Sumário:1. Introdução; 2. Conceito; 3. Crédito público como composição das receitas públicas; 4. Princípios constitucionais correlacionados ao crédito público; 5. Dívida pública; 6. Espécies de dívida pública; 7. Formas de extinção da dívida pública; 8. Conclusão; 9. Referências
1. Introdução
O Direito Financeiro – que pode ser conceituado como a disciplina jurídica que regula a atividade financeira do Estado, sob o ponto de vista jurídico – tem como objetivo principal a realização do bem comum, através da satisfação das necessidades coletivas; e como objeto o tratamento jurídico do fenômeno contábil das receitas e despesas públicas, o que é feito com a regulamentação da receita e da despesa pública, de forma tal que não se afaste do bem jurídico tutelado, que vem a ser o tesouro público.
As receitas originárias da cobrança dos tributos e as receitas obtidas dos créditos públicos são, ambas e normalmente em conjunto, responsáveis por suprir as necessidades financeiras da máquina estatal, azeitando-a e fazendo com que sejam movimentadas as engrenagens do Estado moderno com os recursos financeiros que obtém – ora do próprio patrimônio ou, mais comumente, do patrimônio dos particulares, através da transmigração de recursos do setor privado para o setor público.
Mas, dentre as diversas ações que implementará nos planos social, econômico e administrativo, o Estado necessitará selecionar [01] o que ele entende constituir como de interesse público, além de escolher, dentre os pontos nomeados, o que considera prioridade.
Assim é que, de forma mais comum do que se deveria esperar, pode-se constatar [02] que o orçamento do Estado apresenta-se reiteradamente em déficit, pelo que cada vez mais se tem recorrido ao empréstimo público para que sejam viabilizadas as atividades programadas e possibilitar a implementação das ações e metas expostas nos Planos de Governo, de tal forma que seja traduzido pelas receitas e despesas públicas – em que se resume o orçamento público.
2. Conceito
Partindo da bifurcação de onde se originam distintos caminhos da conceituação do que vem a ser crédito público, tomaremos como contrapostos os conceitos defendidos por Aliomar Baleeiro [03] e Kiyoshi Harada [04], pois que, em comum, esses dois doutrinadores comungam tão somente o entendimento fundamental de que o crédito público está incluído dentre os diversos meios pelos quais o Estado pode dispor para obtenção de recursos.
Aliomar Baleeiro vê o crédito público como processo financeiro, um conjunto de mecanismos pelos quais o Estado obtém dinheiro condicionado à obrigação jurídica de pagar juros por todo o período pelo qual retenha consigo o capital obtido [05]. Enfim, não vê o crédito público como capaz de compor o elenco regular de receitas públicas correntes; quando muito, até o entende como uma forma de receita, sim, mas essa impropriamente dita. Afinal, a essência de seu entendimento está no fato de que os empréstimos representados pelos créditos públicos seriam meras entradas de caixa, uma vez que a cada soma representativa pelo ingresso, no ativo, deve corresponder um outro lançamento, no passivo, para contrabalancear a operação.
Teórica, contábil e tecnicamente é absolutamente procedente esse entendimento; mas no campo prático, o crédito público já integra cultural, política e organicamente o orçamento público brasileiro, tendo em vista que nos tempos contemporâneos, o crédito público é também conhecido mais comumente como empréstimo público ou dívida pública, compondo o elenco regular de receitas públicas. Portanto, apesar de contrariar ao conceito básico fundamental de "receita-despesa" ou de "ativo-passivo", Kiyoshi Harada expõe argumentos que visam defender ser o crédito público componente da receita pública corrente, já que, ao lado da receita tributária, a receita originada dos créditos públicos vem suprindo, com regularidade, as necessidades financeiras do Estado.
