Sumário: 1. Considerações iniciais. 2. A "Terceira Onda Renovatória" de Mauro Cappelletti. 3. O interesse processual frente aos mecanismos alternativos de promoção da Justiça. 4. A Lei nº 10.559/2002 e a Comissão de Anistia do Ministério da Justiça. 5. O interesse processual em face da nova via de "acesso à justiça" trazida pela Lei nº 10.559/2002. 6. Conclusão
1. Introdução
Na segunda metade do século XX, em decorrência da quebra de antigos paradigmas que orientavam as relações internacionais e do ressurgimento do liberalismo econômico, sob a roupagem do Welfare State e do Estado Democrático de Direito, a busca por "novos direitos" tornou-se presente na maioria dos países, criando a necessidade de revisão dos conceitos e processos de acesso à justiça, com vistas a redimensioná-los e mesmo ampliá-los, de modo a atender a crescente demanda observada pelo seu exercício democrático (1).
Esta tendência mundial, já identificada e estudada pelo jurista italiano Mauro Cappelletti, também se fez presente no Brasil, com o crescimento do número de demandas judiciais, da conseqüente necessidade de Reforma do Judiciário e da implementação de mecanismos extrajudiciais alternativos com vistas à solução e prevenção de litígios.
A questão a ser analisada no presente trabalho é se a sociedade brasileira, hoje influenciada pela tendência mundial da busca por "novos direitos", encontra-se pronta a aceitar e utilizar os instrumentos vislumbrados por Mauro Cappelletti, com vistas ao efetivo acesso à Justiça.
Para tanto, abordaremos a figura jurídica do interesse processual, cuja ausência implica na extinção do processo, sem resolução do mérito (art. 267, VI do CPC), frente a possibilidade de concessão de Anistia Política, pela via administrativa, com base na Lei nº 10.559/2002. Em outras palavras, à luz da "Terceira Onda", será que persiste a necessidade da busca do beneficio da Anistia Política, pela via judicial, a despeito da existência de método administrativo, mais célere e eficaz, criado por lei específica para o seu atendimento?
2. A "Terceira Onda Renovatória" de Mauro Cappelletti
Ao estudar o problema do acesso efetivo à Justiça, Mauro Cappelletti identificou três soluções práticas, as quais denominou de "ondas renovatórias do processo", sendo a terceira delas o "enfoque de acesso à justiça", que vislumbra a existência de soluções judiciais, extrajudiciais e institucionais, com vistas à solução e prevenção de litígios:
O novo enfoque de acesso à Justiça, no entanto, tem alcance muito mais amplo. Essa "Terceira Onda" de reforma inclui a advocacia, judicial ou extrajudicial, seja por meio de advogados particulares ou públicos, mas vai além. Ela concentra sua atenção no conjunto geral de instituições e mecanismos, pessoas e procedimentos utilizados para processar e mesmo prevenir disputas nas sociedades modernas. Nós o denominamos "o enfoque do acesso à Justiça" por sua abrangência (CAPPELLETTI, 1988, p.67).
Este enfoque proporciona o envolvimento do Estado como um todo no acesso à Justiça, não só pela via judicial, mas com a criação de políticas públicas de incentivo a conciliação, arbitragem e mediação, bem como da inserção de mecanismos administrativos de proteção das relações de consumo e da possibilidade do acesso, análise e concessão de direitos pela via administrativa.
Não se trata, de ignorar o art. 5º, XXXV, da Constituição Republicana de 1988, segundo o qual "a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça de direito". Ao contrário, o que se pretende é ampliar o acesso à justiça, concedendo ao Legislativo e, especialmente, ao Executivo, a possibilidade de também promovê-la.
É admitir, por conseguinte, que se o "Estado Administrador" coloca à disposição do Administrado um acesso mais ágil à obtenção do seu direito, afigura-se um contra-senso que o "Estado Juiz" o desprestigie. Ademais, em um Estado Democrático de Direito, ambos – Administrador e Juiz – gozam da mesma legitimidade e possuem objetivos comuns.
