Resumo: A segurança pública no Brasil vem passando por diversas mudanças, sejam elas em suas composições e principalmente em suas legislações, que vem adequando ininterruptamente a realidade no qual esta sociedade vive, dado esta vicissitude constante, os Municípios vêm ganhando cada vez mais forças para a municipalização da segurança pública, visto que atualmente, ainda é prerrogativa estadual e federal, todavia, órgãos como o Sistema Único de Segurança Pública (SUSP), surgiram para integrar estas forças de segurança, buscando como escopo único, a diminuição da criminalidade, independente de quem seja a competência, corroborando textos legais questionados em Ações Diretas de Inconstitucionalidade, e ainda dando forças para que instituições como as Guardas Civis Municipais sejam criadas cada vez mais quantitativamente e com menos limitações em suas atuações, podendo exercer em um propósito harmonioso, o seu poder de polícia administrativa, para a legal aplicação da discricionariedade, da autoexecutoriedade e da coercibilidade em suas funções operacionais e atos administrativos.
Palavras-chave: Polícia; Segurança; Pública; Administrativo; Guarda.
Sumário: 1. Introdução. 2. Poder de Polícia Análise Administrativa 2.1. Poder de Polícia na Segurança Pública Municipal 2.2. Conceituação Ampliada de Segurança Pública 2.3. Papel do Município na Segurança Pública. 3. Base Legal da Atuação Municipal na Segurança Pública 3.1. O Sistema Único de Segurança Pública (SUSP) e os Municípios 3.2. Bens, Serviços e Instalações com Gestão da Ordem Pública. 4. Características do Poder de Polícia nos Municípios 4.1. Discricionariedade 4.2. Autoexecutoriedade 4.3. Coercibilidade. Considerações Finais Referências
1. INTRODUÇÃO
O presente artigo científico, tem por finalidade, explanar a segurança pública municipal, objetivando aprofundar o entendimento no que concerne a discricionariedade, autoexecutoriedade e coercibilidade. A Administração Pública, traz nestas características diversos pontos de divergências, entre a garantia fundamental de liberdade individual e o poder-dever de autoridade.
O antigo relacionamento entre Administração Pública e cidadão sempre foi motivo de discussões, principalmente no que diz respeito ao exercício absoluto dos direitos que acabam colidindo com o fato de que o poder de polícia, traz consigo o ônus de cercear o direito individual para que haja segurança coletiva, podendo então concluir que este poder de polícia administrativa se traduz na competência plena da Administração Pública visando o bem-estar da maioria.
O poder de polícia é sem dúvidas o mais invasivo dos ramos do direito público, sendo ele consumado apenas por quem possua competência para a sua execução, visto que traz consigo inúmeras restrições para o seu exercício, neste sentido, percebemos propriedades idiossincrásicas, apontadas pela doutrina na tríplice característica do poder de polícia, contida nos atos administrativos, em via de regra, fundamentais para a condução neste exercício tão peculiar, sendo eles a discricionariedade, a autoexecutoriedade e a coercibilidade.
A discricionariedade trata de poder individual concedido ao agente, ou seja, no exercício de sua função a Administração Pública agirá com grande liberdade para atuar, fazendo-se valer da oportunidade e conveniência ao agir, bem como exercendo seu controle, no que diz respeito a aplicabilidade de punições de acordo com a observância legal, tratando-se de premissa vinculada no resguardo ao interesse público, ou seja, traz legitimidade quando a ação de polícia administrativa é executada com respaldo na legalidade.
A autoexecutoriedade, trata de faculdade da Administração Pública em estabelecer determinações e resoluções com andamento todo centrado na máquina pública, sem a imposição de uma judicialização dos atos, podendo então decretar medidas ou sanções intrínsecas aos atos de polícia administrativa, buscando diminuir ou até mesmo suprimir transgressões que possam ferir a relevância da coletividade.
E a coercibilidade, traz consigo uma individualidade no poder de polícia administrativa, pois trata de determinação coercitiva das providências tomadas pela Administração Pública, em consequência de possíveis objeções daqueles que atuam sob sua gestão, aproveitando-se de predileção em garantia de execução, mesmo que na base da imposição de pujança administrativa, visto que seus atos são imperativos, isto é, o particular tem por obrigação o cumprimento total das leis, no que diz respeito a Administração.
