CAPÍTULO III – A APLICAÇÃO DAS PARTICIPAÇÕES GOVERNAMENTAIS
Tendo em vista as alterações proporcionadas pela Lei n° 9.478/97 no tocante às novas formas de participações governamentais, o presente capítulo terão como objetivo apontar de que forma devem ser e como efetivamente são aplicadas as receitas advindas da produção de petróleo e gás natural, principalmente no que se refere aos royalties.
Além disto serão apontados ainda os setores as quais devem ser priorizadas as aplicações destes recursos, tendo em vista a melhoria da qualidade de vida da coletividade. Para isto, será analisada a função social dos royalties, e de que maneira pode-se detectar se a aplicações destes está ou não proporcionando melhoria na qualidade de vida da população.
3 – DAS PARTICIPAÇÕES GOVERNAMENTAIS
3.1 – BÔNUS DE ASSINATURA
Conforme apresentado no item 2.1.1 do capítulo anterior, trata-se de uma receita previamente estabelecida no edital de licitação para concessão para exploração e produção de petróleo, a qual, o concessionário vencedor da licitação deve efetuar o pagamento pelo êxito no certame licitatório.
De acordo com o disposto no artigo 10 do Decreto Federal n° 2.705 de 03 de agosto de 1998, o valor recebido constitui receita própria da Agência Nacional do Petróleo e Gás Natural – ANP, e serão destinados, de acordo com o orçamento aprovado, para o custeio das necessidades operacionais da agência.
3.2 – PAGAMENTO PELA OCUPAÇÃO OU RETENÇÃO DE ÁREA
Visto que, o pagamento anual desta participação governamental também é previsto no edital de licitação e tem como referencial o valor de cada quilômetro quadrado licitado segundo as características geológicas e a localização da área, vale salientar que sua aplicação, segundo estabelecido pela Lei do Petróleo em seu artigo 16, será destinada ao financiamento das despesas da Agência Nacional do Petróleo e Gás Natural para o exercício das atividades que lhe são atribuídas por lei (vide artigo 8° da Lei n° 9.478/97 a seguir).
Artigo 8° da Lei n° 9.478/97 – "A ANP terá como finalidade promover a regulação, a contratação e a fiscalização das atividades econômicas integrantes da indústria do petróleo, cabendo-lhe:
I – implementar, em sua esfera de atribuições, a política nacional de petróleo e gás natural, contida na política energética nacional, nos termos do Capítulo I desta lei, com ênfase na garantia do suprimento de derivados de petróleo em todo Território Nacional e na proteção dos interesses dos consumidores quanto a preço, qualidade e oferta dos produtos;
II – promover estudos visando à delimitação de blocos, para efeito de concessão das atividades de exploração, desenvolvimento e produção;
III – regular a execução de serviços de geologia e geofísica aplicados à prospecção petrolífera, visando ao levantamento de dados técnicos, destinados à comercialização, em bases não exclusivas;
IV – elaborar os editais e promover as licitações para a concessão de exploração, desenvolvimento e produção, celebrando os contratos delas decorrentes e fiscalizando a sua execução;
V – autorizar a prática das atividades de refinação, processamento, transporte, importação e exportação, na forma estabelecida nesta Lei e sua regulamentação;
VI – estabelecer critérios para o cálculo de tarifas de transporte dutoviário e arbitrar seus valores, nos casos e da forma previstos nesta lei;
VII – fiscalizar diretamente, ou mediante convênios com órgãos dos Estados e do Distrito Federal, as atividades integrantes da indústria do Petróleo, bem como aplicar as sanções administrativas e pecuniárias previstas em lei, regulamento ou contrato;
VIII – instruir processo com vistas à declaração de utilidade pública, para fins de desapropriação e instituição de servidão administrativa, das áreas necessárias à exploração, desenvolvimento e produção de petróleo e gás natural, construção de refinarias, de dutos e de terminais;
IX – fazer cumprir as boas práticas de conservação e uso racional do petróleo, dos derivados e do gás natural e de preservação do meio ambiente;
X – estimular a pesquisa e a adoção de novas tecnologias na exploração, produção, transporte, refino e processamento;
XI – organizar e manter o acervo das informações e dados técnicos relativos às atividades da indústria do petróleo;
XII – consolidar anualmente as informações sobre as reservas nacionais de petróleo e gás natural transmitidas pelas empresas, responsabilizando-se por sua divulgação;
XIII – fiscalizar o adequado funcionamento do Sistema Nacional de Estoques de Combustíveis e o cumprimento do Plano Anual de Estoques Estratégicos de Combustíveis, de que trata o artigo 4°, da Lei n° 8.176, de 8 de fevereiro de 1991;
XIV – articular-se com os outros órgãos reguladores do setor energético sobre matérias de interesse comum, inclusive para efeito de apoio técnico ao CNPE;
XV – regular e autorizar as atividades relacionadas com o abastecimento nacional de combustíveis, fiscalizando-as diretamente ou mediante convênios com outros órgãos da União, Estados, Distrito Federal e Municípios".
