3. INSTRUMENTOS DA TRANSPARÊNCIA
Tendo sido delineados os principais pontos e as principais características que circundam a transparência na gestão fiscal, incumbe agora tratarmos dos instrumentos através dos quais o governo poderá lançar mão para atingir seus objetivos.
Como é sabido, para que as ações dos administradores públicos possam realmente ser colocadas em prática, é mister que se tenha procedido a um estudo prévio do que necessita ser feito e também de quanto será preciso despender para realizá-las. A esse estudo dá-se o nome de planejamento. Em verdade, no bojo da própria Lei de Responsabilidade Fiscal podemos verificar que o planejamento está umbilicalmente imbricado com a já aludida transparência. Essa relação de logo se pronuncia, ao analisarmos o § 1º do art. 1º da indigitada lei [45].
É essencial a uma gestão responsável, além da transparência, o estabelecimento de um planejamento comprometido com a realidade, com a seriedade, com a receita e a despesa e, sobretudo, com a população. Não bastasse isso, o planejamento é também pressuposto sine qua non para o cumprimento das disposições da Lei de Responsabilidade Fiscal.
Nessa vereda, buscando o Governo o bem-estar social, serão utilizadas técnicas de planejamento e de programação de ações que, uma vez reunidas, darão ensejo a um "sistema de planejamento integrado". Através desse sistema, realiza-se um diagnóstico da atual situação do país, com vistas a buscar as melhores soluções e as ações mais indicadas para cada caso. [46] Assim, são elaborados diversos planos, que vão desde os planos de médio (em torno de três a cinco anos) e longo prazo (algo em torno de dez a quinze anos) até aqueles de curto prazo (menos de três anos), os quais são estabelecidos para situações que exijam e possibilitem soluções rápidas.
Pois bem, com vistas a dar forma e materializar o já descrito planejamento, dispõe o Poder Público de uma indispensável ferramenta, qual seja, o orçamento:
A ação planejada do Estado, quer na manutenção de suas atividades, quer na execução de seus projetos, materializa-se através do orçamento público, que é o instrumento de que dispõe o Poder Público (em qualquer de suas esferas) para expressar, em determinado período, seu programa de atuação, discriminando a origem e o montante de recursos a serem obtidos, bem como a natureza e o montante dos dispêndios a serem efetuados. [47]
Será por meio do orçamento que serão estabelecidas as ações a serem tomadas, bem como a fonte de receitas para a consecução das metas apontadas. O orçamento engloba alguns dos instrumentos a serem utilizados pela Lei de Responsabilidade Fiscal em sua empreitada em prol da efetivação do planejamento responsável e da transparência, formando o Sistema de Planejamento Integrado (também denominado Processo de Planejamento-Orçamento).
Este Sistema de Planejamento Integrado resolve-se nos seguintes instrumentos, devidamente estabelecidos na Constituição Federal: i) Plano Plurianual; ii) Lei de Diretrizes Orçamentárias e iii) Lei de Orçamentos Anuais. [48] Por oportuno, convém traçarmos algumas linhas gerais a respeito destes três instrumentos, e também abordarmos os demais instrumentos de transparência preconizados pelo art. 48 da Lei de Responsabilidade Fiscal. [49]
3.1. Plano Plurianual
O Plano Plurianual representa o "grande projeto" de um governo, estabelecendo e ordenando as ações, as metas e os objetivos que possibilitem o desenvolvimento de suas idéias. É por meio desse plano que serão estabelecidas, sempre de forma regionalizada, as diretrizes, os objetivos e as metas da administração pública no que concerne às despesas de capital e também a outras despesas dela decorrentes, bem como daquelas relativas aos programas de duração continuada. [50] É o plano plurianual, em apertada síntese, a expressão daquilo que se pretende para o período de governo, e "corresponde ao desdobramento do orçamento-programa (art. 165, § 1º da CF)", sendo considerada "norma definidora do planejamento das atividades governamentais" [51].
O Plano Plurianual [52] é, na verdade, o substituto dos denominados planos nacionais de desenvolvimento, e o seu período de vigência possui correspondência com o mandato presidencial (para o Executivo Federal), ou seja, tem duração de quatro anos. Para os Estados, Distrito Federal e Municípios, o plano também deverá ser quadrienal, mas terá que corresponder ao mandato dos Governadores (no caso dos Estados e Distrito Federal) e dos Prefeitos (no caso dos Municípios).
Ressalte-se, no entanto, que o plano plurianual é elaborado para que a sua vigência se inicie somente a partir do segundo ano do mandato do representante do Executivo, para que se encerre no primeiro ano do mandato do representante subseqüente. A esse fenômeno dá-se o nome de "defasagem".