2. PODER DE POLÍCIA ANÁLISE ADMINISTRATIVA
Uma Administração Pública tem em sua disposição poderes políticos executados em sua ordenação pelos poderes Legislativo, Executivo e Judiciário no cumprimento de seus atributos constitucionais, sendo que dentro de uma estrutura administrativa temos poderes administrativos que são acessórios em vista dos poderes políticos, em face da estrutura do Estado, tal qual, tem nos atos da Administração Pública uma grande prestação de serviços públicos, que traz em seus atos administrativos esta priorização da sociedade, tendo como dever exaltar sempre que ela prevalecerá sempre em face do interesse individual.
E virtude da relevância dos poderes administrativos ante esta primazia dada a coletividade, eis que temos na Administração Pública o poder de polícia cuja imposição é de gerar segurança coletiva, utilizando-se de normas, coibições e confiscações, no intuito de amenizar ou até mesmo suprimir o definhamento de direitos individuais, estabelecidos nas suas mais diversas formas, sendo este um instrumento fiscalizatório que abarca o controle absoluto de qualquer posicionamento que flerte com a antijuridicidade, conforme estabelecido no artigo 78 do Código Tributário Nacional:
Artigo 78 Considera-se poder de polícia atividade da administração pública que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de fato, em razão de interesse público concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas dependentes de concessão ou autorização do Poder Público, à tranquilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos individuais ou coletivos. (Redação dada pelo Ato Complementar nº 31, de 1966)
Parágrafo único Considera-se regular o exercício do poder de polícia quando desempenhado pelo órgão competente nos limites da lei aplicável, com observância do processo legal e, tratando-se de atividade que a lei tenha como discricionária, sem abuso ou desvio de poder.
Neste sentido deve-se dizer que a expressão poder de polícia, traz em seu verbo nuclear do tipo, policiar, a mais clara definição de que se trata o sinônimo fiscalizar, dando clareza a motivação de o Código Tributário Nacional, expressar de forma intrínseca a incumbência de fiscalizar, monitorando e impedindo as ações individuais que denotem contrapor à higiene, à saúde, à moralidade, à paz, ao bem-estar público e aos princípios morais da sociedade.
Insta constar que, o poder de polícia do qual a Administração Pública Municipal é detentora, tem por finalidade a delimitação, a moderação, a proteção, o controle e o emprego do direito e do mister econômico privado na busca do resguardo dos interesses da municipalidade, corporificando-se nos atos gerais ou individuais, uma vez que a segurança pública, traz no poder de polícia administrativo esta corporificação por meio do ato individual, ou seja, este poder de polícia administrativo, deve impor de maneira eficiente a precautela de danificações e dispêndios que sejam capazes de lesar o conforto, a tranquilidade e a segurança de cada munícipe, restringindo os direitos individuais em beneficio dos demais munícipes.
2.1. PODER DE POLÍCIA NA SEGURANÇA PÚBLICA MUNICIPAL
De início, deve-se ressaltar que as Administrações Públicas Municipais exercem o seu papel auxiliar na segurança pública, por meio das Guardas Civis Municipais, cuja competência constitucional está disposta em seu Capítulo III, que versa acerca da segurança pública, do qual, em seu artigo 144, discorre relativamente em seu rol de incisos a especificidade de tratar de forma taxativa quem compõe este rol, ou seja, os órgãos de segurança pública estão lá, não cabendo a quaisquer outros a sua inserção, conforme contemplação do molde constitucional federal:
Art. 144. A segurança pública, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, é exercida para a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, através dos seguintes órgãos:
I polícia federal;
II polícia rodoviária federal;
III polícia ferroviária federal;
IV polícias civis;
V polícias militares e corpos de bombeiros militares.
