Licenciamento Ambiental versus Fiscalização: Efetividade de Controle e Sustentabilidade num Contexto de Escassez

 Licenciamento Ambiental versus Fiscalização: Efetividade de Controle e Sustentabilidade num Contexto de Escassez

Environmental licensing and supervision: effectiveness of control and sutentability in a context of scarcity

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Alberto Vinícius de Melo Santos*

        Resumo: O licenciamento ambiental e a fiscalização de estabelecimentos e atividades utilizadores de recursos ambientais, efetiva ou potencialmente poluidores ou capazes, sob qualquer forma, de causar degradação ambiental, são instrumentos que compõem a Política Nacional do Meio Ambiente previstos no art. 9º, incisos IV e IX, da Lei nº 6.938/1981 e, sendo regulados por normas de comando e controle, conferem aos órgãos integrantes do SISNAMA o exercício do poder de polícia com vistas à defesa e proteção do meio ambiente ecologicamente equilibrado. A constatação de uma realidade pouco esperançosa no tocante à efetividade do cumprimento do dever fundamental ecológico plasmado no art. 225, caput, da CF/1988, pelos órgãos ambientais no Brasil, certamente com raras exceções, e explicada por fatores conjunturais de ordem regulatória e operacional, leva a repensar-se o modelo adotado pelo Estado de enfrentamento dessa temática ambiental já em curso há pelo menos quatro décadas, encorajando a busca por alternativas, ainda que sob a ordem regulatória vigente, tendo em mira maiores níveis de efetividade. A experiência e o aprendizado obtidos ao longo de nove anos de assessoramento jurídico ao licenciamento ambiental e às ações de fiscalização no âmbito de um órgão estadual integrante do SISNAMA, forjaram, por assim dizer, uma idéia de modernização ou ajuste desses dois importantes instrumentos de execução de política pública ambiental ─ licenciamento e fiscalização ─ com o intuito de dotá-los de melhores e mais efetivos resultados. Propõe-se, assim, uma remodelagem institucional dos instrumentos de controle, calibrando-os em função da necessidade premente de alocação mais inteligente dos limitados recursos (financeiros, humanos, materiais e logísticos) de que dispõem a administração pública ambiental para o exercício de seu múnus ecológico, optando-se por maior poder de fiscalização e simplificação do licenciamento ambiental, na esteira da tão desejável sustentabilidade.

Palavras-chave: Licenciamento ambiental. Fiscalização. Efetividade. Controle. Sustentabilidade.

*Engenheiro de Pesca – Universidade Federal Rural de Pernambuco – UFRPE (1985). Pós-graduado em Oceanografia Biótica pela Universidade Federal de Pernambuco – UFPE (1987). Tecnólogo em Processamento de Dados pela UNIT (1991). Bacharel em Direito pela Universidade Tiradentes – UNIT (2000). Pós-graduando em Gestão Ambiental pela Universidade Gama Filho. Advogado (2001/2015). Chefe da Procuradoria Jurídica da ADEMA – Administração Estadual do Meio Ambiente (2007/2015).Consultor Ambiental. Mediador Extrajudicial.

Abstract: Environmental licensing and the supervision of establishments and activities that use environmental resources, effective or potentially polluting or capable, in any form, of causing environmental degradation, are instruments that make up the National Environment Policy provided for in art. 9, items IV and IX, of Law No. 6,938/1981 and, being regulated by rules of command and control, give the organs that are part of SISNAMA the exercise of police power with a view to the defense and protection of the ecologically balanced environment. The finding of a reality that is not very hopeful about the effectiveness of the fulfillment of the fundamental ecological duty based on art. 225, caput, from THE CF/1988, by environmental agencies in Brazil, certainly with rare exceptions, and explained by regulatory and operational conjuncture factors, leads to rethinking the model adopted by the State to confront this environmental theme already in progress for at least four decades, encouraging the search for alternatives, even under the current regulatory order, aiming at higher levels of effectiveness. The experience and learning obtained over nine years of legal advice to environmental licensing and enforcement actions within a state body that is part of SISNAMA, forged, so to speak, an idea of modernization or adjustment of these two important instruments for the implementation of environmental public policy ─ licensing and supervision ─ in order to provide them with better and more effective results. Thus, it is proposed an institutional remodeling of the control instruments, calibrating them according to the urgent need for smarter allocation of the limited resources (financial, human, material and logistical) available to the environmental public administration for the exercise of its ecological mission, opting for greater power of supervision and simplification of environmental licensing, in the wake of the so desirable sustainability.

