SUMÁRIO: Introdução. 2-Serviço Público: Histórico e Conceito. 3- A Educação: Serviço Público ou Serviço Compartido? 4-A Educação como instrumento de efetivação da Cidadania. Considerações Finais. Referências Bibliográficas.
RESUMO: Este trabalho traz uma análise dos serviços públicos, com ênfase na educação, abordando a evolução histórica dos serviços públicos, os conceitos trazidos pela doutrina francesa e nas diversas concepções de Estado até o modelo atual de Estado Regulador, que atua na prestação de serviços públicos apenas de forma subsidiária, limitando-se a figurar como agente regulador e controlador, e buscando acompanhar as tendências da globalização e da economia de mercado. Trazendo à tona o serviço público como serviço essencial à coletividade, com papel fundamental à efetivação da dignidade da pessoa humana, tais serviços são considerados como tais se titularizados pelo Estado e prestados ou diretamente ou, por particulares, sob o regime de concessão e permissão, merecendo destaque o serviço voltado à educação, que é direito fundamental social, imprescindível à formação do indivíduo de modo a torná-lo apto ao exercício da cidadania. Outrossim, o presente trabalho traz os elementos da cidadania propostos por Marshall, fazendo um paralelo com a realidade brasileira.
PALAVRAS-CHAVE: Serviço público; educação; dignidade da pessoa humana; cidadania.
INTRODUÇÃO
Os serviços públicos, como atividades voltadas à prestação de utilidades econômicas e postas como de incumbência do poder público, trazem à tona a função precípua da existência do Estado, que é garantir o bem-estar social.
Ocorre que, dada a relevância de certos serviços, a exemplo da educação e da saúde, além do dever do Estado de prestar gratuitamente, é franqueada aos particulares a possibilidade de fazê-lo, como exploração de atividade econômica, partindo da ideia de que, quanto mais entes se encarregarem de oferecer tais serviços, maior será a possibilidade de que cheguem de forma eficiente à disposição da coletividade.
A partir de tais ilações, faz-se necessário diferenciar serviços públicos e serviços compartidos, fazendo um paralelo entre o Estado prestador, intervencionista (Welfare State), e o Estado regulador, que é a tendência trazida pelo mundo globalizado e a economia de mercado.
Destarte, no presente trabalho, além da abordagem acerca dos conceitos básicos de serviços públicos, fazendo um paralelo com os serviços compartidos, traremos uma análise sobre o direito à educação, o qual é garantido constitucionalmente, e como tal reflete no exercício da cidadania, entendida esta a partir da visão pioneira de Marshall.[1]
Após, será analisada a educação como direito que consiste no preparo do indivíduo para ao exercício da cidadania, assim como preconiza a Constituição Federal, para, em seguida, fazermos as colocações derradeiras, na conclusão.
2. SERVIÇO PÚBLICO: HISTÓRICO E CONCEITO
As primeiras noções de serviço público remetem-nos à Roma Antiga, quando incumbia ao Estado a organização da coisa pública e, consequentemente, de certos serviços considerados essenciais, como segurança, higiene, saúde, levando à criação de aquedutos, esgotos, iluminação de ruas etc, visando ao bem-estar da coletividade. (ARAGÃO, 2008, p. 23)
Com a queda do Império Romano, as pessoas se aglomeraram sob a proteção dos senhores. Havia necessidades de toda a coletividade que deviam ser supridas para possibilitar a vida dos vassalos, especialmente para possibilitar as atividades econômicas agropecuárias por eles desenvolvidas. O principal instrumento de satisfação dessas necessidades era as chamadas banalidades feudais (moinhos, fundições, fornos, secadores de peixes etc.).
Já revelando raízes de alguns princípios dos serviços públicos de hoje, os vassalos tinham o direito de continuidade do funcionamento das banalidades, de igualdade de acesso e de taxação. (MESTRE Apud ARAGÃO, 2008, p. 24)
No Estado Absolutista, o surgimento das cidades e a perda de poder dos senhores feudais para a nascente classe econômica dos burgueses geraram o esvaziamento do sistema feudal, permitindo ao Rei a concentração dos poderes de criação e aplicação do Direito.
Nesse contexto, as atividades de caráter prestacional não se destinavam tanto a proporcionar utilidades aos súditos, mas estava a serviço das necessidades da monarquia ou do aparato estatal.
Com o advento do Estado Liberal, cujas primeiras idéias surgiram no século XVII, com John Locke e Adam Smith, tendo se desenvolvido no século XIX, apesar do mérito que dito modelo tivera no reconhecimento dos direitos fundamentais, que impunham essencialmente deveres de abstenção ao Estado, permanecera a indiferença ao conteúdo e substância das relações sociais, reinando o individualismo.