VI polícias penais federal, estaduais e distrital. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 104, de 2019) (CONSTITUIÇÃO FEDERAL, 1988) (Grifos Nossos)
Prefacialmente é imperioso salientar que, no parágrafo 8º do artigo 144, da CF/88, é permitido aos Municípios constituir guardas municipais destinadas à proteção de seus bens, serviços e instalações, conforme dispuser a lei (CF, 1988), sendo assim, a única interpretação aceita até o ano de 2014, era o de que as Guardas Municipais executariam apenas o mister de cuidar e proteger os patrimônios municipais, dado a peculiaridade de evidenciar que se daria uma minudência e ampliação no momento em que a lei fosse criada, sendo assim, o fato de estar alocada no rol de parágrafos, colocou as Guardas Municipais no patamar de uma força auxiliar se segurança pública, uma vez que o próprio caput do artigo 144, já deixa bem claro que é um dever do Estado, incumbindo aos estados a responsabilidade de, por meio da sua polícia administrativa manter a salvaguarda da ordem pública e incolumidade das pessoas e do patrimônio, conforme estabelecido no texto constitucional:
Art. 144. A segurança pública, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, é exercida para a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, através dos seguintes órgãos:
(...)
§ 8º Os Municípios poderão constituir guardas municipais destinadas à proteção de seus bens, serviços e instalações, conforme dispuser a lei. (CONSTITUIÇÃO FEDERAL, 1988)
Todavia, é importante destacar que não se limita, pelo fato de a Lei nº 13.022/2014 ter ampliado as atribuições das Guardas, para atuações de trânsito, rondas escolares, patrulhamento preventivo, ocasionando efetivamente uma diminuição da criminalidade, dando maior segurança a municipalidade e atuando com efeito como uma polícia comunitária, contudo, o poder de polícia empregado na segurança pública municipal, excede a legalidade constitucional de fato?
A primeira observação recai sobre arquétipo normativo que envolve a dita segurança pública municipal, em consequência de sua estrutura constitucional, que gera a insegurança jurídica dos municípios na hora de criarem as suas Guardas e colocarem em execução o poder de polícia administrativo, tendo em vista que o artigo 144 não contempla a Guarda Municipal em seu rol de incisos, bem como, dá aos estados a competência para atuação na segurança pública, seja com a Polícia Militar, fazendo o papel da polícia administrativa, ou seja, com a Polícia Civil, atuando com polícia judiciária, portanto de que forma poderia ser conceituada a segurança pública municipal?
2.2. CONCEITUAÇÃO AMPLIADA DE SEGURANÇA PÚBLICA
A título de conceituação, entende-se que a Guarda Civil Municipal, não figura como uma força de segurança pública, mesmo com o advento da Lei nº 13.022/2014 e como os entendimentos doutrinários e jurisprudenciais, uma vez que o artigo 144 da CF/88, imputa ao governo Estadual a competência da segurança pública, tendo em vista que os estados são responsáveis pelas polícias Civil e Militar, constantes do sistema de justiça criminal, tendo sob seu controle ainda, o Ministério Público, as administrações dos Sistemas Prisionais, bem como o Judiciário, não havendo espaço para uma municipalização da segurança pública.
Neste entendimento, os municípios apenas instituiriam Guardas Municipais para cuidarem de seus bens, serviços e instalações e não para a prática de policiamento, seja ele preventivo ou ostensivo, assim como aponta Aristides Medeiros (2009) em seu artigo Guarda Municipal e Segurança Pública:
A Guarda Municipal (como igualmente a chamada Força Nacional de Segurança Dec. nº 5.289, de 20/11/2004) não faz parte da segurança pública propriamente dita, tanto que não é listada no aludido caput do dispositivo constitucional, mas sim referida em um parágrafo (o 8º), cujo respectivo texto é explícito e conclusivo ao limitar a ação da mesma à proteção dos bens dos municípios e de seus serviços e instalações, e, ainda assim, desde que o seja conforme dispuser a lei. (MEDEIROS, 2009)
A bem verdade, o momento atual traz uma outra realidade, em que consiste em um número cada vez maior de municípios constituindo Guardas Municipais e em nenhum destes casos, criam Guardas para simplesmente vigiar prédios ou ainda, de forma coadjuvante dar subsídio as polícias estaduais, na medida em que criam as suas Guardas, o fazem para que possam ter maior amplitude na segurança de seus munícipes, buscando rechaçar a criminalidade em todos os seus níveis, sendo atuante como uma polícia administrativa, contudo se afirmando cada vez mais na sociedade como uma polícia comunitária.
