e semielaborados.
Ainda, por meio da Emenda Constitucional nº 42/2003, introduziu na CF/1988 a desoneração do ICMS na exportação dos produtos primários e semielaborados e a compensação financeira aos entes federativos.
Entretanto, até a presente data a referida compensação não foi concretizada, ocasionando prejuízos incalculáveis aos entes federativos, resultando para alguns deles a decretação de calamidade financeira.
A PEC nº 110/2019, conforme já mencionamos neste trabalho, com base no art. 6º, a transição será de 15 (quinze) anos, entre o 6º e o 14º (décimo quarto) ano, a União, Estados, Distrito Federal e Municípios receberão parcelas das receitas dos impostos novos de acordo com a participação que cada um teve na arrecadação dos tributos que estão sendo substituídos, nos termos do art. 6º, I, alíneas “a” a “j”, II, alíneas “a” a “j”.
Enfim, após a adoção definitiva do novo sistema, prevista para 5 (cinco) anos, progressivamente será substituído pelo princípio do destino na proporção de 1/10 (um décimo) ao ano.
Aumento da carga tributária em decorrência da elevação da alíquota do novo tributo
No que diz respeito à PEC nº 45/2019, haverá uma elevação da alíquota sobre os prestadores de serviços, a exemplo dos dentistas, advogados e contadores, entre outros profissionais que atualmente são submetidos em Salvador (BA) a uma alíquota de 5% (cinco por cento), o que, com IBS, passará a ser taxado por alíquota de aproximadamente 25% (vinte e cinco por cento), conforme argumento de Kiyoshi Harada e Ives Gandra Martins[15] et al.:
A primeira perplexidade é que a PEC 45/2019 implicará aumento de impostos. De fato, o IBS será “uniforme para todos os bens e serviços” e englobará o ICMS, IPI, ISS e PIS/COFINS. Assim, quase todos os setores sofrerão alguma elevação tributária. Produtos agrícolas que atualmente não se sujeitam ao IPI passarão a absorvê-lo parcialmente. Serviços tradicionais, como advocacia, contabilidade etc., hoje submetidos ao ISS com alíquota média de 4,38%, terão sua tributação acrescida de percentuais equivalentes ao IPI e ao ICMS. Se o IBS tiver alíquota de 25%, como se noticia, estima-se que haja majoração de mais de 300% para serviços prestados por pessoas jurídicas optantes pelo lucro presumido. Para os autônomos, o impacto será ainda maior, podendo chegar a quase 700%, pois será adicionado não só o equivalente ao IPI e ICMS, mas também ao PIS/COFINS que hoje não alcança tais pessoas físicas. Mas não é só.
É de notar que uma das características do IBS deverá ser sobre uma base ampla de bens e serviços, cuja incidência será em todas etapas de produção e comercialização, sob alegação de que a não cumulatividade proporcionará o direito ao crédito fiscal dos impostos pagos nas etapas anteriores.
Diante disso, o IBS incidirá com base numa alíquota uniforme, a qual, segundo a PEC, será calculada pelo Tribunal de Contas e aprovada pelo Senado Federal. Assim, os valores dos bens e serviços, constantes nas notas fiscais, emitidas por intermédio dos contribuintes constituirão a base de cálculo para o percentual da alíquota uniforme, resultando o valor do imposto destacado na nota fiscal, “por fora”, a exemplo do que ocorre com IPI, perfazendo o valor total da nota fiscal, que será constituído pelo valor do bem ou serviço mais o valor do IBS.
Desse modo, a alíquota final do IBS será constituída pelas somas das alíquotas: federal, estadual e municipal; hipoteticamente vamos considerar as seguintes alíquotas de referência: federal: 15%; estadual (BA): 18% e municipal (Salvador): 5%.
Com isso, considerando uma venda dentro do Município de Salvador, o imposto será calculado sobre a base de cálculo do IBS, pelo montante de R$5.000,00 (cinco mil reais), à alíquota de 38% (trinta e oito por cento), o que resultará o IBS a pagar de R$1.900,00, com total a pagar pelo consumidor de R$6.900,00.
De maneira que, levando em consideração que a tributação do IBS recai sobre o consumo, e que a referida nota fiscal seja emitida para um contribuinte, pessoa jurídica, com base no princípio da não cumulatividade será apropriado na escrita fiscal do adquirente o valor de R$1.900,00.
Por sua vez, se a referida nota fiscal for emitida em nome de uma pessoa física, consumidor final, o ônus será transferido para ela, que assumirá a carga tributária de 38% (trinta e oito por cento), desembolsando o valor de R$6.900,00.
A propósito, a União, os Estados e os Municípios poderão fixar sua alíquota do IBS em valor distinto da alíquota de referência, por meio de lei ordinária. Contudo, mesmo com a prerrogativa dos entes federativos em fixarem suas alíquotas, estas não podem variar entre quaisquer bens, serviços ou direitos.
