Da disciplina do tributo
As taxas são tributos de competência comum entre todos os entes federativos.
Está prevista no artigo 145 da Constituição Federal que dá seus contornos gerais, verbis:
Art. 145. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão instituir os seguintes tributos:
(...)
II - taxas, em razão do exercício do poder de polícia ou pela utilização, efetiva ou potencial, de serviços públicos específicos e divisíveis, prestados ao contribuinte ou postos a sua disposição;
Como visto da disposição constituição, as taxas tem como fato gerador a i) prestação de um serviço público específico e divisível e ii) o exercício do poder de polícia.
Cada ente público (União, Estados, Distrito Federal e Municípios) tem a competência para instituir as mais variadas taxas. Entretanto, deve haver a contrapartida estatal para a sua exigência.
Isso porque, é notório que da própria leitura dos ditames constitucionais, as taxas tem caráter retributivo ou contraprestacional.
Significa dizer que as taxas só podem ser cobradas se, e somente se, houver o exercício do poder de polícia ou uma prestação de serviço público específico e divisível ou posto à sua disposição.
Das taxas de polícia
As taxas de polícia tem como fato gerador o exercício do poder de polícia decorrente da atividade administrativa estatal.
Tem a sua fundamentação, por óbvio, na supremacia do interesse público sobre o interesse particular que é a base de todo o Direito Administrativo, área do Direito Público.
A previsão do poder de polícia está disposta no artigo 78 do Código Tributário Nacional, e trata acerca da regularidade deste poder em seu parágrafo único verbis:
Art. 78. Considera-se poder de polícia atividade da administração pública que, limitando ou disciplinando direito, interêsse ou liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de fato, em razão de intêresse público concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas dependentes de concessão ou autorização do Poder Público, à tranqüilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos individuais ou coletivos. (Redação dada pelo Ato Complementar nº 31, de 1966)
Parágrafo único. Considera-se regular o exercício do poder de polícia quando desempenhado pelo órgão competente nos limites da lei aplicável, com observância do processo legal e, tratando-se de atividade que a lei tenha como discricionária, sem abuso ou desvio de poder. (g.n.)
Da leitura do aludido parágrafo, notam-se que as atividades e interesse públicos lá elencados, são apenas citados de forma exemplificativa, uma vez que o poder de polícia que é exercido sob a égide da supremacia do interesse público encontram outras atuações que eventualmente podem ser realizadas, com a cobrança da respectiva taxa pelo ente tributário.
Das taxas de serviço
As taxas de serviços tem sua disposição constitucional no artigo 145, II in fine e podem ser resumidas sob o seguinte aspecto para a sua cobrança:
- O serviços devem ser específicos e divisíveis;
- O destinatário do serviço público deve utilizá-lo de forma efetiva ou potencial e;
- O serviço deve ser prestado ao contribuinte ou ter sido posto à sua disposição.
Nesse sentido, urge destacar que para não se configurar ilegalidade ou abusividade na cobrança, o contribuinte deve ter conhecimento pleno de qual serviço está pagando.
É dizer que os serviços são específicos quando puderem ser destacados em unidades autônomas prestacionais, e divisíveis quando utilizados separadamente pelo usuários.
É o artigo 79 do Código Tributário Nacional quem dá seus contornos, verbis:
Art. 79. Os serviços públicos a que se refere o artigo 77 consideram-se:
I - utilizados pelo contribuinte:
a) efetivamente, quando por ele usufruídos a qualquer título;
b) potencialmente, quando, sendo de utilização compulsória, sejam postos à sua disposição mediante atividade administrativa em efetivo funcionamento;
II - específicos, quando possam ser destacados em unidades autônomas de intervenção, de utilidade, ou de necessidades públicas;
III - divisíveis, quando suscetíveis de utilização, separadamente, por parte de cada um dos seus usuários.
Nesse sentido, podendo os serviços e os usuários serem identificados, é clara a legalidade da cobrança da taxa. A dicotomia existente reside no fato de que há os serviços públicos uti singuli e uti universi.
Os serviços uti singuli tem usuários identificados ou ao menos identificáveis podendo-se mensurar sua utilização sob o prisma do sujeito tributável quanto sob o olhar estatal. É esse tipo de serviço que pode ser remunerado sob a espécie tributária de taxa.