A noção de serviço público era sociológica e não jurídica e as atividades de prestação individual eram de três espécies: funções típicas (segurança, v. g.); de cunho assistencial; de cunho econômico (exploração de infraestruturas), a serem prestadas, via de regra, pela iniciativa privada.
Com o advento do século XX, e as mudanças ocorridas na primeira metade, a exemplo da Revolução Russa em 1917, que culminaram na concessão de poder político a todas as classes sociais, o Estado sofrera sensíveis alterações em suas funções, refletindo no próprio Direito.
Posteriormente, surge o modelo de Estado denominado Pluriclasse, no qual as atividades assistenciais deixaram ser caritativas para serem reconhecidas como direitos de cidadania, muitos dos quais com sede constitucional. As atividades econômicas remuneradas e exploradas diretamente ou titularizadas pelo Estado (energia, telefonia, fornecimento de água, exempli gratia) passam a ser funcionalizadas no interesse de todos e por objetivos estratégicos nacionais.
Aqui se firma a ideia de que os serviços públicos são um dos principais mecanismos de que o Estado pode lançar mão para sanar distorções entre a oferta e a procura de bens e serviços essenciais à coletividade, tendo como alvo bens escassos, estes que, normalmente, figuram como requisitos à efetivação da dignidade da pessoa humana.
Após a 1ª Guerra Mundial e com a aquisição de poder político por todas as classes, o Estado Social ganhou substância, buscando a igualdade social e a proteção dos setores menos favorecidos. Ele significa a assunção, pelo poder público, de novas tarefas, as quais não vêm substituir as antigas (ordem pública e polícia, segurança etc.) mas a complementá-las. (ARAGÃO, 2008, p. 33).
Tais tarefas atinem à busca de maior igualdade de oportunidades e, destarte, de maior abrigo aos setores menos favorecidos. O Estado Social, resumidamente, não é uma maneira peculiar de ser do Estado, mas sim um determinado modo de agir do Poder Público. (ARAGÃO, 2008, p. 33).
Após a década de 80, irrompe o Estado Regulador, fruto da globalização e da necessidade de ajustar a economia e o modo de agir do Estado à nova realidade mundial, necessitando atrair investimentos estrangeiros e da iniciativa privada, viabilizando, assim, acompanhar os avanços da economia de mercado sem prejuízo da proteção às classes menos favorecidas, equilibrando, destarte, o caráter social do Estado com a necessidade de mercado de livre fluxo de capital, atendendo às exigências do mercado mundializado.
No que toca aos serviços públicos, que é um caminho típico de efetivação de direitos, com a abertura do mercado, o Estado obtém recursos, criando um arcabouço institucional e normativo apropriado aos interesses de lucro e de segurança jurídica dos investidores, através da regulação por agências que detêm autonomia em relação ao Poder Executivo.
Destarte, o Estado, que passa a iniciar um processo de redução de sua máquina, visando à própria manutenção e à redução da dívida pública, deixa de lado sua feição de prestador e surge, preponderantemente, como agente normativo e regulador da atividade econômica, figurando o setor privado como prioritário para a produção de bens e serviços. [2].
Assim, o Estado-Regulador orienta-se pela ideia de subsidiariedade, ou seja, todos os serviços que puderem ser prestados pela iniciativa privada devem sê-lo, não só os serviços industriais, mas também os serviços públicos.
Entrementes, dada a necessidade de se impedir a mercantilização, somente educação e seguridade social deveriam permanecer sob a incumbência do Estado, não só no sentido de controlar como também de prestar diretamente, embora não de forma exclusiva, a fim de se ampliarem as possibilidades de satisfação das necessidades da coletividade.
É nessa alteração do papel do Estado, que passa de prestador a regulador, visando a uma maior eficiência e à manutenção de permanente e dinâmico controle e regulamentação do setor privado, onde se inserem as agências reguladoras, criadas com a missão de materializar o conceito de Estado Regulador, que é a tônica nos dias atuais.
O Brasil também acompanhou tal processo de transição entre o Estado-Prestador e o Estado-Regulador, o qual culminou na privatização de empresas estatais, o que veio a ocorrer a partir da gestão do presidente Fernando Collor de Mello, com o Programa Nacional de Desestatização implementado pela Lei nº 8.031, de 1990.
No Brasil, a história dos Serviços Públicos deu-se de modo bastante peculiar. Nas fases colonial e imperial, as instalações de serviços públicos visavam apenas a interesses particulares, como a construção de estradas ligando fazendas à cidade.
