A EFICÁCIA DOS DIREITOS FUNDAMENTAIS SOCIAIS NO BRASIL ATRAVÉS DO ORÇAMENTO PÚBLICO

1 INTRODUÇÃO

O presente trabalho busca analisar os Direitos fundamentais através dos fundamentos da tributação como mecanismo imprescindível para a implementação do orçamento público.

No final do século XIX, com o declínio do Estado liberal e início do século XX, (as quais as causas não serão discutidas neste trabalho), buscava-se defender um Estado mínimo e cuja a tributação seria apenas o suficiente para que o Estado pudesse garantir a conservação de suas finalidades e estruturais básicas, o que contribuiu para o crescimento das desigualdades sociais. Logo mais, com a concepção de um Estado social voltado ao combate daquelas desigualdades, passou-se a objetivar o abandono de uma concepção de igualdade puramente formal para uma igualdade material.

Neste cenário, o Estado passou a intervir nas questões socioeconômicas, regulando e/ou atuando em prol do interesse coletivo. A liberdade e a igualdade apropriaram-se de um caráter voltado à direitos materiais que, em tese, deveriam ser concretizados pelo poder estatal também no plano social. Sendo assim, passou-se a atribuir ao ao Estado o dever de agir positivamente para a posterior e relevante efetivação de tais direitos sociais, garantindo o bem- estar social e a redução das desigualdades.

A partir de então, se começou a verificar um desenvolvimento das demandas sociais que estavam sob a responsabilidade do Estado e, simultaneamente a isso, a necessidade de crescimento de todo aparato estatal para que as necessidades socias fossem efetivamente cumpridas. Por consequência, a necessidade de captação de recursos para que o Estado cumpra com tais obrigações se tornou crescente e progressiva, sobretudo, em relação aos direitos sociais previstos na Constituição.

A teoria do constitucionalismo contemporâneo está firmada sob o fundamento de que o Estado Democrático de Direito possui a finalidade de realizar os direitos fundamentais de primeira, segunda e terceira dimensões. Portanto, uma vez que a Constituição atribui ao Estado a realização dos Direitos Fundamentais, esta deve indicar os caminhos necessários para financiar tais direitos, que devem ser providos por recursos advindos de tributos.

Diante da necessidade cada vez crescente de se carrear recursos para o Estado efetivá-los, é preciso identificar qual o modelo de tributação seria o mais adequado no que quando relacionado à repartição da carga tributária. Um modelo de tributação que realize a justiça social dependeria, necessariamente, da observância de princípios adequados à matéria.

Entretanto, não basta apenas que o Estado arrecade recursos suficientes, resta-se indispensável, também, que as leis orçamentárias priorizem as políticas públicas necessárias à implementação desses direitos fundamentais sociais, visto que grande parte do produto da arrecadação advém da cobrança de impostos, tributo cuja alocação dos valores arrecadados deve observar o princípio da não-afetação ou não-vinculação das receitas públicas a determinadas despesas, órgãos ou fundos.

A pesquisa será de cunho bibliográfico, baseada em livros, artigos científicos, trabalhos acadêmicos (monografia, dissertação e tese), legislação, jurisprudência e anais de eventos, portanto, de documentação indireta. Até o presente momento, as seguintes palavras-

/chave: “Direitos Fundamentais”, “Tributação”, “Direitos Sociais” e “Orçamento Público”, foram pesquisados no site “Google Acadêmico”. (POPPER, 2013).

2 O ORÇAMENTO PÚBLICO BRASILEIRO

O orçamento público no Brasil possui diversas particularidades, se origina com a necessidade de se autorizar e ainda assegurar o controle da aplicação do dinheiro público, relacionando-se diretamente ao desenvolvimento democrático do Estado, como forma até de se opor ao que se via nos antigos Estados arbitrários e governados por soberanos. Em suma, o orçamento público é uma delegação aos representantes do povo, através do poder legislativo, realizem o consumo dos recursos públicos, em seu favor.