3.3 – PARTICIPAÇÃO ESPECIAL
Salientando o apresentado no tópico 2.1.3 do capítulo anterior, as participações especiais são recursos decorrentes do grande volume de produção ou rentabilidade de alguns campos.
A respeito destes recursos, sua destinação ficou assim determinada pelo artigo 50 da Lei do Petróleo: 40% ao Ministério de Minas e Energia; 10% ao Ministério do Meio Ambiente e, finalmente, 40% para o Estado e 10% para o Município onde ocorrer a produção em terra ou confrontante com a plataforma continental onde se realizar a produção.
O primeiro deve destinar os recursos para o financiamento de estudos e serviços de geologia e geofísica aplicados à prospecção de petróleo e gás natural, a serem promovidos pela ANP com o objetivo de regular a execução de serviços de geologia e geofísica aplicados à prospecção petrolífera, visando ao levantamento de dados técnicos, destinados à comercialização, em bases não exclusivas, bem como instruir processo com vistas à declaração de utilidade pública, para fins de desapropriação e instituição de servidão administrativa, das áreas necessárias à exploração, desenvolvimento e produção de petróleo e gás natural, construção de refinarias, de dutos e de terminais.
Já o Ministério do Meio Ambiente, deve destinar os recursos ao desenvolvimento de estudos e projetos relacionados com a preservação do meio ambiente e recuperação de danos ambientais causados pelas atividade da indústria do petróleo, com apoio técnico da ANP, para fazer cumprir as boas práticas de conservação e uso racional do petróleo, dos derivados e do gás natural e de preservação do meio ambiente.52
Já os 50% restantes, destinados aos Estados (40%) e Municípios (10%), injustificadamente, não foram recepcionados pela legislação no tocante à determinação de sua efetiva aplicação.
3.4 – ROYALTIES
3.4.1 – PANORAMA INTERNACIONAL
Para que seja analisado o tratamento jurídico recebido pelos royalties no Brasil, principalmente no que concerne a sua aplicabilidade, faz-se de grande relevância a apresentação de alguns exemplos internacionais, para que assim, se torne possível concluir se o modelo brasileiro segue ou não alguns traços desses paradigmas.
Segundo o American Petroleum Institute (API), nos Estados Unidos, as participações governamentais sobre a exploração e produção de petróleo nos Estados Unidos da América, são distribuídas a três órgãos na seguinte proporção53: cerca de 50% para o tesouro dos EUA, aproximadamente 20% para o Fundo de Conservação da Terra e das Águas, que tem por finalidade adquirir e desenvolver terras para projetos federais, e o restante dos royalties é distribuído aos Estados que abriguem ou confrontem campos de produção em terras da União.
Já a aplicação dos royalties na Grã-Bretanha54, afirma a API, traz um exemplo notável de investimento voltado para o futuro; Aberdeen, na Escócia, é uma das cidades confrontantes aos campos off-shore do Mar do Norte que, até a década de 60, era uma comunidade basicamente voltada para a pesca e, nos anos 90, optou por investir seus royalties em biotecnologia criando o Centro de Pesquisas Médicas de Aberdeen, hoje um dos centros de referência mundial na área biotecnológica.
A Noruega, terceiro maior exportador mundial de petróleo, com um dos mais altos índices de desenvolvimento humano, tem buscado manter o desenvolvimento de setores já consolidados, como a pesca de bacalhau e do salmão, a indústria de papel e celulose, e atualmente, vem investindo em novas tecnologias para aumentar a vida útil de suas reservas de petróleo. Pesquisas biotecnológicas com bactérias que, injetadas nos poços de produção de petróleo, produzem gás carbônico, modificam a fluidez e elevam a pressão do óleo no interior dos poços, aumentando a sua vida útil e produtividade55.
Contrapondo aos exemplos acima, observa-se que nem todos os países grandes produtores de petróleo proporcionam riqueza e bem estar a seus habitantes. O Irã é um exemplo extremo pois, apesar de contar com 9% das reservas mundiais de petróleo, seu PIB per capita é o 111º no mundo. Na Arábia Saudita, maior produtora mundial de petróleo, a renda per capita em 2000 estava na 61ª posição56.
3.4.2 – LEGISLAÇÃO BRASILEIRA
Desde a edição da Lei n° 2.004/53, que em seu artigo 27 tratava da aplicação e pagamento dos royalties, todo sistema normativo que dispunha sobre a matéria sofreu diversas alterações. Dentre os textos legais que modificaram o texto legal de 1953, pode-se destacar as Leis: 7.525/86, 7.990/89, 9.478/97 e 10.195/00.
A Lei n° 7.525 de 27 de julho de 1986, modificou o § 3° do artigo 27 da Lei n° 2.004/53, e segundo a nova previsão legal, os royalties do petróleo só poderiam ser aplicados pelos Estados, Territórios e Municípios exclusivamente, em energia, pavimentação de rodovias, abastecimento e tratamento de água, irrigação, proteção ao meio ambiente e em saneamento básico.
Três anos mais tarde, a Lei n° 7.990/89 restringiu a aplicação dos royalties, estabelecendo em seu artigo 8° a vedação da aplicação dos recursos dos royalties em pagamento de dívidas no quadro permanente de pessoal; no entanto, esta foi alterada pela Lei n° 10.195 de 14 de fevereiro de 2001, ao introduzir o parágrafo 1° ao artigo, e desta forma relativizou a vedação no tocante ao pagamento de dívidas. De acordo com a nova disposição legal, os royalties poderiam ser utilizados também no pagamento de dívidas, desde que, estas fossem junto à União e suas entidades.
Ainda sobre a evolução das normas pátrias, no que tange a aplicação dos royalties do petróleo, faz-se importante salientar a mudança estabelecida pela Emenda Constitucional n° 9 e a Lei n° 9.478/97 (esta última revogou expressamente a Lei n° 2.004/53). Esses dispositivos fizeram com que a destinação dos royalties dos Estados e Municípios não permanecessem restritos a: energia, pavimentação de rodovias, abastecimento e tratamento de águas, irrigação, proteção ao meio ambiente e saneamento básico.
No entanto, observando estas normas pode-se detectar que ao mesmo tempo em que flexibilizou a aplicação por parte dos Estados e Municípios, estabeleceu que as receitas dos royalties e participações especiais por parte da administração pública federal deverão ser destinadas a alguns Ministérios e ao Comando da Marinha pra fins de desenvolvimento de projetos tecnológicos e científicos.
De acordo com a Lei do Petróleo o valor dos royalties que exceder a cinco por cento da produção, quando a lavra ocorrer em terra ou em lagos, rios, ilhas fluviais e lacustres, vinte e cinco por cento pertence ao Ministério da Ciência e Tecnologia para financiar programas de amparo à pesquisa científica e ao desenvolvimento tecnológico aplicados à indústria do petróleo. Ainda dentro dos cinco por cento quando a lavra ocorrer na plataforma continental, quinze por cento é reservado ao Ministério, hoje Comando da Marinha, para atender aos encargos de fiscalização e proteção das áreas de produção; e outros vinte e cinco por cento serão destinados ao Ministério da Ciência e Tecnologia, também para os fins já mencionados. Do total de recursos destinados a este último, quarenta por cento, no mínimo, têm que ser aplicados em programas de fomento à capacitação e ao desenvolvimento científico e tecnológico nas regiões Norte e Nordeste, que serão administrados com o apoio da Agência Nacional do Petróleo, à qual compete estimular a pesquisa e a adoção de novas tecnologias na exploração, produção, transporte, refino e processamento do petróleo.
Assim sendo, pode-se detectar que, os administradores estadual e municipal têm excessiva liberdade para destinar esses recursos, que devem ser aplicados segundo os princípios previstos no artigo 37 da Constituição Federal de 1988.
Artigo 37 da Constituição Federal de 1988 – "A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também ao seguinte: [...]" (grifo meu)
No tocante ao pagamento de pessoal, segundo o especialista em políticas públicas e de governo, Sérgio Honorato dos Santos57, uma nova interpretação sobre esta restrição começa a surgir, a partir da consideração do que é exatamente "quadro permanente de pessoal". Para ele:
"Em se tratando de administração pública e em se tratando de "permanente", tem-se então que a restrição a que faz referência a legislação acerca dos royalties diz respeito aos "servidores nomeados para cargo de provimento efetivo, em virtude de concurso público, sendo-lhes somente assegurada a estabilidade no emprego quando ultrapassada a fase do estágio probatório de três anos previstos no art. 21 da Constituição de 1998".
"Um município poderia utilizar recursos dos royalties para o pagamento de empregados que não se enquadram na definição de "quadro permanente de pessoa" como é o caso de nomeados para cargo de confiança".
Ele defende a tese de que os royalties podem ser usados para o pagamento das pessoas estranhas aos quadros da Administração Pública. Seria o caso, por exemplo, daquelas pessoas nomeadas para exercer uma parcela de cargos em comissão. Seria o caso também daquelas admitidas na forma do art. 37, inciso IX, da Constituição da República Federativa do Brasil, cujos vínculos empregatícios têm sempre um caráter provisório, visto que jamais adquirem estabilidade, não podem ser classificados "pessoal do quadro permanente".
Outro especialista no tema, Cácio Oliveira Manoel58, que é mestrando em Energia pelo Instituto de Eletrotécnica e Energia da Universidade de São Paulo e é bacharel em Direito, também admite a possibilidade de utilização dos royalties para pagamento de pessoal. Segundo o mesmo "existem receitas vinculadas e desvinculadas na estrutura jurídica dos royalties destinados aos órgãos da Administração Direta da União", afirma Cácio Oliveira.
Para ele, portanto, pode-se afirmar que as receitas dos royalties distribuídas aos estados e municípios e órgãos da União podem ser utilizadas para o pagamento de pessoal, já que trata-se no seu entendimento de "receitas não vinculadas, podendo ser utilizadas pelos critérios que orientam a discricionariedade da Administração Pública"59.
Apesar destes entendimentos, o tema ainda é bastante discutível. É bem verdade que a lei não prevê o pagamento de pessoal em quadro permanente, segundo entendimento do TCE-ES, trata-se dos cargos efetivos ou comissionados. É bem verdade também que a lei confere maior liberdade aos administradores públicos estadual e municipal no que tange à aplicação dos royalties. No entanto, discordo no tocante a total discricionariedade nesta aplicação, conforme defendido pelos especialistas, pois, a partir do instante em que se permite o pagamento de pessoal contratado, nomeado ou de cargos de confiança com recursos dos royalties, torna-se evidente que estamos diante de violação aos princípios da impessoalidade e da moralidade, previstos no caput do artigo 37 da Constituição da República de 1988, e estaremos diante ainda, de um desvio de finalidade.
Sobre os princípios supracitados indispensáveis são as observações realizadas pelo administrativista José dos Santos Carvalho Filho60.
"[...] para que haja verdadeira impessoalidade, deve a Administração voltar-se exclusivamente para o interesse público, e não para o privado, vedando-se, em conseqüência, sejam favorecidos alguns indivíduos em detrimento de outros. Aqui reflete a aplicação do conhecido princípio da finalidade, sempre estampado na obra dos tratadistas da matéria, segundo o qual o alvo a ser alcançado pela Administração é somente o interesse público, e não se alcança o interesse público se for perseguido o interesse particular, porquanto haverá nesse caso sempre uma atuação discriminatória".
"O art. 37 da Constituição Federal também a ele se referiu expressamente, e pode-se dizer, sem receio de errar, que foi bem aceito no seio da coletividade, já sufocada pela obrigação de ter assistido aos desmandos de maus administradores, freqüentemente na busca de seus próprios interesses ou de interesses inconfessáveis, relegando para último plano os preceitos morais de que não deveriam se afastar.
O que pretendeu o Constituinte foi exatamente coibir essa imoralidade no âmbito da Administração. Pensamos, todavia que somente quando os administradores estiverem realmente imbuídos de espírito público é que o princípio será efetivamente observado.
A Constituição referiu-se expressamente ao princípio da moralidade no art. 37, caput.Embora o conteúdo da moralidade seja diverso do da legalidade, o fato é que aquele está normalmente associado a este. Em algumas ocasiões, a imoralidade consistirá na ofensa da lei e aí violará, ipso facto, o princípio da legalidade. Em outras, residirá no tratamento discriminatório, positivo ou negativo, dispensado ao administrado; nesse caso, vulnerado estará também o princípio da impessoalidade, requisito, em última análise, da legalidade da conduta administrativa".
"Outro princípio mencionado na Constituição é o da publicidade. Indica que os atos da Administração devem merecer a mais ampla divulgação possível entre os administrados, e isso porque constitui fundamento do princípio propiciar-lhes a possibilidade de controlar a legitimidade da conduta dos agentes administrativos. Só com transparência dessa conduta é que poderão os indivíduos aquilatar a legalidade ou não dos atos e o grau de eficiência que se revestem."
Sobre a finalidade e a moralidade dos atos administrativos conclui o saudoso Hely Lopes Meirelles61:
"O princípio da impessoalidade referido na Constituição de 1988 (art. 37 caput), nada mais é que o clássico princípio da finalidade, o qual impõe ao administrador público que só pratique o ato para o seu fim legal. E o fim legal é unicamente aquele eu a norma de Direito indica expressa ou virtualmente como objetivo do ato, de forma impessoal. Esse princípio deve ser entendido para excluir a promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos sobre suas realizações administrativas [...]
E a finalidade terá sempre um objetivo certo e inafastável de qualquer ato administrativo: o interesse público. [...]
Desde que o princípio da finalidade exige que o ato seja praticado sempre com finalidade pública, o administrador fica impedido de buscar outro objetivo ou de praticá-lo no interesse próprio ou de terceiros. [...]
O que o princípio da finalidade veda é a prática de ato administrativo sem interesse público [...] visando unicamente a satisfazer interesses privados, por favoritismo ou perseguição dos agentes governamentais, sob a forma de desvio de finalidade."
"A moralidade administrativa constitui, hoje em dia, pressuposto de validade de todo ato da Administração Pública. Não se trata – diz Hauriou, o sistematizador de tal conceito – da moral comum, mas sim de uma moral jurídica, entendida como "o conjunto de regras de conduta tiradas da disciplina interior da Administração". Desenvolvendo sua doutrina, explica o mesmo autor que o agente administrativo, como ser humano dotado da capacidade de atuar, deve, necessariamente, distinguir o Bem do Mal, o honesto do desonesto. E, ao atuar, não poderá desprezar o elemento ético de sua conduta. Assim, não terá que decidir somente entre o legal e o ilegal, o justo e o injusto, o conveniente e o inconveniente, o oportuno e inoportuno, mas também entre o honesto e o desonesto. Por considerações de Direito e de Moral, o ato administrativo não terá que obedecer somente a lei jurídica, mas também à lei ética da própria instituição, porque nem tudo que é legal é honesto, conforme já proclamavam os romanos: "non omne quot licet honestum est". A moral comum, remata Hauriou, é imposta ao homem para sua conduta externa; a moral administrativa é imposta ao agente público para sua conduta interna, segundo as exigência a que serve e a finalidade de sua ação: o bem comum".62
Apesar dos royalties não constituírem receitas vinculadas, o mais razoável e esperado é que, estes sejam aplicados para promover o bem-estar e o desenvolvimento sócio-econômico-educacional da coletividade, de tal forma que permito-me questionar:
É razoável a alegação do Poder Público sobre a não realização, implantação e desenvolvimento de determinados serviços de utilidade pública por falta de recursos?
É aceitável o argumento de muitas administrações públicas municipais de que inexistem verbas orçamentárias para promover a melhoria na qualidade do ambiente de trabalho dos funcionários públicos concursados, seja com o investimento em proteção e segurança do trabalhador, pagamento de direitos trabalhistas, ou razoável aumento salarial; e por outro lado utilizar-se dos royalties de acordo com sua discricionariedade para engordar as folhas de pagamento com amigos, parentes, entre outros (que não se enquadram ao previsto no artigo 37, IX da Carta Magna de 1988) que de uma forma ou de outra conseguiram serviço público?
Considerando os entendimentos doutrinários sobre Administração Pública citados, todo histórico legislativo sobre a aplicabilidade desses recursos e, apesar da existência de lacuna na lei, deve-se atentar para que, a discricionariedade peculiar a administração pública não se transforme em arbitrariedade, violando princípios constitucionais e que seja desviada sua finalidade; pois, conforme afirmado alhures, os recursos dos royalties devem ser aplicados de forma transparente em prol da coletividade, e não de pessoas determinadas. Afinal, promover melhorias para o Estado/Município é mais importante do que meramente "engordar" as folhas de pagamento.