Keywords: Environmental licensing. Supervision. Effectiveness. Control. Sustentability

Introdução

Discussões pujantes vêm sendo travadas ultimamente, em especial no meio jurídico, por aqueles que estudam o direito ambiental em todas as suas vertentes, ocupando o licenciamento ambiental lugar de destaque em foros virtuais, utilizados em razão de notórias circunstâncias devido à pandemia de COVID-19, mostrando-se, entretanto, uma forma muito eficiente e produtiva de profusão de idéias e construções jurídicas importantes para uma melhor compreensão e consequente aperfeiçoamento desse  instrumento de execução de política pública ambiental.

Embora haja evidente interação do licenciamento ambiental com outros instrumentos estabelecidos no art. 9º, da Lei nº 6.938/1981 (Política Nacional do Meio Ambiente), a abordagem que aqui se faz em cotejo com a fiscalização ambiental é fruto de experiência e aprendizado obtidos ao longo de oito anos à frente da Procuradoria Jurídica da ADEMA, órgão ambiental do Estado de Sergipe, num trabalho incessante e desafiador de assessoramento jurídico ao corpo técnico envolvido nos respectivos processos administrativos.

Em 2014, decorridos sete anos de exercício da função de assessoramento jurídico no órgão ambiental, a rotina diária de enfrentamento de inúmeras questões marcadas por um arsenal quase que infinito de particularidades, casuísmos e instigações analíticas, especialmente no âmbito do licenciamento ambiental, nasceu, por assim dizer, a idéia de se repensar esse instrumento.

Havia uma constatação um tanto quanto frustrante de que por mais que se fizesse, por mais que os técnicos envolvidos no licenciamento ambiental se esforçassem e se dedicassem com afinco à tarefa de licenciar, ficava sempre a impressão de que toda aquela dedicação e até mesmo abnegação, em muitos casos, não eram suficientes para conferir efetividade aos processos, remanescendo  sempre demanda reprimida por parte de empreendedores interessados em licenciar suas atividades/empreendimentos.

Esse quadro, infelizmente, é a realidade da maioria dos órgãos ambientais do Brasil, sendo muito importante destacar que o interesse pelas questões ambientais representado, fundamentalmente, pelas demandas por licenciamento ambiental concomitantemente às intervenções do Ministério Público nas rotinas dessas instâncias administrativas, aumentaram vertiginosamente a partir de determinado momento ─ no caso de Sergipe, por volta do ano de 2007 ─ trazendo a lume um problema que antes não existia.

Por outras palavras, se antes a desestruturação dos órgãos ambientais não tinha maiores repercussões uma vez que não havia tanto interesse pelo meio ambiente e, assim, as escalas em que eram executadas ações de licenciamento ambiental e de fiscalização eram bem menores, com o aumento da demanda por esses serviços públicos vieram à tona problemas estruturais tais como reduzido quadro de servidores, a grande maioria composta por ocupantes de cargos em comissão, tendo como consequência lógica alta rotatividade, além de orçamentos limitados, ausência de capacitação, recursos materiais obsoletos e inadequados, entre outros.

Tudo isso impactou, negativa e significativamente, as entregas que os órgãos ambientais necessitavam fazer diante do vertiginoso e abrupto aumento na demanda por serviços de licenciamento e fiscalização.

O licenciamento ambiental inchado, defasado e moroso, de um lado, e a fiscalização deficitária, desarticulada e mal planejada, de outro, inseridos num contexto de inadiável qualificação desses processos e conjugados com uma perspectiva realista de mantença do status quo orçamentário-financeiro dos órgãos ambientais ─ os governos se sucedem e não há sinais de mudanças nessa seara ─ tudo isso convergiu para a idealização de um modelo diferente que possa conferir maior efetividade.

O que se propõe, em síntese, é a simplificação do processo de licenciamento ambiental com redução de seus custos financeiros, operacionais, analíticos, resultando em diminuição significativa de tempo gasto na elaboração de licenças e realocação desse tempo e demais recursos gerados com a simplificação nas ações de fiscalização.

