Segundo a Wikipédia, as câmaras municipais do Brasil têm origem nas de Portugal, existentes desde a Idade Média, sendo aqui a de São Vicente a primeira delas (1532).
E, à época, nossas edilidades concentravam todo o poder local, ora legislando, ora administrando e mesmo resolvendo os conflitos locais, ou seja, também atuando no papel judiciário. Em outras palavras, as câmaras constituíram o primeiro núcleo de exercício político do Brasil.
Com a independência (1822), o enorme poder das câmaras é drasticamente reduzido pela Constituição de 1824. E foi assim até o Estado Novo quando Getúlio Vargas as fecha, extinguindo o poder legislativo local (1937 a 1945).
Mas, com a restauração democrática, em 1945, as edilidades são reabertas, tomando feição próxima da que tem hoje.
Em 2018 e conforme a Secretaria do Tesouro Nacional (STN), 85% das câmaras municipais gastaram R$ 15 bilhões; o restante 15% não informou seus números (811 municípios). Além disso, tal estudo mostrou que, por habitante, o custo é razoavelmente maior em cidades menores.
Essa mesma conclusão adveio de recente pesquisa do Tribunal Paulista de Contas (TCESP) [1], em cujo estado e afora o município de São Paulo, as casas municipais de leis, com seus 6.923 vereadores, despenderam, nos últimos 12 meses, R$ 2,8 bilhões, sendo que, relativamente à população local, o gasto é também mais alentando em localidades de menor porte.
Aqui, de considerar que 96% dos municípios brasileiros têm menos de 100 mil moradores e, por força constitucional, pode a vereança gastar até 7% da receita municipal do ano anterior (art. 29-A).
Nesse cenário, a despesa legislativa municipal, muita das vezes, supera o gasto com obras e equipamentos, ou seja, os investimentos tão necessários ao melhor atendimento da população.
Por outro lado, a imprensa vem noticiando, com muita insistência, desvios cometidos pela vereança, além de uma irrelevante produção das casas municipais de leis, restrita, em boa parte, a homenagens, concessão de títulos e indicação de nome para logradouros públicos.
Tanto é assim que, também para reduzir o custo legislativo, há proposta constitucional de extinguir municípios inferiores a cinco mil habitantes, que arrecadam pouca receita própria (IPTU, ISS, ITBI).
De ilustrar que, nos termos da Constituição (art. 29, IV), as câmaras, em face do tamanho populacional, podem dispor de 9 a 55 vereadores, cabendo a elas fixar seus próprios subsídios (no limite, entre R$ 5 mil a 18,9 mil por mês), além dos que remuneram os agentes políticos do Executivo (prefeito, vice-prefeito e secretário municipais). Ademais, compete aos edis aprovar os planos orçamentários (PPA, LDO, LOA) e fiscalizar as ações da Prefeitura, sobretudo ao julgar, todo ano, as contas do prefeito; devem também as casas camarárias legislar sobre assuntos de interesse local, como o ordenamento territorial, a forma de prestar os serviços municipais e a proteção do patrimônio histórico-cultural.
Considerando que o poder legislativo municipal é um dos pilares do sistema federativo democrático, as câmaras municipais poderiam aumentar sua efetividade em prol do desenvolvimento local, daí melhorando sua imagem junto à população.
Nessa trilha, passamos a fazer algumas propostas de melhor efetividade do trabalho legislativo, às quais podem parecer impraticáveis no atual contexto político, mas, acreditamos, sempre haverá um edil de maior iniciativa que poderá dar-lhes vida, iniciando um círculo virtuoso na vereança.
Eis, portanto, as nossas sugestões:
Aumentar o número de sessões legislativas.
Em muitos casos, as câmaras se reúnem apenas duas noites por mês. Considerando que o mínimo subsídio do vereador gira em torno dos R$ 5 mil, parece muito para o munícipe que, na média, recebe um salário de R$ 2,3 mil.
Aquela diferença remuneratória soa inadmissível ao saber o cidadão que o corpo de vereadores, por si só, inicia, majoritariamente, projetos de baixo interesse público, como homenagens, nome de ruas, moções de falecimento.
E por menor que seja o município, não há de se alegar falta de assuntos a serem debatidos, sobretudo em meio a uma população como a brasileira, que padece de carências elementares.