Pensar diferente seria o mesmo que negar aos Poderes Executivo e Legislativo a possibilidade de contribuir para o atendimento dos objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil, previstos no art. 3º da Constituição de 1988:
Art. 3º Constituem objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil:
I - construir uma sociedade livre, justa e solidária;
II - garantir o desenvolvimento nacional;
III - erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais;
IV - promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação.
Não obstante, destaque-se que, com o advento da Constituição Republicana de 1988, também conhecida como a "Constituição Cidadã", o discurso da conquista do Estado Democrático tem sido muito enfatizado no meio político, jurídico e acadêmico.
No entanto, não raro, percebe-se um descompasso entre o discurso em tela e as ações concretas adotadas por alguns dos respectivos "oradores", especialmente, no âmbito do Poder Judiciário.
Clamam pela existência do Estado Democrático de Direito, mas se negam a romper com a velha concepção liberal, criada na Revolução Francesa, de que o "Público" é o inimigo do "Privado", o Executivo a "personificação do Leviatã", o Legislativo o poder que dita "limites ao Rei" e o Judiciário é a única via para a composição de litígios (2).
Como conseqüência, recusam-se a deixar de promover a denominada "cultura do litígio", hoje arraigada na sociedade brasileira, que privilegia o Processo Judicial, em detrimento de outros métodos, colocados à disposição para a solução de conflitos, os quais se apresentam mais céleres e tão eficazes quanto o primeiro.
Tanto o é assim que, ao tratar do problema da morosidade da Justiça, a principal saída encontrada foi a "Reforma do Judiciário" e não o incentivo aos mecanismos alternativos de solução de conflitos. Ainda no tocante à "Reforma do Judiciário", destaque-se a preferência por soluções processuais novas e de aplicação pontual, em detrimento do incentivo à utilização dos mecanismos processuais já existentes, como é o caso da extinção do processo, sem resolução do mérito, com base no art. 267, VI do CPC.
Contudo, negar ao Poder Executivo a possibilidade de criar novas condições para "acesso a Justiça" é, em última análise, se contrapor a própria essência do Estado Democrático de Direito e, por conseguinte, negar validade à regra estabelecida no art. 3º da CRFB acima transcrito. É continuar vendo "o novo" com os olhos "do velho".
3. O "interesse processual" frente aos mecanismos alternativos de promoção da Justiça
Com efeito, uma das primeiras lições ensinadas na Teoria Geral do Processo é a existência das denominadas condições da ação, as quais, quando não são verificadas, implicam na extinção do processo, sem resolução do mérito, com base no art. 267, VI do Código de Processo Civil:
Art. 267. Extingue-se o processo, sem resolução do mérito:
...........
VI - quando não concorrer qualquer das condições da ação, como a possibilidade jurídica, a legitimidade das partes e o interesse processual;
No tocante, especificamente, ao "interesse processual", é igualmente notório aos profissionais que militam na área jurídica, que este se traduz como sendo composto pelo binômio "necessidade-adequação" (3).
No mesmo diapasão, defende Humberto Theodoro Junior (2001, p. 52)
Localiza-se o interesse processual não apenas na utilidade, mas especificamente na necessidade do processo como remédio apto à aplicação do direito objetivo no caso concreto, pois a tutela jurisdicional não é jamais outorgada sem uma necessidade [...] Essa necessidade se encontra naquela situação que nos leva a procurar uma solução judicial, sob pena de, se não o fizermos, vermo-nos na contingência de não podermos ter satisfeita uma pretensão (o direito de que nos afirmamos titulares).
Vale ressaltar que a figura do interesse processual não é incompatível com o "acesso à justiça", mas instrumento que visa assegurá-la a quem realmente necessita da prestação jurisdicional, ao extinguir processos, cujo mérito, não necessita ser efetivamente apreciado pelo Pode Judiciário.
Mesmo porque, conforme vimos no item anterior, a "terceira onda" possibilita uma forma mais abrangente de acesso à justiça, com possibilidade, inclusive, da utilização de métodos extrajudiciais.
