Resumo
O presente artigo tem como objetivo trazer, em poucas páginas, um segundo manual, em complemento ao manual resumido anteriormente confeccionado para o acadêmico de Direito, especialmente nos temas de Direito Administrativo, quais sejam: Agentes Públicos, Serviços Públicos, Procedimento Administrativo, Limitações do Estado à Propriedade, Contratos Administrativos e Responsabilidade do Estado.
Agentes Públicos
Embora trate-se de termo deveras genérico, é a denominação daqueles que relacionam-se profissionalmente com o Estado. Tal classificação independe de remuneração ou perenidade da prestação do serviço.
Por tratar-se de gênero, são subdivididos em 7 (sete) espécies:
- Agentes Políticos: Via de regra eleitos, exercem função de direção estatal para consecução de políticas públicas.
- Comissionados: Destinados aos cargos de direção, chefia e assessoramento, são nomeados políticos que podem ser exonerados “ad nutum”.
- Temporários: Devem atender a necessidade temporária e excepcional de interesse público e ingressam por meio de PSS (processo seletivo simplificado).
- Militares: Organizados por conceitos de hierarquia e disciplina, possuem vinculação estatutária e promovem a defesa da ordem social interna e externa.
- Estatutários: Organizados por Regime Jurídico Único, ingressam no Estado por meio de concurso público e em sua maior parte é de cargos efetivos, com exceção dos cargos vitalícios.
- Empregados Públicos: Trata-se de regime privado de contratação (CLT) e ingressam, também, por meio de concurso público, não possuem estabilidade mas não podem ser demitidos imotivadamente.
- Particulares em colaboração: Não possuem vinculação perene ou remunerada, mas podem sê-lo, podem assumir espontaneamente uma tarefa pública e praticam ato de improbidade administrativa.
Serviços Públicos
São serviços prestados pelo próprio Estado, ou por particulares quando houver expressa delegação estatal. Nesse sentido, são atividades prestacionais materiais que tem por objetivo satisfazer as necessidades coletivas.
Subdividem-se em serviços uti universi e uti singuli. O primeiro são serviços remunerados mediante impostos e prestados à universalidade da população, prestados, portanto, a usuários indeterminados, motivo pelo qual são indivisíveis.
Já os serviços uti singuli são prestações estatais individuais que criam benefícios específicos aos indivíduos e são remunerados mediante taxa.
Embora possam ser prestados por particulares, a titularidade do serviço público é do Estado.
“Por isso, os instrumentos normativos de delegação de serviços públicos, como concessão e permissão, transferem apenas a prestação temporária, nunca delegam a titularidade do serviço público.”[1]
Procedimento Administrativo
No âmbito da administração pública federal, possui Lei específica (Lei nº 9.784, de 29 de janeiro de 1999) que estabelece “normas básicas sobre o processo administrativo no âmbito da Administração Federal direta e indireta, visando, em especial, à proteção dos direitos dos administrados e ao melhor cumprimento dos fins da Administração”.
É de bom tom, primeiramente fazer a diferenciação entre processo e procedimento.
Este último é apenas sequencia ordenada de atos. Já o primeiro é uma relação jurídica entre Administração e Administrado para a conclusão de alguma decisão que irá conceder ou restringir direitos.
Possuem duas espécies: (i) internos ou externos e (ii) restritivos ou ampliativos.
- Processos administrativos internos são aqueles instaurados no âmago da Administração, intestinos, portanto. Já os externos devem necessariamente envolver particulares;
- Processos administrativos restritivos visam diminuir a esfera de liberdade do indivíduo, inclusive com sanção eventualmente. Já os ampliativos tem como mote conceder alguma liberalidade que a lei restringe, condicionando ao preenchimento de certos requisitos.
Limitações do Estado à Propriedade
A Constituição Federal e as leis esparsas, conferem aos administrados um sem número de direitos. Entretanto, o exercício desses direitos devem observar certos ditames que os tornam não absolutos.
É dizer que o uso da liberdade e da propriedade concilie-se com o interesse público.
Nesse sentido, exsurge-se o Poder de Polícia estatal. Não se restringe à segurança pública, mas estendendo-se a este, define-se como uma limitação à liberdade e propriedade.
Trata-se na verdade de verdadeiro exercício de limitação administrativa, nomenclatura mais adequada em tempos modernos subdividindo-se em (i) sentido amplo e (ii) sentido restrito.