Ainda, os munícipes deveriam ser estimulados a participar das sessões legislativas, o que, por certo, incentiva um melhor trabalho do vereador, e o espírito de cidadania entre a população.
Reformular o quadro de pessoal, eliminando o excesso de cargos em comissão.
Em média, elevado percentual dos servidores legislativos não passou por concurso público; ocupam cargos de livre provimento e exoneração, os chamados, de forma genérica, “em comissão” (art. 37, II, da CF). Referida proporção é bem superior à encontrada na estrutura administrativa das prefeituras.
Assim, vale indagar: por que o Legislativo Municipal precisa de tantos funcionários comissionados? Por que não realiza concurso para suprir as lacunas funcionais? Por que a proporção dos comissionados legislativos é bem superior à do Executivo?
Além do mais, a regra de ingresso na Administração é a do concurso público; a admissão comissionada é desvio de princípio; uma exceção para suprir os poucos (assim deveria ser!) cargos de direção, assessoramento técnico e chefia.
Não por acaso a Carta Magna preceitua que inclusive os cargos exclusivamente em comissão deveriam ser conquistados, preferivelmente, por servidores efetivos, concursados, de carreira:
Art. 37 - ..............
(.....)
V - as funções de confiança, exercidas exclusivamente por servidores ocupantes de cargo efetivo, e os cargos em comissão, a serem preenchidos por servidores de carreira nos casos, condições e percentuais mínimos previstos em lei, destinam-se apenas às atribuições de direção, chefia e assessoramento.
Diante disso e muito embora não tenha sido editada a lei de proporcionalidade aludida no transcrito dispositivo, o abuso nos cargos em comissão afronta vários princípios constitucionais, entre os quais o da impessoalidade, igualdade, moralidade, eficiência e o da ampla acessibilidade aos cargos públicos. Quanto à eficiência é porque o concurso tende a selecionar os mais aptos a tal ou qual função de governo.
E, segundo os juristas, desrespeitar um princípio é pior que contrariar uma norma positivada em lei.
Então, sob o enfoque principiológico, as câmaras deveriam reformular seus quadros de pessoal, reduzindo o número de comissionados, cuja natureza se ateria, de fato e exclusivamente, ao assessoramento técnico, à direção e à chefia, jamais se relacionando às funções corriqueiras, operacionais, burocráticas e, muito menos, às atividades políticas.
A propósito, foi bem isso o que o Supremo Tribunal Federal (STF) pacificou, em tema de repercussão geral, quanto aos tais cargos em comissão (Recurso Extraordinário 1041210; em 1/10/2018):
- Os cargos em comissão somente se justificam para as funções de direção, chefia e assessoramento, não se prestando às atividades burocráticas, técnicas ou operacionais;
- Tais cargos devem pressupor relação de confiança entre a autoridade nomeante e o servidor nomeado;
- O número de cargos comissionados deve guardar proporcionalidade com o número de cargos efetivos;
- As atribuições dos cargos em comissão precisam estar descritas, de forma clara e objetiva, na própria lei que os instituir.
Evitar a derrubada do parecer dos Tribunais de Contas quanto às contas anuais do prefeito.
Relativamente a essa missão institucional, os tribunais de contas emitem uma opinião, o chamado parecer prévio, competindo às Câmaras o julgamento definitivo, nisso podendo haver a derrubada, por maioria de 2/3, daquele parecer (art. 31, § 2º da CF).
E, sem maior justificativa e embasamento técnico, não poucas casas municipais de leis vêm rejeitando a indicação das cortes de contas, inclusive revertendo pareceres favoráveis em recusa do balanço anual do prefeito.
Esse contexto denota motivação política, não técnica, dos vereadores, o que contraria os princípios da legitimidade, moralidade, impessoalidade, economicidade e eficiência, além de pressupostos elementares de responsabilidade final.
Esse desmerecimento do saber técnico soa mal junto à população local, desqualificando a imagem da vereança, além de reforçar o forte preconceito que hoje tem o brasileiro contra o sistema democrático representativo.
Demais disso e apesar das justas críticas que lhe fazem, as cortes de contas estão muito mais capacitadas para a análise financeira e operacional das entidades públicas, vez que se compõem por técnicos concursados, versados em direito financeiro, orçamento governamental, contabilidade pública e engenharia civil.