Seguramente, a segurança pública é um dos pontos mais discutíveis da política e do direito brasileiro, uma vez que tem se mostrado um revés constante de dissabores, sendo assim, a ampliação do conceito de segurança pública visto a sua real necessidade, já é visível na própria integração entre os órgãos policiais dentro dos municípios, mesmo havendo bipartição conceitual atinente ao papel da Guarda Civil Municipal em sua atual conjuntura de órgão de segurança pública, sendo implementado de formas herméticas ante a Lei por municípios, em virtude da ampliação de competências e atribuições dadas pela Lei nº 13.022, de 8 de agosto de 2014, que dispõe sobre o Estatuto Geral das Guardas Municipais, uma vez que transita pela atuação de polícia administrativa que exerce policiamento preventivo, assim como a Polícia Militar faz de forma ostensiva.
2.3. PAPEL DO MUNICÍPIO NA SEGURANÇA PÚBLICA
Cumpre enfatizar que, em exame exordial a Administração Pública no Brasil é norteada pelo federalismo, ao qual, institui três camadas de poder, sendo elas a nacional, a estadual e a municipal, incluindo o Distrito Federal que na verdade é uma fusão entre os poderes estaduais e municipais, compondo assim a Federação Brasileira.
Entrementes, como se pode aferir constitucionalmente, o eixo estrutural das competências municipais estão alocadas nos artigos 29 e 30 da CF/88, e vale ressaltar que o escopo maior é o interesse local, seara pela qual, coloca a segurança pública municipal em um patamar fundamental na boa execução das competências municipais, executadas de forma legal:
Art. 30. Compete aos Municípios:
I legislar sobre assuntos de interesse local;
II suplementar a legislação federal e a estadual no que couber; (Vide ADPF 672)
III instituir e arrecadar os tributos de sua competência, bem como aplicar suas rendas, sem prejuízo da obrigatoriedade de prestar contas e publicar balancetes nos prazos fixados em lei;
IV criar, organizar e suprimir distritos, observada a legislação estadual;
V organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local, incluído o de transporte coletivo, que tem caráter essencial;
VI manter, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, programas de educação infantil e de ensino fundamental; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 53, de 2006)
VII prestar, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, serviços de atendimento à saúde da população;
VIII promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano;
IX promover a proteção do patrimônio histórico-cultural local, observada a legislação e a ação fiscalizadora federal e estadual. (LEI Nº 13.022, 2014) (Grifos Nossos)
Nesta toada, percebe-se que está muito bem fundamentado o fator do interesse local, visto que quando o ente municipal decide constituir uma Guarda Civil Municipal, tem como intuito, conter males sociais tão presentes em toda a sociedade, tais como a criminalidade e violência, e não apenas limitar o seu efetivo de servidores a simplesmente proteger bens, serviços e instalações, assim como prediz o parágrafo 8º, do artigo 144, da CF/88.
Por iguais razões, os municípios vêm buscando uma maior autonomia na segurança pública, arquitetando quotas maiores no alcance da convalescença da ordem social, intentando minorar a intransigência dos estados, no que concerne as competências da segurança pública e o posicionamento de que as Guardas Municipais não podem ser mais um órgão policial, que atua de forma operacional nos patrulhamentos, sejam eles preventivos ou não, todavia, indo de encontro com o movimento natural de aquinhoar atribuições em um abrandamento jurídico pró coletividade, uma vez que segurança pública com atividades policiais devem ser cada vez mais integradas e coexistindo para a diminuição da criminalidade.
Embora o texto constitucional tenha reservado a Guarda Municipal um posicionamento mais coadjutor na composição da segurança pública, a Lei nº 13.022, de 8 de agosto de 2014, que dispõe sobre o Estatuto Geral das Guardas Municipais, foi muito mais ousada, quando estabeleceu que as Guardas atuariam fazendo o policiamento nas ruas, gerando questionamentos em ADI´s que ainda tramitam pelo STF, contudo, sendo preponderantes no enfrentamento direto das delinquências e ilicitudes que se apresentam diariamente, por intermédio da práxis flagiciosa que não consulta legislação e nem se preocupa com insegurança jurídica, mas que faz com que municípios se arrisquem a atuações cada vez mais operacional de policiamento municipal através da Guardas, podendo incorrer em ilegalidade.
3. BASE LEGAL DA ATUAÇÃO MUNICIPAL NA SEGURANÇA PÚBLICA
A atuação do executivo municipal na segurança pública vai muito além da atividade policial, visto que o município precisa ser atuante nas políticas preventivas e repressivas de criminalidade, sendo assim, para que haja uma execução mais assertiva, é necessário que cada município se adéque a realidade intrínseca de sua população, dentro de sua peculiaridade social e cultural, captando a performance da criminalidade em seu município, bem como as razões que levam a estas práticas antijurídicas, cabendo então ao município abreviar ou até mesmo sobrestar tais eventualidades.
É inegável que este panorama só é possível, quando o município tem um amparo jurídico que fortaleça a qualificação do seu efetivo, com especialização na área da segurança pública para a consumação de ações características como a estudada, sendo esta a primeira grande aplicação do erário atinente aos investimentos dos municípios em segurança, sendo absolutamente plausível, o fortalecimento desta análise de necessidades, por meio de estudos realizados por órgãos de pesquisa especializados, seja por aquisição ou por Conselhos instituídos pelos próprios servidores, cuja carreira e títulos, sejam concernentes aos objeto estudado.
Mister se faz esclarecer que, as prefeituras possuem o mais importante arrimo legal no artigo 144, § 8º, da CF/88, uma vez que é neste dispositivo que a Administração Pública Municipal pode estruturar a sua polícia, tendo em seu texto a permissão para a constituição de Guardas, sendo então, fundamental na busca de tranquilidade social, tendo em sua tríade constitucional de competências a proteção de bens, serviços e instalações, executados pelo seu quadro de servidores da Guarda Municipal por intervenção de um policiamento preventivo, com aspectos comunitários que interliguem o patrimonial a ordem social.
A priori, a Lei nº 13.022, de 08 de agosto de 2014, que dispõe acerca do Estatuto Geral das Guardas Municipais, aprovada pelo Congresso Nacional e sancionado pela presidente à época Dilma Rousseff, é o parâmetro para uma atuação mais ampla das Guardas Municipais, como polícia administrativa municipal, visto que a mesma tem em sua axiologia, um norte para o exercício legal de suas competências e atribuições na busca da salvaguarda dos direitos fundamentais, exercício da cidadania e liberdades públicas, proteção da vida, diminuição do sofrimento e das perdas, o tão questionado patrulhamento preventivo, o compromisso com a evolução social da comunidade, bem como o uso escalonado da força, todos estes princípios constantes no artigo 3º do Estatuto das Guardas Municipais, in verbis:
Art. 3o São princípios mínimos de atuação das guardas municipais:
I proteção dos direitos humanos fundamentais, do exercício da cidadania e das liberdades públicas;
II preservação da vida, redução do sofrimento e diminuição das perdas;
III patrulhamento preventivo;
IV compromisso com a evolução social da comunidade; e
V uso progressivo da força. (LEI Nº 13.022, 2014) (Grifos Nossos)
Neste diapasão, revela-se de suma importância atentar para os dizeres dos artigos seguintes que versam acerca das atribuições das Guardas Municipais, com destaque ao texto que diz que a Guarda deve prevenir e inibir pela presença e vigilância, bem como coibir, infrações penais ou administrativas e atos infracionais que atentem contra os bens, serviços e instalações municipais. Conforme disposto nos artigos 4 e 5 da mesma lei:
Art. 4º É competência geral das guardas municipais a proteção de bens, serviços, logradouros públicos municipais e instalações do Município.
Parágrafo único. Os bens mencionados no caput abrangem os de uso comum, os de uso especial e os dominiais.
Art. 5º São competências específicas das guardas municipais, respeitadas as competências dos órgãos federais e estaduais:
I zelar pelos bens, equipamentos e prédios públicos do Município;
II prevenir e inibir, pela presença e vigilância, bem como coibir, infrações penais ou administrativas e atos infracionais que atentem contra os bens, serviços e instalações municipais;
III atuar, preventiva e permanentemente, no território do Município, para a proteção sistêmica da população que utiliza os bens, serviços e instalações municipais;
IV colaborar, de forma integrada com os órgãos de segurança pública, em ações conjuntas que contribuam com a paz social;
V colaborar com a pacificação de conflitos que seus integrantes presenciarem, atentando para o respeito aos direitos fundamentais das pessoas;
VI exercer as competências de trânsito que lhes forem conferidas, nas vias e logradouros municipais, nos termos da Lei nº 9.503, de 23 de setembro de 1997 (Código de Trânsito Brasileiro), ou de forma concorrente, mediante convênio celebrado com órgão de trânsito estadual ou municipal;
VII proteger o patrimônio ecológico, histórico, cultural, arquitetônico e ambiental do Município, inclusive adotando medidas educativas e preventivas;
VIII cooperar com os demais órgãos de defesa civil em suas atividades;
IX interagir com a sociedade civil para discussão de soluções de problemas e projetos locais voltados à melhoria das condições de segurança das comunidades;
X estabelecer parcerias com os órgãos estaduais e da União, ou de Municípios vizinhos, por meio da celebração de convênios ou consórcios, com vistas ao desenvolvimento de ações preventivas integradas;
XI articular-se com os órgãos municipais de políticas sociais, visando à adoção de ações interdisciplinares de segurança no Município;
XII integrar-se com os demais órgãos de poder de polícia administrativa, visando a contribuir para a normatização e a fiscalização das posturas e ordenamento urbano municipal;
XIII garantir o atendimento de ocorrências emergenciais, ou prestá-lo direta e imediatamente quando deparar-se com elas;
XIV encaminhar ao delegado de polícia, diante de flagrante delito, o autor da infração, preservando o local do crime, quando possível e sempre que necessário;
XV contribuir no estudo de impacto na segurança local, conforme plano diretor municipal, por ocasião da construção de empreendimentos de grande porte;
XVI desenvolver ações de prevenção primária à violência, isoladamente ou em conjunto com os demais órgãos da própria municipalidade, de outros Municípios ou das esferas estadual e federal;
XVII auxiliar na segurança de grandes eventos e na proteção de autoridades e dignatários; e
XVIII atuar mediante ações preventivas na segurança escolar, zelando pelo entorno e participando de ações educativas com o corpo discente e docente das unidades de ensino municipal, de forma a colaborar com a implantação da cultura de paz na comunidade local.
Parágrafo único. No exercício de suas competências, a guarda municipal poderá colaborar ou atuar conjuntamente com órgãos de segurança pública da União, dos Estados e do Distrito Federal ou de congêneres de Municípios vizinhos e, nas hipóteses previstas nos incisos XIII e XIV deste artigo, diante do comparecimento de órgão descrito nos incisos do caput do art. 144 da Constituição Federal, deverá a guarda municipal prestar todo o apoio à continuidade do atendimento. (LEI Nº 13.022, 2014) (Grifos Nossos)
Oportuno se torna dizer que, os municípios possuem embasamentos legais consistentes para a criação de suas Guardas Municipais, assim como o estabelecimento de uma política de segurança pública muito mais assertiva, enfatizando o fato de que para uma atuação mais ampla, a lei em comento ainda traz hipóteses variadas para atuação, prevendo em situações de flagrante delito, o encaminhamento do infrator ao delegado de polícia, e prevê ainda a preservação de local de crime, sendo estabelecido sempre de forma complementária na segurança pública, visando a integração dos demais órgãos de segurança pública, todos constantes do artigo 144 da Constituição Federal.
Em síntese, as prefeituras têm ainda a descrição de polícia administrativa no artigo 78 do Código Tributário Nacional, como arrimo no desenvolvimento destas políticas de prevenção da criminalidade, todas concatenadas as diversas áreas de execução do artigo 78 do CTN, uma vez que policiar, também é fiscalizar, as Administrações Públicas Municipais, também integram as suas forças internas em ações de segurança pública, agindo em conjunto, Guardas Municipais, Agentes de Trânsito, Vigilância Sanitária, Defesa Civil, Fiscalização de Posturas, PROCON, Câmeras de Vigilância, dentre outros órgãos que compõem as Administrações.
Neste passo, com esta primeira estrutura normativa, as Administrações podem investir na cerne da prevenção, reduzindo índices de criminalidade com educação, uma vez que as escolas podem ser a base da aproximação da população com as Guardas Municipais, um trabalho de polícia comunitária, muito mais realizável do que com a polícia administrativa estadual, pode ainda, investir no aparelhamento de planos de capacitação profissional e recreação, intentando o preenchimento dos dias destas gerações hodiernas com ocupações além das salas de aula restringindo ao máximo a possibilidade de ligações com o envolvente mundo do crime.
À vista do evidenciado, a segurança pública municipal tem um papel muito mais comunitário, demonstrando com efeito um impacto positivo na redução da criminalidade, sendo reflexo para outros ramos do Direito que vão além do Administrativo, uma vez que menos jovens direcionados ao crime, temos menos atividades no Direito Penal, porquanto, os municípios com programas educacionais, podem ainda intervir no gerenciamento e acompanhamento dos menores infratores em medidas socioeducativas de liberdade assistida, geralmente administrados pelos municípios através dos CREAS (Centro de Referência Especializado de Assistência Social), conduzindo ainda prestação de serviços como medida inibidora de crimes futuros.
Sublinhe-se que, empreendimentos com este viés salvam vidas e contribuem para uma sociedade mais harmoniosa, tornando o Direito menos denso na esfera Penal e abrindo maior volume para os ramos do Trabalho, Previdenciário, Tributário, dentre outros, uma vez que a segurança pública sendo municipalizada, pode realmente fazer a diferença na sociedade, partindo da Administração Pública Municipal ter mais segurança jurídica na composição de suas Guardas.
3.1. O SISTEMA ÚNICO DE SEGURANÇA PÚBLICA (SUSP) E OS MUNICÍPIOS
Com um entendimento mais contemporâneo acerca da segurança pública, em 11 de junho de 2018 foi aprovada pelo então presidente Michel Temer, a lei que criou o Sistema Único de Segurança Pública (SUSP), bem como, foi criado concomitantemente, a Política Nacional de Segurança Pública e Defesa Social (PNSPDS), sendo os dois amparados pela Lei nº 13.675/2018, que trazia em sua redação exordial o texto infra:
Disciplina a organização e o funcionamento dos órgãos responsáveis pela segurança pública, nos termos do § 7º do art. 144 da Constituição Federal; cria a Política Nacional de Segurança Pública e Defesa Social (PNSPDS); institui o Sistema Único de Segurança Pública (Susp). (LEI Nº 13.675, 2018)
Insta ressaltar que o intuito era o de maior integração das instituições de segurança pública, buscando a operacionalização cooperária, estruturada e congruente, abrangendo todas as esferas de governo dentro de uma sistematização que normatiza a atuação com compartilhamento de dados, em procedimentos programados, neste passo o PNSPDS já percebia a complexidade do processo e entendia que levaria um tempo para as adequações normativas, sendo assim trabalha atualmente com o delineamento das necessidades legais, a fim de amoldar todo o processo de integração das forças neste ínterim de implantação que pode levar de cinco a dez anos.
Saliente-se que, a SUSP teve papel fundamental no progresso de municipalização da segurança pública, uma vez que na implementação deste sistema, incluiu as Guardas Municipais em seu artigo 9º, da Lei nº 13.675/2018, como órgão de segurança púbica, principalmente com o entendimento de que estava previsto na Lei nº 13.022/2014, instituindo um sistema único integrando os municípios a SUSP e agregando as Guardas Municipais em seu rol de integrantes operacionais, conforme segue:
Art. 9º É instituído o Sistema Único de Segurança Pública (Susp), que tem como órgão central o Ministério Extraordinário da Segurança Pública e é integrado pelos órgãos de que trata o art. 144 da Constituição Federal, pelos agentes penitenciários, pelas guardas municipais e pelos demais integrantes estratégicos e operacionais, que atuarão nos limites de suas competências, de forma cooperativa, sistêmica e harmônica.
§ 1º São integrantes estratégicos do Susp:
I a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, por intermédio dos respectivos Poderes Executivos;
II os Conselhos de Segurança Pública e Defesa Social dos três entes federados.
§ 2º São integrantes operacionais do Susp:
I polícia federal;
II polícia rodoviária federal;
III (VETADO);
IV polícias civis;
V polícias militares;
VI corpos de bombeiros militares;
VII guardas municipais;
VIII órgãos do sistema penitenciário;
IX - (VETADO);
X institutos oficiais de criminalística, medicina legal e identificação;
XI Secretaria Nacional de Segurança Pública (Senasp);
XII secretarias estaduais de segurança pública ou congêneres;
XIII Secretaria Nacional de Proteção e Defesa Civil (Sedec);
XIV Secretaria Nacional de Política Sobre Drogas (Senad);
XV agentes de trânsito;
XVI guarda portuária.
§ 3º (VETADO).
§ 4º Os sistemas estaduais, distrital e municipais serão responsáveis pela implementação dos respectivos programas, ações e projetos de segurança pública, com liberdade de organização e funcionamento, respeitado o disposto nesta Lei. (LEI Nº 13.675, 2018) (Grifo Nosso)
Concernentemente às inclusões do dispositivo legal da SUSP, ficou bem esclarecido que os municípios têm na figura das suas Guardas Civis, a sua legitimidade para atuação na segurança pública, podendo potencializar ainda mais a guerra contra o crime, com o total apoio das demais instituições de segurança pública, independente do ente federativo no qual se encontra, podendo prover com amparo legal a salvaguarda da ordem pública, assim como a incolumidade da municipalidade, compreendendo toda a estrutura patrimonial do Município, bens, serviços e instalações.
3.2. BENS, SERVIÇOS E INSTALAÇÕES COM GESTÃO DA ORDEM PÚBLICA
Entendendo que a municipalização da segurança pública é uma realidade, mas que sua normatização segue sendo construída, é entendido de forma doutrinária que as Guardas Municipais são órgãos de polícia administrativa que atuam na proteção de bens, serviços e instalações, e ainda na manutenção da ordem pública, visando a municipalidade como um bem da Administração, que goza dos bens patrimoniais conforme provimento administrativo, evidenciando o exercício do poder de polícia característico das Guardas Municipais, que são díspares com os da polícia administrativa Estadual, havendo inclusive o apontamento doutrinário de que o poder de polícia difere do poder da polícia, destacando neste ponto a obra de Carlos Alexandre Braga (1999), no qual explicita que o poder de polícia não pode ser monopolizado:
(...) o poder da polícia inexiste, e seria uma aberração que existisse. Pode a organização policial usar do poder de polícia, que pertence à Administração Pública, para as finalidades que lhe competem: atribuições de polícia preventiva manter a ordem, evitar a infrações penais e garantir a segurança e de polícia judiciária apurar as infrações penais não evitadas, investigar e provar os fatos, auxiliando na realização da justiça criminal. Logo poder de polícia não é um poder da Polícia Militar. (BRAGA, 1999)
Tendo em vista que o policiamento preventivo, que visa atuar de forma mais operacional, no qual se assemelha a das Polícias Militares, além da previsão principiológica da Lei nº 13.022/2014, ainda conta com a competência legislativa municipal contida no Artigo 30, inciso I, da CF/88, que diz que compete aos Municípios () legislar sobre assuntos de interesse local, ou seja, o interesse local abrange a manutenção da ordem pública, e os Municípios tem a sua fundamentação legal no poder de polícia administrativa, conforme o apontamento de Hely Lopes Meirelles (1996):
A razão do poder de polícia é o interesse social e o seu fundamento está na supremacia geral que o Estado exerce em seu território sobre todas as pessoas, bens e atividades, supremacia que se revela nos mandamentos constitucionais e nas normas de ordem pública, que a cada passo opõem condicionamentos e restrições aos direitos individuais em favor da coletividade, incumbindo ao Poder Público o seu policiamento administrativo. (MEIRELLES, 1996)
Não há de olvidar-se o fato, de os Municípios serem subdivisões administrativas estaduais que possuem na segurança pública, a função precípua de resguardar bens, serviços e instalações, e consequentemente, a salvaguarda de sua municipalidade, uma vez que os interesses da manutenção da ordem pública, são interesses do Estado, e, uma vez que os Municípios conseguem o estabelecimento da ordem ante as suas populações, fica muito claro que o ganho é mútuo, pois os Municípios podem usufruir da vantagem de conhecer os aspectos sociais e culturais de seus munícipes, visto que o policiamento preventivo exercido, contém aspectos mais comunitários do que aqueles exercidos pela polícia administrativa estadual, e neste contexto, o Município já contribui com a paz social, sob o baluarte constitucional, mas, no que concerne a exequibilidade da discricionariedade, autoexecutoriedade e coercibilidade, são possíveis na esfera municipal?