4. A Lei nº 10.559/2002 e a Comissão de Anistia do Ministério da Justiça
Analisando a Anistia Política, sob a ótica da "Terceira Onda", verificamos que, com o advento da Lei nº. 10.559/2002, foi efetivamente disponibilizado uma forma alternativa de "acesso à justiça". mediante a criação de processo administrativo específico, dotado de celeridade e revestido de pressupostos jurídicos capazes de garantir a imparcialidade das decisões da Administração e, consequentemente, o direto dos administrados.
Nesse sentido, uma simples leitura da Exposição de Motivos nº 00283, de 27 de agosto de 2002 (4), demonstra a intenção do Executivo em contribuir para "o acesso à justiça", por intermédio da edição de Medida Provisória, a qual foi precedida de "intenso intercâmbio de idéias entre representantes dos anistiados, membros do Congresso Nacional e servidores do Poder Executivo", e que visa contribuir para à diminuição do número de ações propostas perante o Poder Judiciário com base no art. 8º do ADCT.
Para tanto, foi concedida ao Ministro de Estado da Justiça competência para decidir a respeito dos requerimentos fundados na referida Lei e criada, no âmbito daquele Ministério, uma Comissão de Anistia, com a finalidade de examinar os requerimentos apresentados e assessorar o referido Ministro de Estado em suas decisões, a qual é composta, dentre outros, por representantes dos Anistiados (5).
Vale destacar que, o art. 3º das Normas Procedimentais da Comissão de Anistia, aprovadas pela Portaria nº 756, de 26 de maio de 2006, do Ministro da Defesa, prevê, que "o Processo de anistia será orientado pelos critérios de simplicidade, informalidade, economia processual e celeridade, e pelas determinações do Parágrafo Único do Art. 2º da Lei nº 9.784/99."
Destaque-se, ainda, desde a criação da Comissão de Anistia do Ministério da Justiça, em agosto de 2001, até o mês de março de 2006, foram apreciados e julgados 21.680 processos, sendo 9.635 deferidos e 12.040 indeferidos (Ministério da Justiça, 2006).
5. O "interesse processual" em face da nova via de "acesso à justiça" trazida pela Lei nº 10.559/2002.
Considerando que, no tocante a Anistia Política, o Estado disponibilizou um procedimento específico para obtenção do benefício, pela via administrativa, duas situações passam a merecer especial atenção, sob a ótica do interesse processual.
A primeira delas reside na hipótese em que o Autor, não requer o benefício junto à Comissão de Anistia, mas ingressa com a Ação invocando expressamente a Lei nº 10.559/2002 (demonstrando, assim, o conhecimento de seus termos).
Neste caso, fica demonstrada a falta de interesse processual uma vez que a pretensão pode ser satisfeita de outra forma.
A segunda e mais complexa, configura-se quando o Autor, ex-praça das Forças Armadas, obteve o benefício da anistia política antes da Lei nº 10.559/2002; posteriormente, busca e obtém junto à Comissão de Anistia do Ministério da Justiça a melhoria da sua condição, sendo-lhe concedida a condição de Suboficial (última graduação da carreira de praça), com percepção de proventos de Segundo-Tenente; e, mesmo após ter obtido a melhoria da sua condição, recorre ao judiciário para obter novas promoções.
Com efeito, nesta segunda hipótese, também resta evidente a desnecessidade da providência jurisdicional; desta feita, contudo, pela perda do objeto.
Isto porque, o mérito administrativo do seu pedido, já foi objeto de análise e decisão, respectivamente, pela Comissão de Anistia e pelo Ministro da Justiça, cujas competências foram expressamente atribuídas pela própria Lei nº 10.559/2002. Ademais, o processo administrativo em tela foi instaurado a pedido do próprio requerente, e resultou na melhora da anistia a ele concedida com base na legislação anterior.
É óbvio que a ausência de "interesse processual" e a "perda do objeto" ora suscitadas poderão ser questionadas à luz do preceito constitucional do art. 5, XXXV da Constituição de 1988, segundo o qual "a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça de direito".