Mas, se a derrubada do parecer prévio for mesmo justa e necessária, deve a Comissão de Orçamento e Finanças embasá-la com sólidos argumentos técnicos.
Participar de reuniões dos conselhos municipais, sobretudo os da saúde, educação, assistência social, criança e adolescente.
Os controles sociais estão determinados em legislação federal; neles sobressaindo os da saúde, educação, criança e adolescente, assistência social.
Tais leis conferem vários e importantes encargos àqueles colegiados, entre os quais o de avaliar a gestão operacional da área ao que se vinculam; apresentar as específicas propostas orçamentárias; administrar, por meio de fundos especiais, os recursos financeiros; emitir parecer sobre as respectivas contas anuais; participar de conferências estaduais e nacionais e, no caso da saúde, apresentar, a cada 4 meses, relatórios financeiros e operacionais na própria casa municipal de leis.
E não são poucos os conselheiros sociais que tendem a conhecer, em maior nível profundidade, as deficiências de seus setores; vai daí que suas propostas poderiam ser consideradas pelos representantes eleitos da população, habilitando-os a apresentar projetos de lei articulados, com maior consistência e efetividade.
Além disso, a vereança e os conselheiros da saúde, secretários municipais, juízes e promotores poderiam refletir sobre regras para limitar o custeio compulsório de dispendiosos medicamentos e tratamentos médicos, reduzindo, por isso, a alentada despesa com a judicialização da saúde.
Debater, em prazo curto, as deficiências detectadas nas auditorias operacionais dos tribunais de contas e do controle interno.
Algumas cortes de contas têm realizado auditoria, in loco, em programas municipais, nisso identificado sérias falhas como pneus carecas do transporte escolar; medicamentos vencidos na farmácia municipal; creches com sérios riscos de segurança; armazenamento absolutamente irregular de gêneros da merenda escolar; grande espera nas consultas e exames das unidades de saúde; falta de médicos em plantões de prontos socorros.
Sérias falhas como essas precisariam ser, de pronto, debatidas nas sessões legislativas, chamando-se a depor os responsáveis e os respectivos conselheiros sociais.
Recolher à Prefeitura, mensalmente, as retenções de IR que incidem sobre o subsídio dos vereadores e o salário dos servidores.
Por força da Constituição, aos municípios pertence o Imposto de Renda retido sobre rendimentos pagos, a qualquer título, por eles, suas autarquias e fundações (art. 158, I).
E a Prefeitura é a pessoa jurídica que representa o Município, além de se constituir, na Administração direta, a única instância que arrecada receita, planejamento seu uso no financiamento dos serviços públicos.
Tendo em vista que as Câmaras descontam Imposto de Renda de seus vereadores e funcionários, o recurso deveria ser, todo mês, recolhido à tesouraria da Prefeitura e, não, como geralmente se faz, ao final do ano.
Afinal, o dinheiro pode estar sobrando nas contas bancárias da Edilidade, enquanto falta no Poder que executa as ações de maior interesse público.
Essa restituição mensal, de igual forma, precisaria alcançar as retenções de ISS sobre pagamentos aos prestadores de serviços, além da parcela não utilizada dos duodécimos mensais.
Na queda da receita municipal, participar do esforço fiscal do Município, contendo sua própria despesa.
A Lei de Responsabilidade Fiscal determina que, na queda da arrecadação e, risco de desequilíbrio fiscal, o Município deve conter sua despesa mediante o que se chama de “limitação de empenho e movimentação financeira” (art. 9º).
E se o Legislativo omitir-se àquele contingenciamento, o Executivo poderia cortar-lhe parte dos repasses mensais, os tais duodécimos (art. 9º, § 3º).
Acontece que o Supremo Tribunal Federal (STF), em fevereiro de 2001, suspendeu liminarmente aquela possibilidade, por entender afronta ao princípio da independência e harmonia entre os poderes estatais (art. 2º, da CF).
Em assim sendo, a Câmara, por conta própria, poderia conter sua própria despesa, quando houver crise fiscal no município.
Dito de outro modo, a contenção das despesas com viagens, combustível, telefonia celular, compra de placas, troféus e medalhas, propaganda, esse esforço fiscal se apresentaria como ótima oportunidade para melhorar a imagem da vereança junto à comunidade local.