De acordo com Ferreira e Oliveira (2017), por muito tempo possuíamos a ideia e concepção de que o orçamento público se limitava apenas a uma visão contábil e formal das receitas do Estado em contrapartida a uma despesa estatal, sendo, apenas muito depois, considerada uma "peça fundamental programática de governo" (FERREIRA, OLIVEIRA, 2017). Para os autores, também é importante salientar que o próximo passo para a evolução do orçamento público é considerá-lo dentro de uma visão constitucional democrática, visando concretizar direitos fundamentais. Tema principal do artigo em desenvolvimento.

Sobre isso, alude Torres (2008):

Os direitos fundamentais têm uma relação profunda e essencial com as finanças públicas. Dependem, para a sua integridade e defesa, da saúde e do equilíbrio da atividade financeira do Estado, ao mesmo tempo em que lhe fornecem o fundamento da legalidade e da legitimidade. Os direitos fundamentais se relacionam com os diversos aspectos das finanças públicas. Assim é que o tributo, categoria básica da receita do Estado de Direito, é o preço da liberdade, preço que o cidadão paga para ver garantidos os seus direitos e para se distanciar do Leviatã.

Como apresentado, é notório que quando há o financiamento do Estado, por parte dos cidadãos, muito se espera que o Estado oferte e garanta a efetivação de direitos fundamentais essenciais ao povo, através de um uso responsável e que se adeque a gestão orçamentária do país. Afirmam Ferreira e Oliveira (2017): "o dinheiro que sai do povo é aplicado pelos seus representantes e deve voltar por meio dos serviços públicos e investimentos sociais, com fins, em última instância, à tutela dos direitos fundamentais", este último possuindo hierarquia constitucional e que possuem elevado status no ordenamento jurídico pátrio, gerando, inclusive, uma vinculação entre o poder público e o que asseguram tais direitos.

No Brasil, o orçamento é atribuído de diversas formalidades legais. Sua formalidade é prevista constitucionalmente, materializada todo ano em uma lei específica que “estima a receita e fixa despesa” para um determinado exercício. Devido a essa característica, os gastos só devem ser realizados se forem antevistas pelo orçamento, como se observa no dispositivo constitucional, precisamente no artigo 2º da Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964, que dita: “Art. 2º. A Lei de Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa de forma a evidenciar a política econômica, financeira e programa de trabalho do governo, obedecidos os princípios de unidade, universalidade e anualidade”. (FUNDAÇÃO ESCOLA NACIONAL DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA, 2014).

Hodiernamente se reconhece o orçamento público por este ser um instrumento que desenvolve diversas funções, como o controle político, que começou no início dos Estados Nacionais. No Brasil a função incorporada é a função de planejamento, de acordo com esta, o orçamento deve ter embasamento nas políticas públicas, propiciando sua análise pela finalidade dos gastos. (ENAP, 2014).

3 DIREITOS FUNDAMENTAIS SOCIAIS NO BRASIL

Em decorrência de revoluções liberais nos séculos XVII e XVIII, as Constituições passaram a ser formadas por declarações de direitos fundamentais, regulamentações ao Poder do Estado e a divisão dos três poderes, surgindo a Constituição Orçamentária, na intenção de impedir intervenções indevidas do Estado na seara individual é com a regulamentação de obtenção de receita pública, que tem a forma de constituir despesas públicas da própria execução orçamentária. (CARVALHO; LIMA, 2011).

Os direitos de suma importância para a sobrevivência de um Estado são os chamados direitos fundamentais, e devido ao seu valor são citados no documento legal mais

importante do ordenamento jurídico, que é a Constituição Federal. A terminação da palavra já nos indica, de antemão, essa característica indispensável dos direitos humanos. (SARLET, 2015).