O fato é que – considerando um inevitável ponto coincidente entre ambos os conceitos: crédito público é empréstimo obtido pelo poder público – tal e qual ocorre com a iniciativa privada, também os Governos podem firmar contratos para obtenção de recursos que, no caso, são tomados mediante empréstimo. Assim, o crédito público é estabelecido através de um instrumento contratual, fundado em um pressuposto no aspecto de confiança e certeza que o Estado possui e transmite para poder contrair dívidas [06], capazes de lhe permitir conseguir dinheiro em volume e condições excepcionais, geralmente inacessíveis às empresas privadas.
Enfim, em sua forma pura e original, o crédito público está assentado em um negócio jurídico representado pelo contrato firmado entre dois entes jurídicos, quando um deles – o tomador do empréstimo, o Estado – necessariamente será de direito público, podendo o outro ser igualmente de direito público ou, ainda, de direito privado.
O empréstimo de recursos com a finalidade de crédito público pode ser contraído diretamente frente a outros Estados [07] e também junto às instituições financeiras, que ora podem ser de direito público, representadas por bancos estatais de outros países; ora de direito privado, através da figura dos bancos internacionais de desenvolvimento e, ainda, do FMI-Fundo Monetário Internacional, o qual cede mediante empréstimo os recursos requisitados, baseando-se na confiança que possui no Estado – e, evidentemente, nas garantias que à este são exigidas, quando se submete a um conjunto de exigências e metas que se vê obrigado a cumprir para fazer-se merecedor dos créditos disponibilizados pela instituição internacional.
3. Crédito público como composição das receitas públicas
A principal origem das receitas públicas consiste no conjunto de recursos obtidos com a arrecadação dos impostos, somados com a obtenção dos empréstimos públicos, os quais assumem, conjuntamente, a função de sustentáculo dos investimentos nos projetos dos planos social, econômico e administrativo programados pelo Estado para serem realizados a curto, médio e longo prazo.
Tal e qual ocorre com a iniciativa privada – quando apenas quem oferece maiores e melhores garantias às instituições financeiras credoras obtém empréstimos com melhores prazos e condições para fazer crescer mais rápido sua empresa, ao contrário das questionáveis condições obtidas pelos empreendimentos que não dispõem de boas garantias para apresentar – o mesmo se processa com os países em desenvolvimento como o Brasil.
Afinal, invariavelmente, Estados lamentavelmente desorganizados nas esferas política, administrativa e financeira utilizam-se dos empréstimos mais como forma de composição do que, propriamente, de antecipação de receitas. Isso traz, como conseqüência previsível, a excessiva elevação das taxas de juros e, por fim, a inevitável impossibilidade em conseguir pagá-los nas datas aprazadas, importando em pesadas multas pelo inadimplemento e desencadeando todos os naturais reflexos, os quais culminam na atravancagem no processo de desenvolvimento do Estado, inchando o rol de carências e deficiências nas áreas social, educacional, habitacional, de saúde e infra-estrutura básica e especial, o que, em contra-partida, faz crescer na mesma proporção o desembolso do Estado com ações paliativas por não ter solucionado os problemas e atendido às carências que deveria ter priorizado.
Quadros como esse, em regra, não são vivenciados pelos países prósperos e desenvolvidos, onde os empréstimos eventualmente tomados são obtidos em outros países de nível de organização interna, desenvolvimento social e econômico similares, com taxas de juros consideravelmente mais baixas – afinal, reduz-se os riscos da operação – e compatíveis com a expectativa de pontualidade nos adimplementos das parcelas assumidas.
De qualquer sorte, não se pode discutir que os empréstimos obtidos entram no orçamento, perdendo o caráter de medida extraordinária – evitando-se afrontar o princípio da exclusividade, o qual diz que o orçamento não poderá conter dispositivo estranho à previsão de receita [08] e autorização de despesa.
4. Princípios constitucionais correlacionados ao crédito público
Como dito acima, a competência financeira para contratação de empréstimos pelo poder público apresenta-se subordinada aos regramentos impostos pela norma constitucional, sendo vasto e meticuloso o cuidado que o assunto requereu da Constituição da República. Cuidam da matéria diversos artigos constitucionais; alguns disciplinando mais diretamente a matéria; outros por vias indireta.