Contudo, não nos esqueçamos que o foco do presente trabalho reside na "terceira onda renovatória", a qual prevê a utilização de métodos alternativos de acesso à justiça e pressupõe a existência de um Estado Democrático de Direito. Em outras palavras, implica na quebra dos antigos paradigmas advindos da Revolução Francesa, de que o "Executivo é mau" e o "Judiciário é bom".
Destarte, se no caso apresentado a Lei nº 10.559/2002 criou um novo caminho, mais célere e eficiente, de "acesso á Justiça" e vivemos (ou almejamos alcançar) o Estado Democrático de Direito, temos que presumir que, a análise do mérito pela Comissão de Anistia e a decisão exarada pelo Ministro da Justiça revelam-se justas, tornando, pois, desnecessária nova apreciação pelo Poder Judiciário. Ademais, segundo entendimento majoritário na doutrina, o controle judicial dos atos da Administração está adstrito à legalidade (6)
6. Conclusão
Conclui-se, portanto, que a Lei nº. 10.559/2002 propiciou o efetivo acesso à justiça, nos termos vislumbrados na "Terceira Onda", de Mauro Cappelletti.
Como conseqüência, tomando-se por base a essência do Estado Democrático de Direito (que não se limita ao Judiciário, mas, ao contrário, abrange os demais Poderes e à Sociedade), o interesse processual, nos casos de processos de Anistia, somente estaria adstrito às hipóteses em que o processo administrativo para concessão de Anistia, padeça de vício de legalidade.
Contudo, lamentavelmente, verifica-se que algumas das ações judiciais que deveriam ser extintas, por flagrante ausência de interesse processual, acabam prosseguindo com o conseqüente ônus para a maquina judiciária, fato esse que demonstra a resistência de alguns membros do Judiciário de promover a quebra de antigos paradigmas liberais, incompatíveis com o Estado Democrático de Direito. Em outras palavras, recusam-se a acreditar que os Poderes Legislativo e Executivo (e não nó o Poder Judiciário), concorrem para o atendimento dos objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil, previstos no art. 3º da Constituição.
O paradoxo é que, em meio à tão comentada "Reforma do Judiciário", continuemos a clamar por "novas soluções" para a diminuição da sobrecarga de trabalho, sem que utilizemos as soluções tradicionalmente disponíveis e consagradas pela doutrina.
Notas
(1) Como sustenta Chauí (1983, p.7), "a democracia é a invenção porque, longe de ser a mera conservação de direitos, é a criação ininterrupta de novos direitos, a subversão contínua dos estabelecidos, a reinstituição permanente do social e do político"
(2) Nesse sentido, sustenta Lênio Streck (2006): "parece razoável afirmar, desse modo, que os juristas brasileiros não podem continuar a calcar sua atuação – no plano da construção do conhecimento jurídico (doutrina e jurisprudência) - em modelos de Estado e de Direito ultrapassados pela evolução histórica.Ou seja, o velho modelo de Estado liberal-absenteísta – contraposto à sociedade, como se dela fosse inimigo, a partir de um modelo liberalindividualista – inexoravelmente dá lugar, no século XX, às novas formas de Estado e Constituição.Surge, pois, a função social do Estado, a partir do modelo de Welfare State, fórmula encontrada para superar a crise do liberalismo.Já a partir do segundo pós-guerra esse (novo) modelo ganha um plus normativo, representado pelo Estado Democrático de Direito, no interior do qual o Direito assume uma feição transformadora. Dito de outro modo: no marco do Estado Democrático de Direito, às funções ordenadora e promovedora do Direito, próprias do modelos de Estado Liberal e Social, respectivamente, agrega-se a função de potencial transformação social.Por isto, para bem compreendermos essa mudança de paradigmas, tornase imperioso verificar como se alteram, paulatinamente, os papéis institucionais dos poderes do Estado. E isto não pode ser deixado de lado na análise do papel do Direito em terrae brasilis".
(3) Na lição de Ada Pelegrini Grinover (2000, p. 257) "esta condição assenta-se na premissa de que, tendo embora o Estado o interesse no exercício da jurisdição (função indispensável para manter a paz e a ordem na sociedade), não lhe convém acionar o aparato judiciário sem que dessa atividade se possa extrair algum resultado útil. É preciso, pois, sob esse prisma, que em cada caso concreto, a prestação jurisdicional solicitada seja necessária e adequada".