Os deveres fundamentais se vinculam com a dimensão objetiva de direitos fundamentais, para firmar que esses direitos promovam a igualdade e individualidade e possam representar os valores da sociedade em geral. O reconhecimento desses direitos, que já estão predispostos na Constituição, implica em um esforço coletivo na transformação das organizações sociais, portanto, a responsabilidade social no exercício da liberdade individual, resulta na existência de deveres jurídicos, inclusive na esfera do direito privado, que explica até mesmo as limitações do exercício dos direitos fundamentais, que não estão apenas na ordem subjetiva das liberdades e direitos dos particulares, mas também por exigências da ordem pública, da moral e da democracia. (SARLET, 2015).

Existem, também, as regras fundamentais que funcionam como norteadoras da prática orçamentária, que são os princípios orçamentários, ou melhor, um conjunto de premissas que devem ser observadas durante cada etapa da elaboração orçamentária. Ainda que haja o reconhecimento da importância dos princípios orçamentários, não há uma aprovação unânime deles, pois ainda que não possuam caráter absoluto, constituem categorias de suma importância, estando sujeitos a modificações em seu conceito. (FUNDAÇÃO ESCOLA NACIONAL DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA, 2014).

Um dos maiores problemas da vinculação entre gestor público e a prestação de direitos fundamentais está na construção histórica, pois esses direitos emergiram concomitantemente com as constituições sociais que depende da prestação positiva por parte do Estado, já que primeiramente os direitos sociais tiveram um ciclo de baixa normatividade, em decorrência de sua eficácia duvidosa, logo sua própria natureza demandava do Estado determinadas prestações. (CARVALHO; LIMA, 2011).

Para que haja a efetivação de direitos sociais é indispensável a construção de uma política pública para traçar planos e fazer programas destinados a execução do direito. Para que isso seja possível, é necessário a existência de aportes financeiros que devem estar previstos no orçamento público, caso contrário o gestor público não poderá realizar os direitos sociais, em decorrência de sua natureza prestacional. Desta forma, se pode analisar que o orçamento público funciona como um instrumento para a concretização de direitos sociais. (CARVALHO; LIMA, 2011).

4 A EFETIVAÇÃO DE DIREITOS FUNDAMENTAIS SOCIAIS NO BRASIL ATRAVÉS DO ORÇAMENTO PÚBLICO

Os impostos são caracterizados por serem tributos não vinculados, isto é, os recursos arrecadados não são vinculados ao custeio de certas despesas específicas, por isso, quem será responsável por definir as prioridades de aplicação de recursos estatais são as leis, Isto posto, cabe ressaltar então, a relevância das leis orçamentárias como mecanismos fundamentais para a correta implementação dos Direitos Fundamentais Sociais.

A assistência a ser direcionada aos direitos fundamentais sociais, todavia, possui a incumbência de reverenciar os reais haveres econômicos, financeiros e orçamentários do Estado, sem desmazelar-se da garantia do devido atendimento às necessidades mínimas, tais como: a) alimentação; b) saúde; e, c) educação. Em breves linhas, consegue-se se dizer que o orçamento público se entabulou paralelamente ao desenrolamento da democracia para que pudesse oferecer uma reação ao Estado antigo, cujo monarca era o soberano e detentor de todo o patrimônio originário da coletividade.

Sob um ponto de vista histórico, torna-se possível aferir determinados exemplos relevantes sobre o surgimento do orçamento público, enquanto mecanismo de autorização dada pelo povo para que os gestores controlassem, em seu nome, a desembolsação dos recursos públicos, como, por exemplo, na Inglaterra do Governo do Rei João Sem-Terra, em que o povo se posicionou contra a cobrança arbitrária de impostos, obrigando o assinar um documento denominado de Magna Carta (1215) que, dentro dos termos e procedimentos legais homologados por lei e que, deveriam ser conferidos com o devido respeito pelo Rei, resultou- se na exigência de parlamento.