Nesse contexto de reduzir a despesa, se deveria prestar redobrada atenção com o gasto que bem piora a imagem da Câmara de Vereadores, a chamada despesa imprópria.
Em livro do qual fui coautor, sustentamos que “mesmo em situação de equilíbrio das contas públicas, os gastos perdulários, publicamente desnaturados, repercutem mal junto à comunidade e, tendo em mira que o cidadão, no mais das vezes, não interpreta balanços e resultados financeiros, tais despesas geram negativo efeito moral sobre o contribuinte que, de antemão, não vislumbra boa utilização dos tributos por ele pagos, estimulando, depois, a elisão e a sonegação fiscais”[2].
E, no geral, têm sido muitas as despesas impróprias da Edilidade; citamos algumas: muitos vereadores participando de congressos; elevado gasto com hospedagem e refeição; alto dispêndio com brindes, recepções e placas de homenagem; injustificada despesa com telefonia celular e combustível; falta de parecer do controle interno nos adiantamentos.
Na apreciação da lei que orienta a feitura do orçamento anual, a de diretrizes orçamentárias (LDO), propor normas que evitam o mau uso do dinheiro público.
A lei de diretrizes orçamentárias (LDO) é a melhor oportunidade de se objetivar normas próprias, locais, de direito financeiro, mas a realidade tem mostrado textos padronizados, pobres, insuficientes, que se repetem ano a ano. Perde-se, com isso, excelente chance para aperfeiçoar a aplicação do dinheiro público.
Diante disso, os vereadores poderiam apresentar emendas que deem efetividade àquele fundamental plano orçamentário; eis alguns exemplos:
- Vincular parcela da despesa a ações absolutamente essenciais (ex.: proteção à criança e ao adolescente);
- Para contornar a generalidade e a baixa transparência da verba orçamentária, proibir, de forma expressa, despesas de pouco interesse público; eis alguns exemplos: aquisição de veículos de representação; horas extras a ocupantes de cargos em comissão; pesquisas de opinião pública; auxílio-moradia; pagamento a empresas privadas pertencentes a servidor em atividade; publicação de mensagens de cumprimento; distribuição de agendas, chaveiros, buquês de flores, cartões e cestas de Natal entre outros brindes.
- Limitar, em relação à despesa total, gastos com adiantamentos e compras que escapam do procedimento licitatório (dispensa e inexigibilidade de licitação);
- Abertura, no orçamento, de específica rubrica programática para melhor identificar gastos controlados ou vulneráveis a desvios, como os de publicidade oficial, propaganda governamental, adiantamentos para viagens, obras em andamento, novas obras, obras decorrentes do orçamento participativo, gastos de representação;
- Critérios para subvencionar entidades do terceiro setor, como o uso, na atividade-fim, de, ao menos, 90% do repasse; atendimento a família com renda de até dois salários mínimos; inspeção prévia e concomitante do sistema de controle interno; salário dos dirigentes nunca superior ao do prefeito.
Melhor apreciar a fundamental lei orçamentária anual
Aqui, de enfatizar que tal lei é absolutamente fundamental; sem ela não se realiza qualquer ação governamental (art. 167, I, II, da CF).
No dizer do então Presidente do Supremo Tribunal Federal – STF, o ex-ministro Carlos Ayres Britto, “abaixo da Constituição, não há lei mais importante para o país do que a lei orçamentária anual, porque a que mais influencia o destino da coletividade” (STF, Tribunal Pleno, ADI 4048-MC/DF).
Não obstante isso, os municípios dispensam insuficiente atenção no momento de elaborar aquele diploma; pouco ouvem as diversas áreas do governo, muito menos a população afetada; limitam-se a reproduzir, com certo incremento, orçamentos já realizados. Vai daí a enorme distância entre a peça iniciada em 1º de janeiro e a encerrada em 31 de dezembro, fato que contraria um dos fundamentos de responsabilidade fiscal, além de gerar desperdícios, imediatismos e sobreposições nas habituais alterações ao longo dos doze meses de execução orçamentária.