Em relação ao aumento da carga tributária decorrente da adoção de uma alíquota uniforme do IBS, reconhecendo que o modelo não deva contemplar medidas que mitiguem o efeito regressivo da tributação do consumo, penalizando o consumidor final, a PEC tenta minimizar o impacto ao consumidor adotando um modelo em que as famílias mais pobres sejam ressarcidas por meio de mecanismos de renda.
Aliás, atualmente os referidos mecanismos de renda são adotados por alguns entes por meio de programas sociais, entretanto, são paliativos que mascaram o prejuízo do consumidor final com elevada carga tributária, provavelmente o previsto na PEC será um “boi de piranha”[16] para iludir o consumidor final dos tributos previstos na PEC nº 45/2019.
Enfim, tal mecanismo de renda jamais substituirá, por exemplo, a isenção do imposto dos produtos da cesta básica, bem como de outros produtos responsáveis pela alimentação do consumidor, que, por meio do inciso IV, do art. 152-A, do IBS, veda a concessão de isenções, incentivos ou benefícios tributários ou financeiros, inclusive redução de base de cálculo ou de crédito presumido.
A PEC nº 110/2019, conforme já mencionamos neste trabalho, estabelece por meio de lei complementar a fixação das alíquotas do IBS, que terá uma alíquota padrão aplicável em todas as hipóteses de maneira uniforme em todo território nacional. Nesta PEC não consta de forma detalhada sobre a formação da alíquota, como consta na PEC nº 45/2019.
Índice de retorno à sociedade – posição 2015 Fonte: Instituto Brasileiro de Planejamento Tributário (IBPT).
Criação de um imposto seletivo que aumenta ainda mais a carga tributária
No que diz respeito à PEC nº 45/2019, a criação de um imposto com base na seletividade, cuja finalidade é extrafiscal com a inclusão do Inciso III, art. 154, da CF/1988, entendemos que é outro ponto polêmico, pois determinados produtos estarão sujeitos às hipóteses de incidência tributária tanto do IBS quanto do imposto seletivo.
De fato, tal criação nos remete a uma simbiose tributária, levando em consideração que atualmente o Regulamento do IPI, aprovado pelo Decreto nº 7.212/2015, prevê a extrafiscalidade, por meio da seletividade em função da essencialidade[17] (art. 48, do CTN), constante da Tabela de Incidência do Imposto sobre Produtos Industrializados – TIPI, aprovada pelo Decreto nº 8.950, de 29 de dezembro de 2016, publicado no DOU de 30 de dezembro de 2016.
Também, nos regulamentos do ICMS dos Estados da Federação existem bens e serviços, cujas incidências tributárias são com base na seletividade, por conseguinte, se o IPI e o ICMS serão albergados pelo IBS, a seletividade deveria ser intrínseca e não extrínseca, com a criação de outro imposto.
Ainda, conforme já mencionamos, há um contrassenso de ordem técnica sobre conceitos, pois o inciso IV, do art. 152-A, do IBS, veda a concessão de isenções, incentivos ou benefícios tributários ou financeiros, inclusive redução de base de cálculo ou de crédito presumido.
Por outro lado, o inciso III, art. 154, da CF/1988, prevê um imposto federal seletivo de incidência monofásica que incidirá sobre bens e serviços geradores de externalidades negativas, cujo consumo se deseja desestimular, a exemplo de cigarros e bebidas alcoólicas.
Não obstante, o conceito de extrafiscalidade[18], a que se propõe no mencionado dispositivo legal, é conflitante, pois decorre de isenções, benefícios fiscais, progressividade de alíquotas, representando normas que aumentam ou reduzem as alíquotas. Enfim, o produto arrecadado tem como finalidade prestigiar os agentes políticos, econômicos e sociais.
Nesse sentido, Kiyoshi Harada e Ives Gandra da Silva Martins[19] et al. esclarecem:
A PEC 45/2019 também tenta criar Imposto Seletivo para “desestimular o consumo” de bens e serviços que gerem externalidades negativas. Todavia, não há quaisquer limites a serem observados pela figura, nem critérios que definam os produtos e setores atingidos. Essa carta branca poderá resultar na instituição de um imposto de amplo espectro, incidente em duplicidade sobre os mesmos itens objeto do IBS. Nesse sentido, por exemplo, veículos movidos a combustíveis fósseis poderiam ser alvo desse tributo, pois são poluidores e podem ser substituídos por carros a álcool ou elétricos. Em suma: a pretexto de suposta extrafiscalidade, o Imposto Seletivo poderá incidir sobre vasta gama de itens.