Já, sob viés da doutrina clássica, o orçamento público refletia apenas como uma mera peça de conteúdo contábil e financeiro, que buscava a abrangência apenas da previsão da possibilidade de receitas estatais e sua posterior autorização de despesas para um determinado período. Modernamente o orçamento deixou de ser mera peça contábil e financeira e passou a assumir um papel de ação do Estado que reflete a estratégia de alocação das despesas do governo, as previsões de receitas que permitirão atingir os objetivos traçados para cada exercício

O sistema financeiro, que for considerado dentro da doutrina moderna, deverpa atender a três requisitos básicos: a) controle, transparência e responsabilidade na gestão dos recursos públicos, correspondendo ao seu aspecto técnico; b) manutenção da estabilidade

econômica, por meio dos ajustes fiscais, correspondendo ao seu aspecto econômico; c) qualidade do gasto público, associada às prioridades e ao planejamento de curto e médio prazos do governo, correspondendo, assim, ao aspecto político relacionado aos desígnios sociais e regionais na destinação dos recursos. Já, o terceiro ponto é de suma relevância para que o governo possa filtrar suas prioridades, como, a título de exemplificação, as questões relacionadas às políticas públicas necessárias à implementação dos Direitos Fundamentais Sociais.

A Constituição de 1988, no seu art. 165 (BRASI, 1988), colocou o atendimento das necessidades públicas através das prestações de serviços públicos que garantam o atendimento dos direitos fundamentais sob um patamar de relevância, que com a intervenção na economia e com outras atividades governamentais, serve de meta a ser cumprida e priorizada pelo Estado, para garantir o devido cumprimento da eficácia material das políticas públicas governamentais fundadas no Estado Democrático de Direito.

Contudo, com o advento da Lei Complementar 101/2000 (LRF), por exigência do Fundo Monetário Internacional (FMI), o planejamento financeiro está voltado para atender as exigências do Estado fiscal, em que a prioridade de atendimento é o serviço da dívida. Desse modo, a programação financeira voltada para o atendimento e a concretização dos direitos fundamentais sociais passou a sofrer restrições pela Lei de Responsabilidade Fiscal Tal lei visa privilegiar os juros da dívida pública, privilegiando o Sistema Financeiro representado por uma pequena fração de bancos rentistas.

Para se ter uma ideia, só as amortizações e juros da dívida pública consumiu, em 2014, R$ 978 bilhões, o que corresponde a 45,11% do Orçamento Geral da União. Enquanto para a saúde foram destinados apenas 3,98%, para a educação 3,73% e para assistência social 3,08%. É evidente o privilégio à dívida pública, detida principalmente por grandes bancos, em detrimento do cumprimento dos direitos fundamentais sociais básicos estabelecidos na Constituição Federal (A lógica perversa da dívida e o Orçamento de 2015).

Outra questão preocupante com relação ao planejamento e programação do orçamento é desvinculação das receitas da união (DRU, 2009). Várias Emendas Constitucionais que, apoiado no argumento de equilíbrio das contas públicas, têm desviado o produto da arrecadação de várias vinculações constitucionais originárias, inclusive das contribuições especiais que, por natureza, são tributos vinculados.

Essa desafetação de parte de recursos que são constitucionalmente vinculados atinge, principalmente os direitos fundamentais de segunda dimensão, ou seja, retira-se parte dos recursos que seriam destinados à saúde, educação e seguridade (SCAFF, s.d.).

5 CONCLUSÃO

Não restam questionamentos sobre o papel dos direitos sociais quando relacionados à segunda dimensão são direitos fundamentais do homem.

As Constituições dos Estados Democrático de Direito buscaram determinar como finalidade precípua do Estado o dever de garantia dos direitos fundamentais, entre eles, os direitos sociais.

Entretanto, para que o Estado possa encontrar maneiras para, de fato, atingir a devida efetivação de tais direitos, são necessários recursos, o que, em uma economia de mercado em que vigora a livre iniciativa, a tributação é a principal fonte de receitas de que dispõe o Estado para consecução de seus objetivos.