Além dos princípios expressos no "caput" do art. 37 da Constituição Federal – legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência – convém que se reconheça a importância e oportunidade de serem trazidos à lembrança princípios perfeitamente cabíveis ao tema, como os da transparência e seriedade.
Enfim, na essência, o conjunto dos princípios e regras que a Constituição cidadã expõe para este tema reúnem-se no que se poderia designar por "sistema constitucional financeiro" que se apresentam voltados à disciplina da atividade financeira pública.
Passemos, então, a tecer breves comentários sobre esses princípios:
a)da legalidade: é também conhecido como "princípio da autonomia da vontade" por trata-se de norma principiológica nascida voltada originariamente para o indivíduo, materializando-se pela primeira vez na Constituição no art. 5°, II [09]. Contudo, essa previsão legal, em especial, vem dirigir-se de forma mais incisiva à pessoa, física ou jurídica, que poderá fazer ou deixar de fazer tudo aquilo que a lei não lhe impor veto. Assim, mais especificamente, o princípio constante do "caput" do art. 37 da Constituição é o responsável por exprimir a obrigatoriedade que terá a Administração Pública, na figura do gestor público, de ver-se sujeitado à formalidade das prescrições legais; ou seja, é o princípio a apontar que a origem dos créditos públicos deverá, necessariamente, ser regulada por leis federais específicas e que somente poderão ser tomados nos moldes legais fixados por tais leis;
b)da impessoalidade: em verdade, vem representar um corolário ao princípio da legalidade. É caracterizado por forçar a Administração para que esta observe, nas suas decisões, os critérios objetivos previamente estabelecidos na norma legal – em função da obrigatoriedade na sua vinculação – afastando a discricionariedade do Administrador e a possibilidade de subjetivismos na condução dos atos públicos; ou seja, não deve o gestor público agir em prol de interesses pessoais, devendo agir sempre com impessoalidade, o que é fundamental, quando se tem o poder de contratar empréstimos de assombrosos valores;
c)da moralidade: é bom que de logo seja ressaltado que defende-se que a moralidade não necessitaria estar prevista em qualquer lei para ser passível de ser exigida do Administrador Público – pois, não terá qualquer lei o condão de fazer nascer, fazer surgir a moral em um indivíduo; afinal nascemos já dotados ou não desse atributo, vez que o mesmo é intrínseco ao caráter de cada ser humano. Assim, apesar de elevada ao "status" de princípio, a moralidade, em verdade, deveria ser vista tão somente como um atributo necessário e até mesmo indissociável da tarefa de qualquer cidadão que venha a exercer quaisquer das funções públicas, em especial aquelas relacionadas com a responsabilidade pelo desembolso ou arrecadação das verbas públicas, o que se adequa perfeitamente ao assunto em estudo: os créditos públicos;
d)da publicidade: consiste em fazer com que através da divulgação dos atos emanados da Administração Pública todos tenham conhecimento das ações do Estado, de tal forma que qualquer indivíduo possa se sentir em condições de fiscalizar quaisquer das atividades administrativas do Poder Público em geral e, dentre elas, incluem-se os empréstimos públicos que irão compor os créditos públicos;
e)da eficiência: que vem referir-se à possibilidade que o Estado tem de equacionar para obter maiores e melhores resultados, independentemente de se tratar dos planos social, econômico ou administrativo. Contudo, especificamente focado ao assunto em estudo, o princípio da eficiência pode ser traduzido pelo equacionamento das receitas e despesas públicas, aumentando tanto a base de arrecadação como o volume das soluções implementadas; é o controle fiscal, com maior eficiência, para minimizar gastos e maximizar resultados, com o melhor aproveitamento do crédito público disponível;
f)da transparência: podendo ser confundido com o princípio da publicidade, esse princípio faz com que no orçamento público constem, expressa e claramente, todos os empréstimos assumidos pelo Estado, de tal forma que sejam de conhecimento amplo;
g)da seriedade: que poderia, em uma primeira e rápida análise, ser equivocadamente confundido com o princípio da moralidade, na verdade vem querer significar a gravidade do comprometimento do Estado e que deve ser considerado para que se honre o compromisso assumido com o credor do crédito público – decerto que, para tanto, fundado no princípio da moralidade pública. Assim, honrando-se a seriedade do negócio jurídico pactuado, torna-se irretratável a promessa assumida pelo Estado com a contratação do empréstimo, sendo ainda assegurada a restituição do crédito tomado, acrescido dos juros contratados.