Diante da suposta pretensão prevista na PEC 45/2019, com a inclusão do Inciso III, art. 154, da CF/1988, o leitor poderá observar que as técnicas de incidência de alíquota, por meio da seletividade em relação aos impostos, ocorrem em função da essencialidade dos produtos, mercadorias, bens ou serviços em que se busca onerar de forma gravosa os supérfluos e os mais nocivos à saúde.
Todavia, o IBS é tributado em todas as etapas sem levar em consideração que as cadeias produtivas e de comercialização das organizações do País convivem 53 anos com um sistema tributário nacional que prestigia a extrafiscalidade, bem como os benefícios e incentivos fiscais.
A propósito, a fim de que o leitor possa ter uma ideia, atualmente a extrafiscalidade estimula tão somente a incidência tributária dos tributos. Já os benefícios fiscais adotam a desoneração dos tributos, conforme previsto no Sistema Tributário Nacional.
Ao invés disso, a PEC cria outro imposto seletivo sob suposta utilização da extrafiscalidade, além do mais, não permite concessões de isenções, incentivos ou benefícios tributários ou financeiros, bem como de redução de base de cálculo ou de crédito presumido, aliás, nos remete sim a uma criação de uma “ave de rapina” no sistema tributário nacional.
Na PEC nº 110/2019, conforme citamos anteriormente, o Imposto Seletivo, de incidência monofásica, foi instituído pelo Inciso VIII, art. 153, cobrado nas operações com petróleo e seus derivados, combustíveis e lubrificantes de qualquer origem, gás natural, cigarros e outros produtos do fumo, energia elétrica, serviços de comunicações, bebidas alcoólicas e não alcoólicas, e veículos automotores novos, terrestres, aquáticos e aéreos.
Com base no §6º, art. 153, incidirá nas importações, todavia não incidirá nas exportações de bens e serviços e não poderá ter alíquotas superiores àquelas previstas para cobrança do imposto de bens e serviços (IBS).
O IBS não será cobrado nas exportações e os créditos acumulados pelos exportadores serão devolvidos de forma rápida e integral
Na PEC nº 45/2019, a questão a qual não incidirá o IBS sobre as exportações e que é assegurada a manutenção dos créditos, prevista no inciso V do art. 152-A, também não é nenhuma novidade. Além do mais, na justificativa da PEC esclarece que os créditos acumulados pelos exportadores serão devolvidos de forma rápida e integralmente.
No que diz respeito aos créditos acumulados decorrentes das desonerações dos impostos e contribuições nas exportações, estes já existem no Sistema Tributário Nacional, bem como na CF/1988. Assim, ao afirmar a PEC que os referidos créditos serão devolvidos de forma rápida e integralmente é no mínimo uma afirmação prematura.
Pois convém lembrar que quem mais dificultou a cessão de créditos do ICMS e do IPI dos créditos acumulados dos exportadores foram as governanças das administrações públicas dos entes federativos. Aliás, muitos entendem que são retaliações dos Estados contra União em razão de não terem recebido a compensação por perdas resultantes da desoneração do ICMS na exportação de produtos primários e semielaborados. Por essa razão, quem poderá garantir uma devolução rápida e integral, conforme se menciona na PEC, diante do poder do Estado?
Reportando-nos às dificuldades encontradas pelos exportadores nas governanças das administrações públicas em relação ao ICMS na Bahia, os créditos acumulados no caso da cedente e da cessionária, estas ficam sujeitas a política social do estado, como fator de condição para liberação dos referidos créditos, bem como restringe o abatimento do crédito acumulado na apuração do imposto, autorizando-a tão somente para fins de amortizações de contenciosos fiscais.
Na verdade, o fomento às exportações sobre as desonerações tributárias previstas na Carta Política de 1988 é prejudicado pelas governanças das administrações públicas, conforme mencionamos anteriormente, cujas retenções dos créditos acumulados acabam se constituindo num ativo circulante sem nenhuma liquidez, transformando-se numa contingência fiscal.
Fonte: SRFB. www.receita.fazenda.gov.br.
O IBS veda a concessão de isenções, incentivos ou benefícios tributários ou financeiros, inclusive de redução de base de cálculo ou de crédito presumido ou outorgado, ou sob qualquer outra forma que resulte numa carga tributária menor que a aplicação das alíquotas do imposto
No Sistema Tributário Nacional há incentivos fiscais setoriais e regionais sobre fomento à produção e ao desenvolvimento econômico e social e de estímulo às atividades, o que não justifica a PEC eliminá-los, pois traria um “Risco Econômico” para o País.
Ademais, aniquilaria qualquer iniciativa de investimento no mercado nacional. O que poderia a PEC tratar deveria ser no sentido de que fosse diminuído o lapso temporal de algumas concessões que acabam prejudicando a arrecadação e colocando a organização empresarial numa zona de conforto em relação ao princípio da livre concorrência.