No Estado Novo, por sua vez, o Brasil sofrera forte intervencionismo estatal nas atividades econômicas, com a criação de diversas estatais como a Companhia Siderúrgica Nacional (1940), a Companhia Vale do Rio Doce (1942) e a Companhia Hidrelétrica do São Francisco (1945), ensejando o agigantamento do Estado.
A partir da década de 80, porém, o Brasil, através de Reformas Administrativas, deu início à privatização de empresas estatais e à delegação, à iniciativa privada, de atividades econômicas. Tal processo, embora tenha gerado a redução do déficit estatal, não refletiu na modicidade tarifária dos serviços públicos.
Conforme salientado retro, o Brasil também ingressou na fase da regulação, que, destaque-se, coincide com a melhor fase do nosso país em termos de liberdade e melhoria das condições de vida da população.
Destarte, verifica-se, historicamente, que foi no período de maior limitação da liberdade, a exemplo do Estado Novo e do Regime Militar, que sucedeu maior agigantamento da estrutura do Estado, que buscava centralizar o poder.
Entrementes, com o advento do Estado Regulador, sendo a participação do Estado na prestação de serviços públicos e na exploração de atividades econômicas apenas subsidiária, o poder público abre-se para aumentar o controle da qualidade e da eficiência desses serviços, inclusive quando a concorrência não for suficiente à regulação do mercado, criando autarquias para controlar essas atividades, e franqueando, concomitantemente, aos administrados, a possibilidade de consulta e de participação nesse controle nas atividades dessas agências reguladoras.
Vê-se, pois, que o Estado Regulador, sem perder de vista a ideia de eficiência do serviço público e buscando atender ao bem-estar social, razão da existência do próprio Estado, redunda na ampliação dos mecanismos de participação da sociedade no funcionamento do Estado, reafirmando o regime democrático preconizado na Constituição.[3]
Feitas tais considerações acerca da evolução histórica dos serviços públicos, trazendo um paralelo com as concepções de Estado vigentes, o que refletira sobremaneira a configuração dos serviços públicos, insta trazer à baila o conceito de serviço público, o qual está longe de ser tranquilo na doutrina.
Para tratar do conceito de serviço público não é possível ignorar a doutrina francesa, que fora pioneira no assunto, responsável por desenvolver não só as primeiras concepções de serviço público, como por dar alguns dos contornos do instituto vigentes até os dias de hoje.
Segundo León Duguit, pai da Escola do Serviço Público, o objeto do Direito Administrativo são os serviços públicos, responsáveis que são pela manutenção dos liames sociais. (ARAGÃO, 2008, pp. 55-58) Gaston Jèze, por seu turno, defendia que os serviços públicos são determinantes à satisfação das necessidades de interesse público.
Já Maurice Hauriou, posteriormente, valendo-se das ideias de Jèze e Duguit, sistematizou os princípios aplicáveis aos serviços públicos como sendo a continuidade, a igualdade e a mutabilidade ou adaptação. Tais elementos são considerados até hoje pela doutrina majoritária. Ainda segundo Hauriou, o poder de império é a pedra angular do Direito Administrativo. (ARAGÃO, 2008, pp. 62-65)
Ainda buscando chegar a um conceito mais ou menos tranquilo, não é possível esquecer de alguns institutos que se diferenciam dos serviços públicos mas com estes guarda relação e, portanto, merecem nossa lembrança.
É o caso, inicialmente, das public utilities, do Direito norteamericano. O marco fundamental da afirmação da teoria norteamericana das public utilities foi o caso Munn v. Illinois, em que se discutia o art. XIII da Constituição do Estado de Illinois, sancionada em 1870, que outorgava poderes ao Legislativo para regular os preços de armazenagem de grãos. (ARAGÃO, 2008, p. 71)
Ora, a partir da ideia das public utilities, se há benefícios que alcançam o particular, conferindo-o benesses, devem, proporcionalmente, ser impostos ônus que correspondam a esses benefícios, como a regulação de preços, v. g.
No Brasil, com o Estado Regulador, há uma gradativa aproximação entre os serviços públicos e as public utilities do Direito norteamericano, já que ambos são pautados, essencialmente, na regulamentação e na prioritária atuação da iniciativa privada na prestação de serviços de interesse da coletividade.
Não se pode olvidar, ainda, que há uma fundamental distinção entre os serviços públicos europeus e latinoamericanos (de tradição jurídica romanogermânica), de um lado, e as public utilities norteamericanas (que segue a tradição jurídica da Common Law) de outro: aqueles são, em sua abordagem tradicional, atividades titularizadas pelo Estado, eventualmente delegadas a particulares, mantendo-se a titularidade e o controle/regulação estatal, enquanto essas são atividades da iniciativa privada, sobre as quais o Estado, externamente, estabelece e impõe normas de regulação, limitando a entrada no mercado, firmando padrões para a concorrência entre os agentes nele atuantes e fixando padrões mínimos de qualidade e preço dos serviços para os consumidores.