O reconhecimento com algum grau de humildade de uma situação quase que caótica desses dois instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente presente nos órgãos ambientais integrantes do SISNAMA, aliado a um engajamento dos gestores públicos interessados em, ao menos, tentar modificar esse panorama que não serve a ninguém, muito menos ao próprio meio ambiente, parece-nos apontar para uma certo balanceamento em termos de prioridades, adotando-se licenciamentos mais simples porém mais eficazes e fiscalizações mais planejadas e consistentes, tudo isso em nome de uma maior sustentabilidade.

1. Entraves no Licenciamento Ambiental dos Estados

Recentíssima e inédita publicação da Associação Brasileira de Entidades Estaduais de Meio Ambiente – ABEMA, a Revista ABEMA, Nº 1, de maio de 2020, estampa em sua capa o título LICENCIAMENTO AMBIENTAL e em artigo subscrito pelo seu presidente, Germano Vieira, intitulado “Necessidade da Criação da Lei Geral de Licenciamento Ambiental”, é possível extrair algumas impressões bastante significativas e que revelam a realidade dos órgãos ambientais estaduais no tocante ao licenciamento ambiental.

Destaca-se, primeiramente, o posicionamento muito claro da entidade representativa do órgãos ambientais estaduais de meio ambiente em relação à evolução do licenciamento ambiental no Brasil desde o início da década de 1980 até os dias atuais, reconhecendo diversos problemas enfrentados ao longo desses 40 anos, alguns deles ainda não solucionados e outros que nem deveriam fazer parte do escopo desse instrumento. Senão vejamos:

“Municípios, Estados e União defenderam e continuam defendendo o meio ambiente. Muito trabalho tem sido feito para sua proteção por meio do licenciamento ambiental, surgido em 1981. Este instrumento acabou nessas últimas décadas norteando grande parte da política ambiental nacional, com a esperança de, através dele, atender ao comando da Constituição para a preservação ambiental. Na sequência das décadas de 80/90 do século passado, muito pouco foi efetivamente produzido na legislação no âmbito do licenciamento. Por esta razão, diversas lacunas começaram a ser preenchidas por teses, entendimentos, ideologias, decisões judiciais e, por que não falar, por mitos, muitas vezes desconstituídos de um embasamento técnico necessário.

Durante esse tempo, face a muitos procedimentos ou entendimentos contraditórios, o licenciamento começou a ser visto como um instrumento com muito “poder”, e por isso, nacionalmente conhecido. A sociedade brasileira começou a enxergar no licenciamento uma ferramenta que poderia induzir ou impedir o desenvolvimento econômico; que poderia garantir o atendimento de diversas demandas sociais do povo brasileiro; que pudesse evitar desastres ambientais, garantir a segurança e atestar preceitos e projetos de engenharia; enfim, que pudesse resolver problemas de infraestrutura, saúde, segurança, educação, de populações tradicionais, patrimônio cultural e histórico, por exemplo. Frustra-se quem ainda pensa assim.

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Infelizmente não se consegue resolver tudo isso através do licenciamento ambiental por um simples fato: ele não surgiu para isso. Perdeu-se o foco, sua origem. O licenciamento ambiental é um procedimento administrativo, destinado a licenciar atividades ou empreendimentos preestabelecidos, sob a ótica ambiental, ou seja, que possam trazer impactos ambientais. Com a avaliação dos impactos ambientais, seja através de estudos, participação social, e conhecimento científico público, são feitas análises de viabilidade ambiental, com o estabelecimento de medidas mitigadoras e compensatórias frente a esses impactos, se for o caso.