- Sentido amplo do poder de polícia: Define-se como qualquer forma de limitação estatal à liberdade e à propriedade privada. É limitação legislativa quanto administrativa. Refere-se, pois, ao complexo de medidas do Estado que delineia a esfera juridicamente tutelada da liberdade e da propriedade dos cidadãos[2].
- Sentido restrito do poder de polícia: São as limitações impostas pelo Poder Executivo, quer no sentido geral como regulamentos e regramentos quaisquer, como no sentido específico como autorizações e licenças.
Conceito de Poder de Polícia
Previsto de forma expressa no artigo 78 do Código Tributário Nacional, o poder de polícia pode ser definido como sendo: “Considera -se poder de polícia atividade da administração pública que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de fato, em razão de interesse público concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas dependentes de concessão ou autorização do Poder Público, à tranquilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos individuais ou coletivos”.
Trata-se de um poder discricionário que caracteriza-se como (i) atividade restritiva; (ii) limita a propriedade e liberdade; (iii) tem natureza discricionária; (iv) tem caráter liberatório; (v) é sempre geral; (vi) cria, via de regra, obrigações de não fazer; (vii) não gera indenização; (viii) atinge particulares e (ix) é indelegável.
Portanto, como expressão do interesse público, o Poder de Polícia é a extensão da sua supremacia em face dos administrados, limitando propriedades e certas liberdades, com o fito da supremacia da coletividade.
Dos Contratos Administrativos
Tratam-se de acordos de vontade, decorrentes da função administrativa, que visam regular as relações jurídicas entre Administração e particulares, não derivando-se de atos unilaterais do Estado.
São regulados por normas de Direito Público, e devem traduzir, de alguma forma o interesse público.
Possui algumas peculiaridades inerentes: (i) alteração unilateral e (ii) extinção unilateral do vínculo.
Tais cláusulas são definidas como sendo exorbitantes pois há clara desigualdade entre as partes, há aplicação de princípios e normas de Direito Público, mutabilidade e defesa do interesse público.
Os contratos administrativos seguem a regra geral de forma escrita e além das peculiaridades essenciais acima descritas, deve observar o específico regramento de cada legislação que define o específico tipo contratual.
Da Responsabilidade do Estado
Estatuída, em linhas gerais no artigo 37, §6º da Constituição Federal, a responsabilidade do Estado é objetiva, verbis:
“As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa”
Nesse sentido, encampando a teoria do órgão, a responsabilidade é do Estado mesmo que os danos praticados por condutas de agentes do Estado se sobrevenham.
Por conta das condutas dos agentes serem exercidas em decorrência da função administrativa, a responsabilidade civil é extracontratual, uma vez que os sujeitos administrados sofrem relação de sujeição geral do Estado.
Tais danos, portanto, devem ser ressarcidos pelo Estado no caso em que agentes, nessa qualidade, cometam em face do cidadão.
Até se chegar nessa teoria da responsabilidade objetiva, o tema sofreu evoluções que passaram primeiro na (i) teoria da irresponsabilidade estatal; (ii) teoria da responsabilidade subjetiva e (iii) teoria da responsabilidade objetiva.
- Teoria da irresponsabilidade estatal: Derivada de Estados absolutistas, partia da premissa que o governante era a representação divina na Terra e que o rei não podia errar “the king can do no wrong”. Assim, qualquer dano gerado em face do súdito era impossível de ressarcimento;
- Teoria da responsabilidade subjetiva: Tinha como fundamento a noção de culpa, na qual eram necessárias a comprovação de todos os requisitos da responsabilidade civil subjetiva, só que neste caso, por atos cometidos pelo Estado, a saber: a) ato ilícito; b) dano; c) nexo causal e d) culpa ou dolo.
- Teoria da responsabilidade objetiva: Nessa teoria, não há a necessidade de comprovação de culpa ou dolo, relegando tal comprovação apenas na via regressiva na hipótese de o Ente público voltar-se contra a atuação omissiva ou comissiva do agente público causador do dano.
Referências Bibliográficas:
MAZZA, Alexandre. Manual de direito administrativo. 2. Ed. Saraiva. São Paulo. 2012
CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2009.
MELLO, Celso Antonio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 27 Ed. São Paulo. 2010.
[1] MAZZA, Alexandre. Manual de direito administrativo. 2. Ed. Saraiva. São Paulo. 2012
[2] MELLO, Celso Antonio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 27 Ed. São Paulo. 2010