Feitas tais abordagens, insta consignar que a ideia de serviço público está intrinsecamente relacionada à dignidade da pessoa humana, fundamento este que é da República Federativa do Brasil, conforme art. 1º, III, da Norma Ápice.
A Constituição Federal traz a concepção de um Estado não absenteísta, no sentido de não ser indiferente às necessidades sociais, o que se infere através dos próprios objetivos estabelecidos no art. 3º, da Constituição, e que são:
I-construir uma sociedade livre, justa e solidária;II-garantir o desenvolvimento nacional; III-erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais; IV-promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação. (BRASIL, 1998)
Destarte, tendo a dignidade como vértice interpretativo das normas e do sistema constitucional, conclui-se que todos os serviços de caráter essencial devem ser, obrigatoriamente, garantidos pelo Estado, independente da prestação ser direta ou através de particulares.
Como exemplo, insta citar o serviço de saúde, que o legislador constituinte, no art. 198, caput, trata como serviço público, utilizando expressamente essa nomenclatura. Ora, tal serviço não é exclusivo do Estado, justamente com o escopo de, franqueando aos particulares o poder de prestá-lo com o fim de lucro, mais facilmente tal serviço, de caráter essencial, chegará à disposição da sociedade.
Assim é que, mesmo com essa peculiaridade, ou seja, com a possibilidade de ser explorado pelo particular como atividade econômica, voltada à obtenção de lucro, o serviço de saúde não perde o caráter de serviço público, desde que quando prestado pelo Estado.
Nesse passo, registre-se que estamos diante de um tratamento híbrido conferido aos serviços públicos pela Constituição Federal no tocante a determinados serviços. Ora, são serviços públicos aqueles considerados essenciais à coletividade, razão pela qual são titularizados pelo Estado e executados preferencialmente (não exclusivamente) por particulares, no último caso sob o regime de concessão ou permissão, exercendo o poder público o controle sobre a atividade prestada pelo particular, o que se depreende da leitura do art. 175 da Constituição.
Assevere-se, ainda, que da leitura da própria Norma Ápice, depreende-se que somente pode ser tratado como serviço público prestado por particular aqueles levados a efeito sob o regime de concessão e permissão, fazendo a Constituição previsão expressa quanto a determinados serviços, a exemplo do serviço postal (art. 21, X, da Constituição), dos serviços de saúde (art. 196) e da educação (arts. 205 e 208). [4]
Não há que se falar, pois, em serviço público prestado por particulares em regime de autorização, já que este, conferido em caráter precário, é levado a efeito no exclusivo interesse do particular, autorizatário, sendo incompatível com a ideia de serviço público, que tem caráter relevante à sociedade.
Outrossim, conforme adiantado retro, no caso de serviços ofertados cumulativamente pelo Estado e pelo particular, como na hipótese dos serviços públicos de saúde e da educação, somente na hipótese de prestação pelo Estado é que se pode falar em serviço público, já que no caso do particular é, essencialmente, atividade econômica, que visa, preponderantemente, à obtenção de lucro, em que pese, dada a relevância, seja objeto de regulação e controle pelo Estado.
Nesse sentido, verifica-se que a própria Agência Nacional de Saúde regula a atividade prestada de forma suplementar pelos particulares e não o serviço de saúde prestado nas unidades da rede pública e de forma gratuita.
De mais a mais, o serviço público é a atividade econômica lato sensu, que o Estado toma para si em função da relação que possui com as necessidades ou as utilidades da coletividade.[5] Diferencia-se, pois, das atividades previstas no art. 173 da CF, por estarem sujeitas à concorrência, sendo típica atividade econômica, excluída, pois, da concepção de serviço público.
Outrossim, dado o caráter dinâmico do conceito de serviço público, o qual está sempre afeto ao ordenamento jurídico de cada país, variando, pois, no tempo e no espaço, o conceito de serviço público de DI PIETRO (2006, p. 114), merece nossa transcrição, por ser abrangente sem negar o modelo de Estado Regulador vigente nem limitar sua aplicação, definindo serviço público como:
Toda atividade material que a lei atribui ao Estado para que exerça diretamente ou por meio de seus delegados, com o objetivo de satisfazer concretamente às necessidades coletivas, sob o regime jurídico total ou parcialmente público. (DI PIETRO, 2006, p. 114)