Essa defasagem faz-se necessária pois, em primeiro lugar, a discussão e a aprovação do plano plurianual só poderá ocorrer depois da posse do novo governo que, uma vez empossado, terá pleno acesso às contas públicas e à situação financeira daquele determinado ente. Além disso, permite ao novo administrador proceder a uma avaliação aprofundada da atual situação, bem como possibilita a verificação da realização das expectativas futuras com relação à capacidade da máquina pública.
A Constituição prevê sanção para o caso de um investimento que ultrapassar um exercício financeiro e que não esteja previamente incluso no plano plurianual, ou mesmo que não possua lei que assim o autorize. Nestes casos, o infrator incorrerá em crime de responsabilidade. [53]
3.2. Lei de Diretrizes Orçamentárias
A Lei de Diretrizes Orçamentárias tem a função precípua de traçar o caminho a ser seguido pelos orçamentos anuais (os quais compreendem o orçamento fiscal, o orçamento de investimento e o orçamento da seguridade social), coadunando-os aos ditames, aos objetivos, às diretrizes e às metas estabelecidas pelo já citado plano plurianual.
É competência da lei de diretrizes orçamentárias dispor sobre as metas e prioridades da administração pública federal, a elaboração da lei orçamentária anual, as alterações na legislação tributária, a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento, o equilíbrio entre receitas e despesas, os critérios e as formas de limitacão de empenho, as normas relativas ao controle de custos e à avaliação dos resultados dos programas financiados com recursos dos orçamentos e também sobre as condições e exigências para transferências de recursos a entidades públicas e privadas. [54]
Impende gizar, ainda, que a Lei de Diretrizes Orçamentárias deve obediência ao princípio da anualidade, isto é, o seu período de vigência não pode estender-se por mais de um ano, cessando os seus efeitos após a passagem deste interstício. Todo o procedimento de criação da LDO se dá no ano imediatamente anterior, com vistas a reger o orçamento do ano vindouro. Oportuno relembrarmos, neste momento, a lição de Carlos Valder do Nascimento, vejamos:
Como se vê, a lei de diretrizes orçamentárias caracteriza-se pela sua especificidade e, nos termos da Constituição Federal, se exaure num exercício financeiro, sendo, portanto, da sua essência a transitoriedade. Seus efeitos cessam no momento em que cumpre sua função anual, quando da exaustão do seu conteúdo material. Constitui uma das peças-chave do sistema constitucional orçamentário. [55]
Dessa maneira, é possível entendermos a lei de diretrizes orçamentárias como uma importante ferramenta que compõe o planejamento do governo, visto que, além de ser fixada a cada ano, também coloca em prática o estabelecido pelo plano plurianual e dita as regras pertinentes à elaboração dos orçamentos anuais.
3.3. Lei Orçamentária Anual
Inferior hierarquicamente à lei de diretrizes orçamentárias e ao plano plurianual, à lei orçamentária anual incumbe a tarefa de dar forma e, a grosso modo, realizar tudo aquilo que foi estatuído naqueles dois instrumentos.
A lei orçamentária anual subdivide-se em outros três orçamentos, cada qual com suas características, a saber:
a)Orçamento Fiscal: refere-se aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e também entidades da administração direta ou indireta, incluindo-se aí a fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público;
ii) Orçamento de Investimento: corresponde aos investimentos em empresas realizados pela União, onde ela, direta ou indiretamente, detenha maioria do capital social com direito a voto;
iii) Orçamento da Seguridade Social: abrange todas as entidades e órgãos a ela vinculados, seja da administração direta ou indireta, assim como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público. [56]
Por exigência constitucional, a lei orçamentária anual também conterá demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrentes de isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza financeira tributária e creditícia. [57] É vedado à lei orçamentária anual trazer em seu bojo disposição que não aquelas que digam respeito à previsão de receita e à fixação de despesa, com exceção daquilo que diga respeito à autorização de abertura de créditos suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos da lei. [58]Importante trazer à baila a exigência constitucional de que os orçamentos fiscal e de investimento, além do dever de estarem em concordância com o plano plurianual, também deverão ter, dentre as suas funções, a capacidade de reduzir as desigualdades inter-regionais, seguindo, para tanto, um critério populacional. [59] Neste ponto fica clara a intenção do legislador de, ao mesmo tempo em que procura dar novas feições à maneira de administração da máquina pública, alcançar um equilíbrio entre as diferentes regiões do país, fomentando o desenvolvimento nas regiões mais necessitadas.3.4. Prestações de ContasPrevistas inicialmente no art. 48 da Lei de Responsabilidade Fiscal, as chamadas prestações de contas recebem tratamento pormenorizado no art. 56 da mesma lei. [60] De relevante papel na "cruzada" pela transparência fiscal e, conseqüentemente, na adoção de uma gestão fiscal responsável, a prestação de contas engloba balanços, avaliações entre receita e despesa e relatórios específicos que digam respeito à contabilidade pública. O art. 58 da LRF esclarece qual deve ser a ênfase a ser dada pela prestação de contas, in verbis:
Art. 58. A prestação de contas evidenciará o desempenho da arrecadação em relação à previsão, destacando as providências adotadas no âmbito da fiscalização das receitas e combate à sonegação, as ações de recuperação de créditos nas instâncias administrativas e judicial, bem como as demais medidas para incremento das receitas tributárias e de contribuições.