5. Dívida pública
É importante que se estabeleça a distinção entre créditos públicos e dívida pública, pois que é possível confundi-los, já que interligados pela interrelação necessária existente.
Ao contrário do que se poderia inadvertidamente entender como significado óbvio – dentro dos padrões laicos arraigados no âmbito privado –, exclui-se do conceito de dívida pública os compromissos assumidos pela Administração relativos a manutenção da estrutura pública. Ou seja, além dos custos com a folha de pessoal, haveria também as despesas com aluguéis, aquisição de bens, obras de infra-estrutura, contratação de serviços etc. Esses seriam apenas alguns dos elementos componentes das despesas públicas, os quais podem, de fato, influenciar no crescimento da dívida pública, mas não correspondem ao seu significado.
Por dívida pública – que vem a ser um dos elementos componentes do crédito público – entende-se tão somente os empréstimos captados no mercado financeiro interno ou externo, através de contratos assinados com os bancos e instituições credoras.
Assim, a dívida pública deriva do empréstimo público, o qual pode ser de natureza:
a) soberana: que é a obrigação de direito público que o Estado assume unilateralmente;
b) de contrato de direito privado: quando por empréstimo público entende-se que é uma forma de contrato de direito privado;
c) de contrato de direito administrativo: que é o entendimento doutrinário predominante, considerando os empréstimos como contratos de direito administrativo de natureza semelhante às demais relações contratuais do Estado.
6. Espécies de dívida pública
a) interna: contraída diretamente com as instituições financeiras no país ou através da colocação de títulos do Governo no mercado de capitais – são os títulos da dívida pública;
b) externa: é contraída junto a Estados estrangeiros, instituições financeiras mantidas pela ONU ou organismos financeiros internacionais;
c) voluntária: assumida voluntariamente pelos investidores e instituições financeiras;
d) forçada: é a assumida em razão de ato de autoridade do Estado e podem ser na forma de empréstimos compulsórios, depósitos compulsórios e títulos de curso forçado emitidos pelo Governo.
7. Formas de extinção da dívida pública
A extinção da dívida publica ocorre por:
a) amortização: é a forma mais comum de extinção dos empréstimos e pode-se efetuar através da compra de papéis no mercado ou diretamente junto ao credor;
b) conversão: é quando o Estado modifica as condições anteriores do empréstimo pela redução dos juros devidos;
c) compensação: dá-se pelo processo de equilíbrio compensatório entre os débitos e os créditos tributários do Estado;
d) repúdio: que também pode extinguir a dívida pública assumida pelos regimes não políticos, não consolidados ou mediante atos de corrupção – evidentemente, atos repudiáveis e que ferem pelo menos a três princípios: legalidade, moralidade e seriedade.
8. Conclusão
Por consistir o crédito público em um conjunto de mecanismos pelos quais o Estado obtém dinheiro condicionado à obrigação jurídica de pagar juros por todo o período pelo qual retenha consigo o capital obtido, pode-se depreender, ao final desse estudo, que os empréstimos públicos devem ser conduzidos em consonância aos princípios éticos – além dos princípios constitucionais comentados no presente estudo – para que seja possível se estabelecer os parâmetros fundamentais para uma boa administração pública, à luz de leis ordinárias capazes de disciplinar os empréstimos conseguidos pelo Estado, os quais mostram-se fundamentais para a gestão das atividades próprias da Administração Pública.