Em sendo assim, comissão temática da Câmara, a de Orçamento e Finanças, poderia se valer das intervenções que seguem:
- Estimular, com insistência, as audiências públicas determinadas na Lei de Responsabilidade Fiscal e, à vista da baixa participação, promover consulta eletrônica, na qual os munícipes escolheriam projetos a serem inseridos no orçamento anual (ex.: obras na educação, saúde, saneamento; criação de novos serviços municipais);
- Impugnar a receita superestimada, aquela bem acima da real capacidade arrecadatória, vez que isso franqueia o déficit orçamentário, e o financiamento ilícito, quer dizer, o “calote” em fornecedores e servidores, os atores que figuram nos eternos Restos a Pagar sem cobertura monetária. Para tanto, a vereança cortará parcela da despesa proposta, aqui se referenciando em ações de baixa efetividade;
- Se muito elevado, reduzir o percentual para a abertura de créditos suplementares, visto que autorizações elásticas distorcem o orçamento original, franqueando o imediatismo nas mudanças por vontade única do Executivo;
- Exigir a apresentação de anexo determinado na Constituição (art. 165, § 6º), o que revela os segmentos e setores beneficiados por isenções tributárias e se, atualmente, não mais houver interesse público, propor a revogação de certas renúncias fiscais, ou, todas elas;
- Desde que avantajado o saldo de despesas vencidas e não quitadas (Restos a Pagar), propor reserva de contingência que induza um superávit orçamentário, com ele quitando aquela dívida de curtíssimo prazo, a que mais penaliza as finanças municipais;
- Recusar dotações para novas obras sem que haja verba para as já iniciadas (art. 45, da Lei de Responsabilidade Fiscal).
As emendas impositivas ao orçamento devem estar em consonância com o planejamento municipal.
Em face da Emenda Constitucional 86, de 2015, os vereadores podem fazer emendas na proposta orçamentária, às quais, sob o limite de 1,2% da receita municipal, serão cumpridas pelo prefeito, sob pena de afronta à norma constitucional.
Nessa dinâmica, tem-se visto emendas implausíveis, inconsistentes, que, por isso, são impedidas tecnicamente pelo Executivo, iniciando-se daí um lento e indesejado processo de substituição.
Assim, o vereador, ao enunciar suas inserções orçamentárias, deveria se mirar no planejamento municipal, sobretudo o anexo de metas e prioridades da lei de diretrizes orçamentárias (LDO), jamais propondo obras desnecessárias, perdulárias e paroquiais, tampouco subvenções a ONGs ineficientes ou impedidas de novos recebimentos.
Não bastasse isso, o vereador, no intento de financiar suas emendas, não deveria cortar ações essenciais de governo.
Exercer a função constitucional de acompanhar a execução orçamentária do Município (art. 166, § 1º, II, da CF),
Em imensa parte das vezes, as casas legislativas não realizam aquilo que a Constituição lhes prescreve: o monitoramento da execução orçamentária (art. 166, § 1º, II).
Todavia, a Comissão de Orçamento e Finanças da Câmara tem o poder-dever de acompanhar a realização do orçamento anual, ainda que, em municípios pequenos, possa se valer dos trabalhos do controle interno da própria edilidade.
Nessa tarefa, seria de imensa serventia a observação dos alertas que, rotineiramente, fazem os Tribunais de Contas sobre riscos e desvios fiscais que, em tempo hábil, poderiam ser corrigidos pelo gestor fazendário. Além disso, aquela Comissão deveria ler, com atenção, os relatórios anuais de gestão financeira, quer os do controle interno, como os do externo.
Além do mais, tal Comissão precisaria participar, ativamente, das audiências em que a Prefeitura, na própria Câmara, apresenta, a cada quatro meses, relatório de execução fiscal (art. 9º, § 4º, da Lei de Responsabilidade Fiscal).
Dessa forma, aquele colegiado legislativo poderia apresentar soluções para:
- Conter a despesa sob o risco do déficit orçamentário e, aumento da dívida, sobretudo a dos Restos a Pagar sem cobertura financeira;
- Negociação com os credores de altos precatórios judiciais;
- Desequilíbrio atuarial do regime próprio de previdência;
- Redução do excesso do gasto com pessoal.
- Despesa insuficiente em educação e saúde.
Notas
[1] Vide: https://painel.tce.sp.gov.br/pentaho/api/repos/%3Apublic%3ACamara%3Acamara.wcdf/generatedContent?password=zero&userid=anony
[2] In “A Lei 4.320 no Contexto da Lei de Responsabilidade Fiscal”, Ed. NDJ, São Paulo, 2005, em coautoria com Sérgio Ciquera Rossi.