No entanto, com o passar dos anos e da falta de atualização, tornou-se extremamente polêmico. Não agrada e não atende nenhum segmento, público, privado e do terceiro setor. As secretarias de estado de meio ambiente, autarquias e fundações a elas vinculadas deixaram de ser secretarias de meio ambiente e tornaram-se secretarias de licenciamento. Uma pauta que consome energia e aparta. Triste. O país está perdendo o bonde da história com oportunidades de se trabalhar com o meio ambiente. Em todo planeta, a corrida para desenvolver uma economia de baixo carbono já começou ─ e o agronegócio, a biotecnologia e as energias renováveis são peças chave. O Brasil tem uma oportunidade única de virar líder mundial dessa nova bioeconomia (Revista Exame, 2019). Mesmo assim, as discussões sobre política ambiental têm evidenciado que se continua enxergando o licenciamento ambiental como a salvação das mazelas brasileiras e o remédio de diversas dívidas históricas relacionadas a falta de planejamento e de políticas públicas nas mais diversas áreas.”

É fácil perceber o quanto realista e impactante é o diagnóstico do licenciamento ambiental brasileiro exposto nas palavras do presidente da ABEMA, especialmente ao constatar que a obsolescência da legislação desde as décadas de 80/90 culminaram por estimular ingerências descabidas e infundadas nos processos de licenciamento ambiental, ao mesmo tempo em que, à míngua de políticas públicas para outros setores e de muito desconhecimento de causa, transformou-se o licenciamento ambiental numa espécie de panaceia para muitas mazelas brasileiras, muitas delas completamente estranhas ao seu objeto.

Esse quadro de coisas permanece e, obviamente, se agrava com o passar dos anos diante da inação dos governos que se sucedem num eterno “dar de ombros” para a questão ambiental. Como muito bem assinalado, o licenciamento ambiental não agrada e não atende nenhum segmento público, privado, e do terceiro setor, em que pese os órgãos ambientais terem se consolidado, deficientemente, é verdade, em fábricas de licenças.

Aliás, tomando-se o contexto nacional, ou seja, União, Estados e Municípios, os órgãos estaduais são responsáveis por mais 90% dos licenciamentos ambientais executados, segundo dados apresentados no supracitado artigo, ainda que em reconhecido cenário desestruturado, sem planejamento e quase nada revisado e repensado.

“Hoje, os órgãos estaduais de meio ambiente executam mais de 90% dos licenciamentos ambientais no país e, na contramão gozam de uma grande insegurança. Faltam garantias para seus servidores, que subscrevem os pareceres técnicos, modernização de regras, respeito ao conhecimento produzido, entendimento sobre as competências e finalidades do licenciamento, dentre outros problemas. Ato contínuo, temos por sua vez uma sociedade em parte frustrada, pois não encontra nele, respostas à pleitos socioambientais.”

Além desses problemas crônicos apontados, indiscutivelmente presentes na grande maioria dos órgãos ambientais estaduais, existem outros não menos importantes que geram ineficiência, ineficácia e insegurança nos processos de licenciamento e que, por isso mesmo, merecem ser melhor compreendidos e enfrentados, caso haja real intenção em se ver esse instrumento de política pública ambiental ajustado às melhores práticas administrativas e à persecução pela sustentabilidade.

Embora a lista seja relativamente extensa, é possível enumerá-los por gênero, cabendo, obviamente, algum detalhamento a posteriori: orçamentos acanhados, insuficiência de recursos humanos e tecnológicos, ausência de capacitação, processos excessivamente burocratizados, condicionamentos inadequados ou redundantes, reprodução automática de erros, fiscalização pós-licenciamento deficiente, distanciamento entre os técnicos e as assessorias jurídicas, notificações expedidas a conta-gotas, assunção nas licenças de competências alheias etc.

Certamente o maior e mais impactante desses entraves é o orçamentário, uma vez que a sua flagrante limitação termina por comprometer de forma muito perceptível a gestão pública ambiental como um todo. Numa palavra, se não há dotação orçamentária para custeio das atividades rotineiras do licenciamento e investimento na estruturação do órgão ambiental, parece claro que os resultados não podem ser bons.

Os quadros de servidores dos órgãos ambientais estaduais, por sua vez, possuem, geralmente, composição deficitária e instável, comprometendo, significativamente, a segurança, a higidez técnica e a confiabilidade dos processos de licenciamento ambiental. Apenas para citar o exemplo da ADEMA em Sergipe, o quadro adiante que contém os quantitativos de servidores ocupantes de cargos de provimento efetivo fala por si só.