Contudo, cabe ressaltar que, perante a expansão das demandas sociais cada vez mais crescentes, não se pode negar a limitada natureza dos recursos públicos, a qual encontra explicação para sua existência nas teorias da reserva do possível e da impossibilidade material do cumprimento das decisões judiciais que desconhecem tal problema.

Torna-se interessante destacar que não deve-se esquecer, entretanto, que não se pode deixar de atender as necessidades humanas essenciais. Logo, impõe-se assegurar, dentro da dinâmica dos gastos públicos previstos no orçamento, de forma clara, valores destinados para que a dignidade seja alcançada a todos os indivíduos que compõem a sociedade brasileira. E, de igual maneira, buscar alcançar a igualdade material, pelo tratamento isonômico dos contribuintes, buscando-se, nos termos da Constituição Federal, valer-se do princípio da capacidade contributiva como ferramenta de justiça fiscal e, por consequência, de justiça social.

Portanto, conclui-se que, neste último momento, resta claro que as políticas públicas financeiras e tributárias, estão findadas pelos direitos fundamentais e, mais do que isso, pautadas na busca do que determina a Constituição Federal, em seu art. 3º, inciso, III, servindo, assim, de forma ideal, como mecanismos garantidores e asseguradores do desenvolvimento e da inclusão social.

REFERÊNCIAS

A lógica perversa da dívida e o Orçamento de 2015. Disponível em:

<http://www.auditoriacidada.org.br/blog/2015/03/13/a-logica-perversa-da-divida-e- oorcamento-de-2015/>. Acesso em: maio, 2019.

CARVALHO, Pedro de Menezes; LIMA, Renata Dayanne Peixoto de. Orçamento Público e Direitos Fundamentais: A limitação orçamentária à implementação dos direitos fundamentais. 2011. Disponível em:

<https://revistacientefico.adtalembrasil.com.br/cientefico/article/view/283/245>. Acesso em: 18 maio 2019.

FERREIRA, Francisco Gilney Bezerra de Carvalho; OLIVEIRA, Claudio Ladeira. O orçamento público no Estado constitucional democrático e a deficiência crônica na gestão das finanças públicas no Brasil. Seqüência: Estudos Jurídicos e Políticos, Florianópolis, v. 38, n. 76, p. 183-212, set. 2017. ISSN 2177-7055. Disponível em:

<https://periodicos.ufsc.br/index.php/sequencia/article/view/47808>. Acesso em: 27 abr. 2019.

FUNDAÇÃO ESCOLA NACIONAL DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA, 2013,

Df. Orçamento Público Conceitos Básicos. Brasilia: Diretoria de Comunicação e Pesquisa, 2014. 18 p. Disponível em:

<http://repositorio.enap.gov.br/bitstream/1/2170/1/Or%C3%A7amento%20P%C3%BAblico

%20Conceitos%20B%C3%A1sicos%20-%20M%C3%B3dulo%20%20%281%29.pdf>. Acesso em: 18 maio 2019.

OLIVEIRA, Regis Fernandes de; HORVATH, Estevão. Manual de direito financeiro. 6. ed. São Paulo: RT, 2003.

POPPER, Karl Raimund, Sir. A lógica da pesquisa científica. Tradução Leonidas Hedenberg, Octanny Silveira da Mota. 2.ed. – São Paulo: Cultrix, 2013

SARLET, Ingo Wolfgang. A eficácia dos Direitos Fundamentais: Uma teoria geral dos direitos fundamentais na perspectiva constitucional. 12. ed. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2015.

SCAFF, Fernando Facury. Direitos Humanos e a Desvinculação das Receitas da União – DRU. Disponível em:

<bibliotecadigital.fgv.br/ojs/index.php/rda/article/download/44670/44974>. Acesso em: maio, 2019.

TORRES, Ricardo Lobo. Tratado de Direito Constitucional Financeiro e Tributário: