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Da não identidade entre taxa e imposto no que toca à sua base de cálculo a teor do disposto na súmula vinculante de nº 29 do Supremo Tribunal Federal.

Agenda 21/04/2021 às 16:31

O presente artigo tem como objetivo trazer, em linhas gerais, uma análise sobre a taxa – espécie tributária – e a possibilidade de sua instituição se dar sem a identidade de base de cálculo dos impostos.

Da disciplina do tributo

As taxas são tributos de competência comum entre todos os entes federativos.

Está prevista no artigo 145 da Constituição Federal que dá seus contornos gerais, verbis:

Art. 145. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão instituir os seguintes tributos:

(...)

II - taxas, em razão do exercício do poder de polícia ou pela utilização, efetiva ou potencial, de serviços públicos específicos e divisíveis, prestados ao contribuinte ou postos a sua disposição;

 

Como visto da disposição constituição, as taxas tem como fato gerador a i) prestação de um serviço público específico e divisível e ii) o exercício do poder de polícia.

Cada ente público (União, Estados, Distrito Federal e Municípios) tem a competência para instituir as mais variadas taxas. Entretanto, deve haver a contrapartida estatal para a sua exigência.

Isso porque, é notório que da própria leitura dos ditames constitucionais, as taxas tem caráter retributivo ou contraprestacional.

Significa dizer que as taxas só podem ser cobradas se, e somente se, houver o exercício do poder de polícia ou uma prestação de serviço público específico e divisível ou posto à sua disposição.

 

Das taxas de polícia

As taxas de polícia tem como fato gerador o exercício do poder de polícia decorrente da atividade administrativa estatal.

Tem a sua fundamentação, por óbvio, na supremacia do interesse público sobre o interesse particular que é a base de todo o Direito Administrativo, área do Direito Público.

A previsão do poder de polícia está disposta no artigo 78 do Código Tributário Nacional, e trata acerca da regularidade deste poder em seu parágrafo único verbis:

Art. 78. Considera-se poder de polícia atividade da administração pública que, limitando ou disciplinando direito, interêsse ou liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de fato, em razão de intêresse público concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas dependentes de concessão ou autorização do Poder Público, à tranqüilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos individuais ou coletivos. (Redação dada pelo Ato Complementar nº 31, de 1966)

Parágrafo único. Considera-se regular o exercício do poder de polícia quando desempenhado pelo órgão competente nos limites da lei aplicável, com observância do processo legal e, tratando-se de atividade que a lei tenha como discricionária, sem abuso ou desvio de poder. (g.n.)

 

Da leitura do aludido parágrafo, notam-se que as atividades e interesse públicos lá elencados, são apenas citados de forma exemplificativa, uma vez que o poder de polícia que é exercido sob a égide da supremacia do interesse público encontram outras atuações que eventualmente podem ser realizadas, com a cobrança da respectiva taxa pelo ente tributário.

 

Das taxas de serviço

As taxas de serviços tem sua disposição constitucional no artigo 145, II in fine e podem ser resumidas sob o seguinte aspecto para a sua cobrança:

  1. O serviços devem ser específicos e divisíveis;
  2. O destinatário do serviço público deve utilizá-lo de forma efetiva ou potencial e;
  3. O serviço deve ser prestado ao contribuinte ou ter sido posto à sua disposição.

Nesse sentido, urge destacar que para não se configurar ilegalidade ou abusividade na cobrança, o contribuinte deve ter conhecimento pleno de qual serviço está pagando.

É dizer que os serviços são específicos quando puderem ser destacados em unidades autônomas prestacionais, e divisíveis quando utilizados separadamente pelo usuários.

É o artigo 79 do Código Tributário Nacional quem dá seus contornos, verbis:

Art. 79. Os serviços públicos a que se refere o artigo 77 consideram-se:

I - utilizados pelo contribuinte:

a) efetivamente, quando por ele usufruídos a qualquer título;

b) potencialmente, quando, sendo de utilização compulsória, sejam postos à sua disposição mediante atividade administrativa em efetivo funcionamento;

II - específicos, quando possam ser destacados em unidades autônomas de intervenção, de utilidade, ou de necessidades públicas;

III - divisíveis, quando suscetíveis de utilização, separadamente, por parte de cada um dos seus usuários.

 

Nesse sentido, podendo os serviços e os usuários serem identificados, é clara a legalidade da cobrança da taxa. A dicotomia existente reside no fato de que há os serviços públicos uti singuli e uti universi.

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Os serviços uti singuli tem usuários identificados ou ao menos identificáveis podendo-se mensurar sua utilização sob o prisma do sujeito tributável quanto sob o olhar estatal. É esse tipo de serviço que pode ser remunerado sob a espécie tributária de taxa.