         Fonte: Anexo IV da Lei nº 5.057/2003

Importante destacar que, embora criada em 12 de outubro de 1978, pela Lei nº 2.181/1978, a ADEMA somente veio a ter um quadro de servidores efetivos com a entrada em vigor da Lei nº 5.057, em 07 de novembro de 2003. Esse quantitativo, é bom que se diga, permanece até hoje, porém o mais grave é que nunca foi realizado concurso público para o preenchimento desses cargos, mesmo se tratando, como obviamente transparece, de um número absurdamente reduzido de profissionais, (cerca de trinta e oito) para dar conta de um volume tão grande processos de licenciamento ambiental e de fiscalizações.

Passadas mais de quatro décadas, não se tem notícia de que esse quadro desolador possa vir a ser modificado ─ não há efetiva disposição por parte do poder público nesse sentido ─ o que, obviamente, só irá agravar cada vez mais a já tão combalida estrutura do órgão ambiental, tendo como consequência respostas cada vez menos satisfatórias com notórios prejuízos para todos, em especial para o meio ambiente.

Essa emblemática realidade do Estado de Sergipe revela o descaso para com a gestão ambiental no Brasil e é justamente em razão dessa constatação óbvia e indisfarçável que, ou se pensa em alternativas para, ao menos tentar calibrar um pouco melhor a eficácia de alguns instrumentos de política pública ambiental, ainda que em meio a esse quadro de escassez de recursos, ou então simplesmente haveremos de assistir inertes ao ocaso da gestão pública ambiental no nosso país.

É imperativo que a administração pública brasileira repense alguns de seus valores e métodos, que tenha a humildade em reconhecer-se deficiente e, a partir disso, se reinvente, seja mais criativa e flexível, para que os fins a que se presta sejam minimamente atingidos e, no caso específico do meio ambiente, se tenha mais efetividade no cumprimento dos tão importantes deveres de defesa e proteção dispostos no art. 225, § 1º, incisos I a VII, da Constituição Federal.

“Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá- lo para as presentes e futuras gerações.

§ 1º Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Público:

I - preservar e restaurar os processos ecológicos essenciais e prover o manejo ecológico das espécies e ecossistemas;         

II - preservar a diversidade e a integridade do patrimônio genético do País e fiscalizar as entidades dedicadas à pesquisa e manipulação de material genético;         

III - definir, em todas as unidades da Federação, espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos, sendo a alteração e a supressão permitidas somente através de lei, vedada qualquer utilização que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteção;         

IV - exigir, na forma da lei, para instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente, estudo prévio de impacto ambiental, a que se dará publicidade;         

V - controlar a produção, a comercialização e o emprego de técnicas, métodos e substâncias que comportem risco para a vida, a qualidade de vida e o meio ambiente;         

VI - promover a educação ambiental em todos os níveis de ensino e a conscientização pública para a preservação do meio ambiente;

VII - proteger a fauna e a flora, vedadas, na forma da lei, as práticas que coloquem em risco sua função ecológica, provoquem a extinção de espécies ou submetam os animais a crueldade.”

O fácil diagnóstico que se faz da gestão ambiental pública brasileira é marcado por entraves e sobreposições de toda sorte que assolam os órgãos ambientais de forma generalizada. Déficit comprometedor no atendimento às demandas por licenciamento ambiental, prazos mínimos para expedição de licenças estabelecidos em normas regulamentares discrepantes com uma maior agilidade e presteza necessárias à viabilização de empreendimentos, inchaço dos processos de licenciamento ambiental com assunção indevida de certos controles (corpo de bombeiros, vigilância sanitária, entre outros), excesso, redundância e descabimento de condicionantes ambientais, reprodução automática de erros por falta de crítica analítica, excessiva carga de trabalho dos técnicos envolvidos no licenciamento ambiental com consequente alocação maciça de tempo e pessoal, em detrimento das atividades de fiscalização, dentre tantos outros.

Numa palavra, licencia-se muito acreditando-se ser o licenciamento a panaceia para todos os males ambientais, a despeito de todos os problemas crônicos apontados e, por outro lado, fiscaliza-se muito pouco justamente em razão da concentração dos parcos recursos (orçamentários, humanos e materiais) nas ações de licenciamento ambiental, alcunhada por muitos, inclusive, como o carro-chefe dos órgãos ambientais.