É bom que se diga que, por meio dos Atos das Disposições Constitucionais Transitórias – ADCT, art. 41, §§1º e 2º, da CF/1988, foi estabelecido que caso os incentivos fiscais não fossem confirmados por lei, estes seriam revogados, o que acabou acontecendo, os quais decaíram por falta de norma regulamentar prevista no citado artigo 41 da CF/1988.
Assim, diante da omissão após a publicação da CF/1988, do Governo Federal, os entes da Federação visaram os aspectos políticos, econômicos e sociais, a fim fomentar os investimentos de nossas indústrias; todavia, tais medidas acabaram resultando no acirramento da “malfadada guerra fiscal”.
Assim, o que mobiliza todos nós é a guerra fiscal: incentivos fiscais estaduais, que temos conhecimento de que os Estados da Federação adotam uma política de extrafiscalidade e de incentivos fiscais, abstendo-se de sua arrecadação, visando a aspectos políticos, econômicos e sociais, para o que Daniela Ribeiro de Gusmão[20] esclarece:
A atividade financeira do Estado passou a ter uma natureza nitidamente extrafiscal, sendo utilizada não apenas para fins de natureza fiscal, mas também política, econômica e social, desde o momento em que este Estado tornou-se um agente incentivador do desenvolvimento e do bem-estar social, deixando de ser, simplesmente, um mediador distanciado dos debates sociais.
A atividade financeira que o Estado exerce com o intuito de ordenar as relações sociais e econômicas interferindo, por exemplo, no mercado, é denominada como atividade extrafiscal. Com efeito, essa atuação extrafiscal do Estado não visa obter recursos para o erário público, carrear receitas para o fisco, mas apenas e tão-somente pretende atuar sobre o contexto econômico, alterando o cenário social, através, por exemplo, da tributação em gastos seletivos ou sua retenção.
Por essas razões, foram beneficiados os contribuintes de maneira geral, situados em diversas atividades no contexto das suas respectivas cadeias produtivas e de comercialização, entre outros contribuintes os quais foram beneficiados, por exemplo, pelo SIMPLES.
Também, aumento, redução ou manutenção da carga tributária; base de cálculo reduzida; diferimento e regimes especiais sobre simplificações de procedimentos fiscais de toda cadeia produtiva; suspensão; substituição tributária; medidas por meio de protocolos firmados entre os Estados da Federação, aprovados nas reuniões realizadas no Confaz em relação à “extrafiscalidade política”, no que diz respeito ao ICMS e valor político-constitucional em relação ao princípio do federalismo.
Atualmente vigoram os incentivos fiscais concedidos pelo Governo Federal, voltados para o desenvolvimento tecnológico, por exemplo, na industrialização, referente aos bens de informática e automação e nas importações com isenções do IPI, II e AFRMM.
Ainda, outros incentivos fiscais concedidos pelo governo federal são aqueles que visam a estimular as exportações das indústrias, tais como: o Drawback Suspensão e o Regime Especial de Reintegração de Valores Tributários para Empresas Exportadoras – Reintegra, escalonadas em decorrência do cenário econômico e crédito presumido do IPI.
É importante mencionar que o Reintegra, o qual foi instituído para repor ao exportador os resíduos fiscais da cadeia produtiva absorvidos no preço dos produtos e bens destinados ao exterior, é um benefício fiscal.
Diante disso, a fim de que o leitor possa ter uma dimensão sobre a vedação prevista no IBS em relação às isenções, incentivos ou benefícios tributários ou financeiros, redução de base de cálculo ou crédito presumido o contribuinte não sendo beneficiado na qualidade de consumidor final na aquisição de bem ou serviço.
Vale ressaltar que, pelo fato de haver incidência do IBS em todas etapas da cadeia de produção e comercialização, poderá o aumento da carga tributária do referido imposto prejudicar a qualidade de vida do cidadão em ofensa ao princípio constitucional da capacidade contributiva.
O pior, colocar em risco os investimentos nas sociedades empresariais em relação à verticalização das cadeias produtivas essenciais ao desenvolvimento econômico e social e à geração de emprego e renda local e geração de novos produtos ou processos e redução de custos de produtos ou processos já existentes.
Na PEC nº 110/2019, conforme já mencionamos, não autoriza a concessão de isenção, redução de base de cálculo, crédito presumido, anistia, remissão ou qualquer outro tipo de incentivo ou benefício fiscal ou financeiro vinculado ao IBS.
Entretanto, será autorizativa, por meio de lei complementar, a concessão de benefícios ou incentivos fiscais nas operações de bens e serviços, a saber: alimentos, inclusive os destinados ao consumo animal; medicamentos; transporte público coletivo de passageiro urbano e de caráter urbano; bens do ativo imobilizado; saneamento básico; educação infantil, ensino fundamental, médio e superior e educação profissional. (art. 155, VIII)
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