Já os serviços uti universi são serviços prestados para toda coletividade de forma indistinta. Os usuários não são identificados a não ser sob o prisma de toda a coletividade, que é quem se beneficia da prestação do serviços estatal. Nesse caso específico o serviço prestado a todos de forma coletiva e não individualizada deve ser remunerado mediante o pagamento de impostos, uma vez que deve ser arcados por todos.

 

Da utilização efetiva ou potencial de serviços públicos

A cobrança da taxa de serviço público pode ser feita mediante uma efetiva prestação de serviço. Entretanto, alguns serviços podem ser prestados de forma compulsória sem a adesão do contribuinte à sua realização.

É dizer que serviço subjacente à cobrança da taxa não demanda o requerimento da realização de um serviço, mas de um serviço posto à disposição do contribuinte definido como de utilização compulsória.

Nesse caso, a taxa pode ser cobrada mesmo sem a utilização do usuário, mas somente com a mera disponibilização ao contribuinte.

A razão de existir essa possibilidade remonta, novamente, à supremacia do interesse público sobre o privado, de modo que o contribuinte, eventualmente não pode decidir sobre a possibilidade ou necessidade da prestação do serviço, vez que a prestação do serviço beneficia, indiretamente, toda a coletividade, embora possa ser mensurado e dividido por cada contribuinte.

 

Da base de cálculo das taxas

A base de cálculo das taxas deve se relacionar com o custo do serviço ou do poder de polícia exercido pelo Estado.

Isso porque é tributo contraprestacional, de modo que sua exação deve ter relação com o custo da prestação do serviço ou da fiscalização realizada.

A Constituição Federal, em seu artigo 145, §2º veda a possibilidade das taxas terem a mesma base de cálculo de impostos verbis:

 Art. 145. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão instituir os seguintes tributos:

(...)

§ 2º As taxas não poderão ter base de cálculo própria de impostos.

 

A doutrina entende que deve haver uma correlação razoável entre o custo do serviço ou da fiscalização realizada e o valor da taxa e de sua base de cálculo.

É de se ressaltar que a utilização de um ou mais elementos da base de cálculo dos impostos, para a realização da cobrança de taxas não se incorre na inconstitucionalidade por violação ao disposto no artigo 145, §2º da Constituição Federal.

O que a Constituição veda, de fato, é a identidade de base de cálculo entre impostos e as taxas.

Sob este aspecto é que o Supremo Tribunal Federal editou a Súmula Vinculante de nº 29:

É constitucional a adoção, no cálculo do valor de taxa, de um ou mais elementos da base de cálculo própria de determinado imposto, desde que não haja integral identidade entre uma base e outra.

 

Faz-se mister trazer à baila trecho do acórdão ensejador da edição da súmula e que, em suma, traduz o entendimento:

Além disso, no que diz respeito ao argumento da utilização de base de cálculo própria de impostos, o Tribunal reconhece a constitucionalidade de taxas que, na apuração do montante devido, adote um ou mais dos elementos que compõem a base de cálculo própria de determinado imposto, desde que não se verifique identidade integral entre uma base e a outra. (...) O que a CF/1988 reclama é a ausência de completa identidade com a base de cálculo própria dos impostos e que, em seu cálculo, se verifique uma equivalência razoável entre o valor pago pelo contribuinte e o custo individual do serviço que lhe é prestado.
[RE 576.321 QO-RG, voto do rel. min. 
Ricardo Lewandowski, P, j. 4-12-2008, DJE 30 de 13-2-2009, Tema 146.]

 

Portanto, no cálculo das taxas, não há como se exigir correspondência precisa com o valor despendido na prestação do serviço, ou fiscalização realizada tendo como mote o poder de polícia, ou, ainda, a adoção de fatores exclusivamente vinculados ao seu custo. Basta uma equivalência razoável, uma correspondência equitativa, entre o valor pago pelo contribuinte e o custo individual do serviço que lhe é prestado, ou a fiscalização realizada pelo poder público.

REFERÊNCIAS

 

CAVALCANTE, Márcio André Lopes. É vedado que a base de cálculo da taxa seja idêntica à do imposto. Buscador Dizer o Direito, Manaus. Disponível em: <https://www.buscadordizerodireito.com.br/jurisprudencia/detalhes/5d0cb12f8c9ad6845110317afc6e2183>.

 

ALEXANDRE, Ricardo. Direito Tributário. 12. Ed. JusPodivm. Salvador. 2018

Sobre o autor
Guilherme Novaes de Carvalho

Bacharel em Direito. Advogado. Procurador Municipal

Informações sobre o texto

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