1. Propostas

O que se propõe, então, é que, a par dessa situação caótica presente nos órgãos ambientais brasileiros há décadas e sem perspectiva de mudança, seja feita uma análise humilde e realista pelos gestores públicos e, no estrito âmbito legal, se implementem ajustes, adequações, simplificações, nos processos administrativos de licenciamento ambiental e fiscalização, tendo em mira o aumento do nível de efetividade desses processos.

Entende-se já existir no ordenamento jurídico brasileiro normas suficientes ─ até mesmo em demasia e com indesejáveis sobreposições em muitos casos ─ a sustentar algumas alterações e/ou simplificações nos processos de licenciamento ambiental, por exemplo, que sejam capazes de melhorar os níveis de confiança, agilidade e efetividade desse instrumento, impondo-se, para tanto, iniciativas do poder público nesse sentido.

A simplificação no âmbito da administração pública e, especialmente, da administração pública ambiental, já é um fenômeno bem disseminado mundo afora, especialmente no continente europeu, porém no Brasil ainda é algo incipiente e que demanda maior interesse, desprendimento e real compromisso com resultados por parte do poder público, jamais olvidando-se de que a coletividade também tem sua parcela de responsabilidade no dever de defesa e proteção ambiental com ele compartilhada (art. 225, caput, da Constituição Federal).

Recentíssima obra inovadora e permeada por idéias modernas e compatíveis com as melhores práticas administrativas, de autoria do Procurador do Estado do Rio de Janeiro, Advogado e Professor Dr. Rafael Lima Daudt D´Oliveira, intitulada “A Simplificação no Direito Administrativo e Ambiental” nos premia com importantes lições a respeito dessa matéria, em especial do licenciamento ambiental.

Citando o decano da doutrina de direito ambiental no Brasil, o eminente Paulo Afonso Leme Machado, diz o autor:

“Segundo Paulo Afonso Leme Machado, simplificar não é descumprir a legislação ambiental. Citando Pierre Robert, o autor afirma que o sentido do termo é “tornar mais simples, menos complexo, menos carregado de elementos acessórios”. Além disso, Machado entende que simplificação é um conceito ligado à eficiência, pois a Administração Pública não pode “perder tempo” e, além disso, deve fazer um planejamento para implementação da simplificação ambiental com “competência e civismo” (Machado, 2013, p. 354).

Mais à frente, discorrendo sobre licenciamento ambiental no Brasil, diz:

“Mas a simplificação de procedimento administrativo ambiental mais reclamada por tantos setores da sociedade é do licenciamento ambiental. A existência de licenciamento trifásico (licenças prévia, de instalação e de operação), com procedimentos longos, burocráticos e custosos, a múltipla interveniência de órgãos e instituições, de natureza ambiental (v.g. ICMBio, IPHAN, órgãos estaduais de meio ambiente) ou não ( AMN, SPU, municípios para questões de uso e ocupação do solo municipal, etc), a participação da sociedade civil (v.g. ONGs) e de órgãos de controle (v.g. Ministério Público) e a sua judicialização são algumas razões que tornam o licenciamento ambiental uma via crucis para quem quer empreender no Brasil.

Nessa esteira, por exemplo, embora haja previsão expressa em lei de que o licenciamento ambiental deve se dar em um único nível, ou seja, no âmbito daquele órgão ambiental pertencente ao ente federativo competente, sem vinculação a outras formas de intervenção possíveis e até mesmo desejáveis por parte de terceiros, o que se observa é que os órgãos licenciadores têm os seus processos de licenciamento obstaculizados não raras vezes por tempo demasiado em razão dessas interveniências.

O art. 14, caput, da Lei Complementar nº 140/2011 impõe aos órgãos ambientais obediência aos prazos estabelecidos para a tramitação dos processos de licenciamento ambiental, não sendo admissível que qualquer outro interveniente que venha a atuar de forma acessória descumpra esses prazos, por exemplo, demorando muito com suas respostas, sugestões ou até mesmo exigências e, consequentemente, obstruindo ou até mesmo inviabilizando o licenciamento ambiental em muitos casos.