Este artigo revela aquilo que, para alguns estudiosos, é o maior mérito da LRF: ao mesmo tempo em que se procura diminuir os gastos públicos e se preocupa com aquilo que será gasto, também a lei estabelece a relevância da maximização da arrecadação, aumentando, destarte, a receita. E essa afirmação tem procedência, já que "seria pouco ou totalmente ineficaz dar especial relevância ao controle dos gastos públicos sem buscar meios de aumentar a receita" [61].A incumbência de prestar contas é do Chefe do Poder Executivo de cada ente, devendo esta tarefa, também, conter as prestações de contas dos Presidentes dos Órgãos do Poder Legislativo e Judiciário, além do Chefe do Ministério Público. Ao Tribunal de Contas respectivo caberá a análise das ditas prestações, sendo exarado, então, um parecer prévio [62], o qual apreciará as contas apresentadas.Depois de indicar por quem deverão ser apresentadas as contas relacionadas ao Poder Judiciário, o artigo em comento faz pertinente referência a respeito da prestação de contas do Tribunal de Contas. Procurando obstar a apreciação do orçamento apresentado pelo Tribunal de Contas por ele próprio, o legislador estabeleceu a instauração de uma comissão mista (contendo deputados e senadores) com o só propósito de analisar as contas apresentadas pelo TCU. Despiciendo alertar-se para o fato de que, em âmbito estadual (através dos deputados estaduais) e municipal (através dos vereadores), até por uma questão de analogia, deverão os tribunais respectivos seguir a mesma sorte do TCU. A essa vedação ao autojulgamento convencionou-se chamar "princípio da imparcialidade". [63]Seguindo a linha de transparência, o § 3º do art. 56 procurou deixar claro que aos resultados da apreciação das contas deverá ser dada ampla divulgação. Como se viu anteriormente, tal regramento não seria necessário, vez que o art. 48 da LRF já havia institucionalizado a ampla divulgação como um dos pilares da transparência fiscal. Todavia, reforçar esta premissa sempre é uma iniciativa louvável e que se revela cautelosa. Nunca é demais lembrar que tal divulgação deve dar-se pela maior quantidade de meios possíveis, inclusive os meios eletrônicos e, dentre eles, a internet.3.5. Parecer Prévio Depois de prontas, as prestações de contas são enviadas aos Tribunais de Contas, aos quais é dado um prazo de sessenta dias, a contar do seu recebimento, para que dêem seu parecer prévio conclusivo. Este prazo poderá ser modificado se outro estiver estabelecido nas constituições estaduais ou nas leis orgânicas municipais. [64]O prazo acima poderá ser dilatado, no caso de Municípios que não sejam capitais e que tenham menos de duzentos mil habitantes, para até cento e oitenta dias. [65] Enquanto os Tribunais de Contas não tiverem emitido seu parecer, não poderão entrar em recesso. [66] Essa hipótese configura a aplicação de uma sanção ao tribunal que não tenha honrado os prazos indicados. Mais uma vez, vislumbra-se o caráter de idoneidade que pretendeu dar o legislador ao diploma em questão. Ao impedir o recesso do Tribunal de Contas que não estiver em dia com suas tarefas, buscou o órgão legiferante evitar a procrastinação da análise das contas públicas, as quais poderiam cair no esquecimento e, em conseqüência, retirariam a idoneidade do procedimento, culminando com o desrespeito às leis, com a sensação de impunidade e, como não poderia deixar de ser, com a exsurgência da corrupção. 3.6. RelatóriosOs relatórios são documentos que configuram uma síntese da atuação da administração dentro do período que compreendem. Contêm demonstrações das operações, dos resultados, das estimativas e sempre incluem anexos. Como se verá, desempenham relevante papel no atingimento de uma gestão fiscal pública transparente e responsável.3.6.1. Relatório Resumido da Execução OrçamentáriaÉ tarefa do Poder Executivo publicar, até trinta dias após o encerramento de cada bimestre, o Relatório Resumido da Execução Orçamentária, que incluirá todos os Poderes e também o Ministério Público.Com previsão no art. 52 da Lei de Responsabilidade Fiscal, o relatório resumido deverá conter o balanço orçamentário individualizado por categorias econômicas, bem como os demonstrativos da execução das receitas e despesas, de forma específica. [67] O descumprimento do prazo estabelecido no artigo supramencionado sujeita o ente ao previsto no § 2º do art. 51, vejamos:
Art. 51. (omissis)
§ 2º. O descumprimento dos prazos previstos neste artigo impedirá, até que a situação seja regularizada, que o ente da Federação receba transferências voluntárias e contrate operações de crédito, exceto as destinadas ao refinanciamento do principal atualizado da dívida mobiliária.