Como se buscou aqui demonstrar, respeitadas as competências limitativas, a Constituição Federal autoriza aos entes federados contratar operações de créditos na forma de antecipação de receitas orçamentárias, desde que seja vinculado o crédito público almejado e que se lançou no orçamento público como expectativa de projeção de receita, fundada no produto da arrecadação de tributos.
Ocorre que essa simples vinculação não representa uma garantia real para a instituição credora [10], pois que não poderá executar judicialmente os bens do devedor principal na – comum – hipótese de inadimplemento do Estado, quando este se alheia aos princípios éticos e morais.
O fato é que quando se chega ao estágio de se ter como consolidada a decisão política de não honrar com o compromisso assumido, o Estado fere, ainda, o princípio da vinculação para com a inafastabilidade da previsão orçamentária à qual o crédito público é filiado, movido pela incompatível conduta discricionária do gestor público, que intervém em questão, momento e de forma não prevista na norma constitucional, afrontando ao princípio da legalidade – e, em alguns casos, até mesmo o da impessoalidade.
É indiscutível que as receitas públicas existem para garantir e possibilitar o atendimento das necessidades da coletividade, aliás como é constitucionalmente assegurado. Contudo, não se pode concordar com o entendimento equivocado de que os créditos públicos obtidos mediante empréstimos – a despeito de sua origem, pública ou privada – possam ser simplesmente ignorados sob o argumento de que a receita pública não pode ter uma parcela destinada ao custeio do crédito tomado, assim como dos juros e encargos moratórios pelo financiamento que foi confiado ao Estado e, em gesto que fere à ética pública, este acenou com a intenção de descumprir, sob o pretexto de que receitas públicas existem para a garantia da sociedade e não do credor [11]. Ora, de onde se obteria recursos para pagar os empréstimos, se não das receitas públicas?
Decerto, pensamentos como esses não possuem qualquer lastro jurídico ou principiológico fundado na ética pública, assim como nem mesmo toda a história enraizada na larga fonte de inspiração do direito consuetudinário o ampararia, posto que pende claramente para conceitos político-partidários com raízes anarco-socialistas, popularmente denominado de insuflação ao "calote público".
Afinal, sempre recorrendo à Lei Maior, convém concluir esse breve estudo lembrando que no preâmbulo da nossa Constituição consta, expressamente, que o nosso Estado Democrático de Direito foi instituído "destinado a assegurar o exercício dos direitos sociais e individuais, a liberdade, a segurança, o bem estar, o desenvolvimento, a igualdade e a justiça como valores supremos de uma sociedade fraterna, pluralista e sem preconceitos, fundada na harmonia social e comprometida, na ordem interna e internacional, com a solução pacífica das controvérsias" e, absolutamente, não vemos como seria possível assegurar tais objetivos, como um conjunto indissociável que é, a pretexto de que o mais importante seria assegurar instrumentos para que o Estado, no desempenho de sua missão constitucional, cumprisse a finalidade de promover o bem comum [12].
Deve-se ter consciência de que o bem comum pode perfeitamente ser promovido paralelamente à preservação ética e honrosa dos princípios da moralidade, seriedade e legalidade – dentre outros –, associados ao fato de que a gestão da coisa pública pode ser exercitada sem prejuízos à credibilidade que se conferiu ao Estado, no momento em que foram oferecidas as garantias capazes de fornecer lastro para que fosse concedido o empréstimo que passou a integrar o crédito público. A solução? Não tratar a coisa pública com a discricionariedade que somente deveria ser possível de exercício do trato das coisas privadas; mas com a decência que se deve conferir às coisas públicas. Tratar os créditos públicos, as despesas públicas, o orçamento público, a coisa pública como um conjunto coeso e dentro dos preceitos éticos, morais e legais existentes.