Pode-se perceber que, deve ser preenchida esta lacuna legal no sentido de vedar a possibilidade de pagamento de qualquer espécie de servidor com recursos dos royalties, para que sejam priorizadas as necessidades sociais da população e deve o administrador público melhor utilizar-se do princípio da publicidade de seus atos, pois ainda é muito obscura a aplicação destes recursos e dificilmente a população consegue ter acesso aos valores recebidos pelo seu município e de que forma seus administradores o aplicarão.
Neste mesmo sentido, surgem os entendimentos do Ministro-Relator Átila Álvares da Silva e do Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro, respectivamente:
"Ora, a Lei nº 9.478/97, que dispôs sobre a nova política energética nacional e as atividades relativas ao monopólio do petróleo, não faz nenhuma menção acerca de setores em que os recursos dos royalties do petróleo devam ser aplicados.
Forçoso reconhecer, pois, que houve significativa ampliação do leque de possibilidades de utilização, pelos administradores públicos, dos recursos dos royalties. Entendemos, contudo, que permanecem vigentes as restrições impostas pelo artigo 8º da Lei nº 7.990/89.
Conclui-se que foi conferida aos gestores, maior liberdade no uso destas receitas, remanescendo as limitações atinentes ao atendimento do interesse público e à observância das normas de direito financeiro e dos demais princípios gerais do direito público, sendo vedada a aplicação dos recursos em pagamento de dívidas e no quadro permanente de pessoal." (grifo meu)
Não obstante as alterações referentes à legislação sobre os royalties do petróleo, implementadas pela Lei 9.0478/97, tal dispositivo legal não faz menção aos setores em que os recursos devam ser aplicados.Pela própria natureza indenizatória dos royalties, porém, é do entendimento do Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro que estes recursos devam ser direcionados para investimentos em áreas de maior cunho social. 63 (grifo meu)
Em suma, devem os administradores públicos utilizar os recursos dos royalties do petróleo primando pelo desenvolvimento econômico e social, tendo em vista a melhoria na qualidade dos serviços relacionados à saúde e educação pública, lazer, meio ambiente e fortalecimento dos setores produtivos de cada região, ocasionando assim a geração de empregos, o que acarretará no aquecimento da economia local.
3.4.3 – FUNÇÃO SOCIAL DOS ROYALTIES
Para se determinar a função sócio-econômica dos royalties do petróleo em determinado município, é necessário que se considerem dimensões econômicas, os aspectos sociais, culturais e ambientais, que servirão de indicadores sócio-econômicos que sinalizarão as melhorias de qualidade em razão da aplicação dos royalties.
Desta forma, surge a necessidade de se criar instrumentos hábeis para quantificar as reais condições de vida da população.
Por algum tempo os especialistas fizeram uso do nível de renda como referencial para quantificar essas condições, no entanto, com a prática, concluíram que, este não é o método mais adequado, pois, considerar que as famílias que não possuam determinada renda são pobres, não significa que todas enfrentam os mesmos problemas, quer seja habitacional, nutricional, de saúde ou educação.
Outro referencial utilizado foi a consideração do Produto Interno Bruto – PIB, no entanto, com a constante migração dos indivíduos em busca de emprego, este referencial passou a ser insuficiente para quantificar as condições de vida da população local, visto que a maior parte da renda de certas localidades destinava-se ao pagamento de indivíduos de outros locais, e a renda não permanecia na região pesquisada e distorcia os resultados quanto as condições sócio-econômica e a evolução do bem-estar da população.
Por fim, os especialistas apontam para a adoção do Índice de Desenvolvimento Humano – IDH / Índice de Pobreza Humana Municipal – IPH-M; este índice, explicam os doutores Gustavo Henrique Naves Givisiez e Elzira Lúcia de Oliveira64, se difere das medidas de pobreza que consideram apenas a dimensão da renda, uma vez que reflete a privação a três dimensões da pobreza: carência relacionada à sobrevivência, carência relacionada ao conhecimento e carência relacionada ao padrão de vida. Assim, conceitualmente, o IPH-M pressupõe que ter um padrão de vida adequado não é o mesmo que ter acesso a algum nível de renda e sim ter acesso a bens e serviços econômicos como: água potável, alfabetização e alimentação adequada para crianças.