Já os serviços uti universi são serviços prestados para toda coletividade de forma indistinta. Os usuários não são identificados a não ser sob o prisma de toda a coletividade, que é quem se beneficia da prestação do serviços estatal. Nesse caso específico o serviço prestado a todos de forma coletiva e não individualizada deve ser remunerado mediante o pagamento de impostos, uma vez que deve ser arcados por todos.
Da utilização efetiva ou potencial de serviços públicos
A cobrança da taxa de serviço público pode ser feita mediante uma efetiva prestação de serviço. Entretanto, alguns serviços podem ser prestados de forma compulsória sem a adesão do contribuinte à sua realização.
É dizer que serviço subjacente à cobrança da taxa não demanda o requerimento da realização de um serviço, mas de um serviço posto à disposição do contribuinte definido como de utilização compulsória.
Nesse caso, a taxa pode ser cobrada mesmo sem a utilização do usuário, mas somente com a mera disponibilização ao contribuinte.
A razão de existir essa possibilidade remonta, novamente, à supremacia do interesse público sobre o privado, de modo que o contribuinte, eventualmente não pode decidir sobre a possibilidade ou necessidade da prestação do serviço, vez que a prestação do serviço beneficia, indiretamente, toda a coletividade, embora possa ser mensurado e dividido por cada contribuinte.
Da base de cálculo das taxas
A base de cálculo das taxas deve se relacionar com o custo do serviço ou do poder de polícia exercido pelo Estado.
Isso porque é tributo contraprestacional, de modo que sua exação deve ter relação com o custo da prestação do serviço ou da fiscalização realizada.
A Constituição Federal, em seu artigo 145, §2º veda a possibilidade das taxas terem a mesma base de cálculo de impostos verbis:
Art. 145. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão instituir os seguintes tributos:
(...)
§ 2º As taxas não poderão ter base de cálculo própria de impostos.
A doutrina entende que deve haver uma correlação razoável entre o custo do serviço ou da fiscalização realizada e o valor da taxa e de sua base de cálculo.
É de se ressaltar que a utilização de um ou mais elementos da base de cálculo dos impostos, para a realização da cobrança de taxas não se incorre na inconstitucionalidade por violação ao disposto no artigo 145, §2º da Constituição Federal.
O que a Constituição veda, de fato, é a identidade de base de cálculo entre impostos e as taxas.
Sob este aspecto é que o Supremo Tribunal Federal editou a Súmula Vinculante de nº 29:
É constitucional a adoção, no cálculo do valor de taxa, de um ou mais elementos da base de cálculo própria de determinado imposto, desde que não haja integral identidade entre uma base e outra.
Faz-se mister trazer à baila trecho do acórdão ensejador da edição da súmula e que, em suma, traduz o entendimento:
Além disso, no que diz respeito ao argumento da utilização de base de cálculo própria de impostos, o Tribunal reconhece a constitucionalidade de taxas que, na apuração do montante devido, adote um ou mais dos elementos que compõem a base de cálculo própria de determinado imposto, desde que não se verifique identidade integral entre uma base e a outra. (...) O que a CF/1988 reclama é a ausência de completa identidade com a base de cálculo própria dos impostos e que, em seu cálculo, se verifique uma equivalência razoável entre o valor pago pelo contribuinte e o custo individual do serviço que lhe é prestado.
[RE 576.321 QO-RG, voto do rel. min. Ricardo Lewandowski, P, j. 4-12-2008, DJE 30 de 13-2-2009, Tema 146.]
Portanto, no cálculo das taxas, não há como se exigir correspondência precisa com o valor despendido na prestação do serviço, ou fiscalização realizada tendo como mote o poder de polícia, ou, ainda, a adoção de fatores exclusivamente vinculados ao seu custo. Basta uma equivalência razoável, uma correspondência equitativa, entre o valor pago pelo contribuinte e o custo individual do serviço que lhe é prestado, ou a fiscalização realizada pelo poder público.
REFERÊNCIAS
CAVALCANTE, Márcio André Lopes. É vedado que a base de cálculo da taxa seja idêntica à do imposto. Buscador Dizer o Direito, Manaus. Disponível em: <https://www.buscadordizerodireito.com.br/jurisprudencia/detalhes/5d0cb12f8c9ad6845110317afc6e2183>.
ALEXANDRE, Ricardo. Direito Tributário. 12. Ed. JusPodivm. Salvador. 2018