Apesar de muitos considerarem essa previsão do relatório resumido como mera cópia do modelo do Fiscal Responsibility Act neo-zelândes, que surgiu em 1994, não se pode deixar de explicitar o fato de que a feitura deste documento já estava prevista em nossa legislação, mais precisamente, na Constituição Federal de 1988 (portanto, anterior ao Fiscal Responsibility Act), em seu art. 165, § 3º. [68]O art. 53 da Lei de Responsabilidade Fiscal trata dos demonstrativos que deverão acompanhar o relatório resumido, apontando, dentre eles, a apuração da receita corrente líquida, as receitas e despesas previdenciárias, os resultados nominal e primário, etc. [69] Nessa baila, assim sustenta Gilmar Ferreira Mendes:
Tanto o art. 53 como o art. 52, dentre outros, demonstram a necessidade de que sejam feitas precisões e projeções de gastos. O equilíbrio das contas públicas somente é exercido se levado em conta o que no presente se gasta e o que, no futuro, pretende-se gastar. Já é claro para a sociedade que os enormes gastos que administradores deixam para seus sucessores, após o processo eleitoral, são flagrantemente descabidos, ferindo a ética da boa gestão da coisa pública e um regime de responsabilidade fiscal que se quer implantar, sem falar que tal conduta indesejada onera a sociedade e, com ainda mais fervor, as gerações futuras. [70]
Daí já se pode observar a verdadeira magnitude deste instrumento, que tem extrema importância no processo de responsabilidade na gestão fiscal. Por ser um instrumento que deve ser elaborado a cada dois meses, vale dizer, o menor dos prazos estabelecidos pela LRF a um instrumento de gestão fiscal, é o relatório resumido uma das melhores maneiras de se acompanhar as realizações dos administradores, exatamente por manter a sociedade informada em um espaço de tempo relativamente menor e por conter as informações necessárias à fiscalização da gestão da máquina pública.3.6.2. Relatório de Gestão FiscalCom previsão legal no art. 54 e 55 da Lei de Responsabilidade Fiscal [71], o Relatório de Gestão Fiscal diferencia-se do Relatório Resumido da Execução Orçamentária em dois pontos principais: aquele deverá ser emitido a cada quatro meses e elaborado pelos titulares de cada um dos Poderes, mais o Ministério Público; enquanto que este é emitido bimestralmente e abrange, num mesmo relatório, todos os Poderes e o Ministério Público.Andou bem o legislador ao estipular que a emissão do Relatório de Gestão Fiscal ficará a cargo de cada um dos titulares dos três Poderes, bem como do Chefe do Ministério Público. Em assim o fazendo, pretendeu-se preservar a autonomia de cada Poder e do Ministério Público, obedecendo à Teoria Tripartite dos Poderes. Este relatório deverá ser publicado em até trinta dias após o final do quadrimestre a que corresponde, sujeitando aquele que não observá-lo às sanções previstas no § 2º do art. 51 da LRF [72]. Por fim, pertine esclarecer que ambos os relatórios (o Relatório Resumido da Execução Orçamentária e o Relatório da Gestão Fiscal) deverão ser elaborados de acordo com modelos-padrão, que poderão ser atualizados pelo Conselho de Gestão Fiscal de que trata do art. 67 [73]. Neste diapasão, de importante valia a lição de Gilmar Ferreira Mendes, ao sustentar o seguinte:
Aqui também não há que se falar em quebra do pacto federativo, pois a existência de tais modelos somente visa a racionalização na elaboração dos relatórios. A confusão e a diferenciação entre modelos de relatórios somente dificultam o controle e enfraquecem a transparência. Ademais, o Conselho de Gestão Fiscal possui legitimidade para assim estabelecer, uma vez que buscará abarcar as parcelas significativas da sociedade.
Relevante trazer à baila, ainda, já que está a se tratar de transparência fiscal, que a estes relatórios também deve ser dada a devida publicidade, com amplo acesso ao público, incluindo-se aí os meios eletrônicos e, por conseqüência, a Internet.Além de se revelarem como importantes ferramentas para a fiscalização dos entes federativos, estes instrumentos de transparência fiscal também podem ser considerados como verdadeiros "aliados" dos administradores, na medida em que estes, através da elaboração daqueles documentos, terão uma noção clara e acurada da atual e da futura situação financeira do ente que administram, seja a União, o Estado ou mesmo o Município.