(4) A referida Exposição de Motivos encaminhou a Medida Provisória nº 65/2002, a qual foi convertida na Lei nº 10.559/2002: "2. Conforme estabelecido na "Constituição Cidadã", o instituto da anistia política, previsto pelo art. 8º do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias – ADCT, tem por objetivo reparar aqueles que foram punidos no período de 18 de setembro de 1946 até 5 de outubro de 1988, por motivação exclusivamente política, [...] 3. A matéria foi regulada por Medida Provisória datada de 24 de agosto de 2001; entretanto, após intenso intercâmbio de idéias entre representantes dos anistiados, membros do Congresso Nacional e servidores do Poder Executivo, houve-se por bem aperfeiçoá-la mediante a edição de um texto consensual. [...] 7. A previsão de revisão dos valores de aposentadoria e pensão especial relativas ao anistiado também figura entre os destaques da proposta construída por entendimento comum (§ 5º do art. 6º). Da mesma forma é o dispositivo que isenta do Imposto de Renda os valores pagos a título de reparação aos anistiados políticos (parágrafo único do art. 9º). 8. As razões acima alinhadas, assim como o fato de que praticamente todos anistiados políticos têm idade avançada, comprovam o atendimento aos requisitos constitucionais de relevância e urgência para a edição de medida provisória, segundo o caput do art. 62. 9. Vale ressaltar, por fim, que a proposta contribuirá para diminuir o número de ações propostas perante o Poder Judiciário com base no art. 8º do ADCT. 10. Cremos, Senhor Presidente, que o presente projeto é mais um instrumento da Justiça com a qual Vossa Excelência sempre esteve comprometido, visando à plenitude do Estado Democrático de Direito."
(5) Lei nº 10.559/2002: "Art. 10. Caberá ao Ministro de Estado da Justiça decidir a respeito dos requerimentos fundados nesta Lei.[...] Art. 11. Todos os processos de anistia política, deferidos ou não, inclusive os que estão arquivados, bem como os respectivos atos informatizados que se encontram em outros Ministérios, ou em outros órgãos da Administração Pública direta ou indireta, serão transferidos para o Ministério da Justiça, no prazo de noventa dias contados da publicação desta Lei. [...] Art. 12. Fica criada, no âmbito do Ministério da Justiça, a Comissão de Anistia, com a finalidade de examinar os requerimentos referidos no art. 10 desta Lei e assessorar o respectivo Ministro de Estado em suas decisões. § 1º Os membros da Comissão de Anistia serão designados mediante portaria do Ministro de Estado da Justiça e dela participarão, entre outros, um representante do Ministério da Defesa, indicado pelo respectivo Ministro de Estado, e um representante dos anistiados." [...]
(6) Como muito bem salienta José dos Santos Carvalho Filho (2006, p. 832): "o controle judicial sobre os atos da Administração é exclusivamente de legalidade. Significa dizer que o Judiciário tem o poder de confrontar qualquer ato administrativo com a lei ou com a Constituição e verificar se há ou não compatibilidade normativa. [...] O que é vedado ao Judiciário, como corretamente tem decidido os Tribunais, é apreciar o que se denomina normalmente de mérito administrativo, vale dizer, a ele é interditado o poder de reavaliar critérios de conveniência e oportunidade dos atos, que são privativos do administrador público. [...] Alguns autores têm cometido o exagero de ampliar os limites de atuação do Judiciário [...] A despeito dessa evidente distorção, os Tribunais, sensíveis às linhas que demarcam a atuação dos Poderes, têm sistematicamente rejeitado essa indevida ampliação e decidido que o controle do mérito dos atos administrativos é da competência exclusiva da Administração."
Referências Bibliográficas
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_______. Ministério da Justiça/Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão/Ministério da Defesa. Exposição de Motivos nº 00283, de 27 de agosto de 2002. Encaminha a Medida Provisória que regulamenta o art. 8º do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias e dá outras providências.Brasília, 2000.
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