À guisa de exemplo, num licenciamento ambiental a cargo do Estado em que seja necessário consultar um órgão federal gestor de Unidade de Conservação onde será implantado o empreendimento, e sendo o prazo de seis meses estabelecido em lei para a expedição da licença, não pode esse último, consultado logo no início do decurso desse prazo, prolongar-se demasiadamente para responder e com isso dificultar ou até mesmo impedir que o órgão licenciador expeça a licença dentro do prazo a ele imposto por lei.

Num caso concreto como esse, entende-se que, primeiramente, o órgão licenciador deve, tão logo protocolado requerimento da licença, encaminhe a consulta àquele terceiro interveniente, desde já fixando prazo razoável para a resposta com a ressalva expressa de que o descumprimento desse prazo ensejará a pronta retomada do processo de licenciamento e expedição da licença, se for o caso.

Se o órgão ambiental tem competência e autonomia para licenciar, conforme dispõe o art. 13, caput, da Lei Complementar nº 140/2011, devendo respeitar os prazos igualmente estabelecidos em lei e regulamentos próprios, segundo inteligência do parágrafo primeiro do mesmo artigo supracitado, não parece razoável que um terceiro interveniente, instado a colaborar, no estrito âmbito de suas atribuições, com o licenciamento ambiental, o faça de maneira intempestiva ou indevida, comprometendo o bom andamento do processo.

Em assim sendo, opina-se pelo prosseguimento normal do licenciamento com a ressalva de que eventuais problemas identificados pelo terceiro interveniente decorrentes do licenciamento ambiental e que de alguma maneira possam afetar o exercício de suas atribuições legais, deverão ser objeto de negociações pontuais diretamente com o órgão licenciador, respeitando-se sempre a autonomia desse último.

Outras medidas são tão ou mais importantes para a racionalização de processos e procedimentos administrativos próprios dos órgãos ambientais, alguns dos quais foram idealizados a partir de observações feitas ao longo de nove anos, sendo adiante listados:

2.1. Levantamento de todas as interveniências nos processos de licenciamento ambiental e comunicação formal a todos os intervenientes de que os prazos estabelecidos em leis e regulamentos para a expedição de licenças, em conformidade com o disposto no art. 14, caput,  da Lei Complementar nº 140/2011, serão observados, impondo-se, consequentemente, presteza e agilidade nas respostas, sugestões e exigências;

2.2. Revisão criteriosa de condicionantes ambientais que disponham sobre controles cujas competências sejam afeitas a outros órgãos ou instituições, a exemplo de Corpo de Bombeiros, Defesa Civil, Vigilância Sanitária etc, suprimindo-os das licenças ambientais, sem prejuízo, obviamente, do atendimento pelo empreendedor dos requisitos autorizativos competentes estabelecidos em legislação própria;

2.3. Redução ao mínimo possível de condicionantes nas licenças ambientais, evitando-se redundâncias e reprodução automática de erros e controles desnecessários, desproporcionais ou abusivos;

2.4. Maior participação das assessorias jurídicas nos processos de licenciamento ambiental;

2.5. Expedição de notificações ao empreendedor em menor número possível no curso do processo de licenciamento ambiental, visando maior eficiência e celeridade;

2.6. Maior diálogo com o empreendedor no sentido de reconhecer em muitos casos que ele conhece melhor determinadas tecnologias e soluções alternativas e ambientalmente mais eficazes àquelas impostas pelo órgão licenciador e, assim, possam ser consensualmente adotadas nos licenciamentos ambientais;

2.7. Elaboração mais democrática e participativa dos Termos de Referência para estudos ambientais, reconhecendo-se em muitos casos, a capacidade de cooperação dos empreendedores;

2.8. Definição de tipologia de atividades de baixo risco, em compasso com a norma disposta no art. 3º, inciso I, da Lei nº 13.874/2019 (Lei da Liberdade Econômica) para fins de inexigência de licenciamento ambiental;

2.9. Adoção da Licença Ambiental por Adesão e Compromisso para empreendimentos ou atividades de porte micro com potencial degradador baixo, podendo ser concedida por certificação digital baseada em cadastro com informações técnicas e ambientais prestadas pelo interessado;

É importante ressaltar que todas essas medidas já possuem embasamento legal para sua implementação, além do que não implicariam em aumento de custos justamente em razão de apenas configurarem ajustes em rotinas operacionais e revisões de procedimentos no âmbito do licenciamento ambiental, em conformação com a legislação vigente, tomando-se como premissa sempre as limitações orçamentárias crônicas impostas aos órgãos ambientais.

Entretanto, o que se busca com a execução dessas medidas de simplificação administrativa é, simultaneamente, gerar resultados positivos para os processos de licenciamento ambiental e fiscalização, dotando-os de maior efetividade e, consequentemente, aumentando os níveis de proteção ambiental e de sustentabilidade.

A experiência ao longo de nove anos intervindo juridicamente em questões rotineiras de licenciamento ambiental e de fiscalização num órgão estadual de meio ambiente, reconhecidamente desestruturado e deficitário no tocante às demandas por esses serviços, nos mostra que um novo arranjo processual e procedimental, lastreado no enxugamento criterioso e eficaz do primeiro e no incremento qualitativo do segundo, pode conferir maior efetividade a esses instrumentos de comando e controle ainda muito utilizados no âmbito da gestão pública ambiental no Brasil.

Dito de outra maneira, todos os recursos economizados, por assim dizer, na simplificação proposta do licenciamento ambiental (humanos, financeiros, materiais), poderão ser canalizados para a fiscalização, de modo que esse setor, também de muita importância para a gestão pública ambiental, seja alavancado em suas diversas frentes de ação ─ fiscalização rotineira, fiscalização pós-licenciamento, atendimento de denúncias etc ─ tornando-o mais efetivo.

1. Considerações finais

A escassez de recursos destinados à gestão pública ambiental no Brasil não é algo novo, remontando a pelo menos quatro décadas, em que pese o ingresso no ordenamento jurídico em 1981 de uma excelente lei de caráter estruturante na seara ambiental, a chamada Lei da Política Nacional do Meio Ambiente (Lei nº 6.938/81), pela qual foi criado o Sistema Nacional de Meio Ambiente – SISNAMA, composto pelos órgãos

Ao longo desse tempo, com raras exceções, o que se mostrou foi a manutenção de um desdém sistêmico por parte do poder público no tocante à gestão ambiental, emblematicamente demonstrado pela realidade orçamentária e financeira dos órgãos que integram o SISNAMA, muitas vezes relegados a segundo ou terceiro plano no contexto das inversões em políticas públicas pelos governos federal, estaduais e municipais.

Durante um considerável período de tempo, quando a matéria ambiental ainda não tinha o apelo e interesse que se tem hoje ou pelo menos há 10, 15 anos, essa posição subalterna dos órgãos ambientais em relação a outros setores da administração pública brasileira passava-se despercebida; havia indiferença por parte tanto do próprio poder público quanto da coletividade em geral e dos órgãos de controle, mesmo porque as demandas ambientais não tinham a intensidade e significância que têm hoje.

Ocorre que essa situação mudou muito, os órgãos ambientais passaram a ser demandados de forma vertiginosa por vários flancos (administrativo, judiciário, Ministério Público, coletividade, ONGS etc) tanto em questões de licenciamento ambiental quanto de fiscalizações, exigindo-lhes estrutura apta a atender tais demandas.

Nessa nova ordem ambiental, então, na qual é gritante o descompasso entre as demandas dirigidas aos órgãos ambientais e o seu atendimento, somando-se a isso a renitência do poder público em destinar à gestão ambiental um pouco mais de respeito e iniciativas concretas de fortalecimento, impõe-se, por enquanto, aos gestores públicos, a utilização de modelos mais simples e criativos que possam suprir de alguma forma essa desídia crônica pela questão ambiental e preencher um pouco mais essa enorme lacuna de reciprocidade e colaboração que separa a administração pública da coletividade.

O que se propõe, portanto, é que aqueles que estão à frente dos órgãos ambientais brasileiros, especialmente os estaduais, responsáveis por mais de 90% dos licenciamentos ambientais no país, reconheçam essa realidade de escassez e, uma vez que não se vislumbra tão cedo mudanças estruturantes, legais e jurídicas no sistema de comando e controle de gestão ambiental vigente em nosso país, trabalhem na implementação de novos arranjos administrativos e operacionais, simplificando o licenciamento ambiental e alocando na fiscalização os recursos advindos dessa simplificação.

Referências

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