Resumo: A relação entre o regime político democrático e instituições políticas é intrínseca. São as próprias instituições postas que caracterizam os regimes políticos como democrático ou não. Dessa forma, o presente texto tem como objetivo apresentar a relação entre os dois, instituições e regimes, e os resultados esperados de tal combinação. O que difere uma democracia de uma autocracia? Neste texto, olharemos para as instituições para responder a essa pergunta. Para tanto, ele será dividido da seguinte maneira: nas duas primeiras seções serão apresentados os conceitos de democracia e autocracia, entendendo os dois como polos opostos. Na sequência, discutimos os conceitos de instituição e apresentamos as características institucionais que permitem a diferenciação entre democracias de autocracias na prática.
Palavras-chave: democracia; autocracia; regimes; instituições políticas.
Introdução
O interesse acerca das instituições brasileiras e sobre sua funcionalidade e consequências para os regimes políticos está presente no dia a dia do debate público nacional. No entanto, por vezes tal debate se perde pela falta de clareza conceitual. O que são instituições? Quais são as instituições políticas e como elas podem variar não só entre regimes, mas também entre democracias? Este trabalho busca responder essas perguntas.
Para tanto, primeiro nos debruçamos sobre alguns conceitos. As instituições podem atuar de maneira diferente e trazer resultados diferentes dentro de regimes políticos divergentes. Dessa feita, debatemos o conceito de democracia, partindo da sua origem histórica no Mundo Antigo até chegarmos na compreensão atual de democracia liberal representativa. Também apresentamos o lado oposto: o que são regimes autoritários e quais suas características definidoras.
Nas duas seções seguintes, tratamos, respectivamente, do conceito de instituições e apresentamos algumas das instituições políticas. Aqui, não só as apresentamos, mas também trazemos o debate sobre como uma mesma instituição pode apresentar um leque variado de arranjos. É o caso, por exemplo, dos sistemas eleitorais e partidários.
O que é democracia?
Democracia é um conceito essencialmente contestado (Gallie, 1955) dentro da ciência política. Esse é um tema que vem sendo debatido ao menos desde a Grécia Antiga, quando a chamada democracia direta ou participativa (Held, 2006) ou populista (Achen e Bartels, 2016) era praticada nas cidades-estados da região. Nesta democracia grega, todos os homens nascidos em Atenas e com idade igual ou maior a 20 anos podiam participar das tomadas de decisão e do gerenciamento de questões públicas (Held, 2006). Platão, no livro VI de a República, apresentou críticas ao modelo, por acreditar que a banalização da participação política levaria à decadência da sociedade. A origem grega do modelo político fica claro pelo fato de democracia ser a tradução da palavra demokratía, que, traduzida livremente, pode significar governo do povo. Apesar de excluir as mulheres e outros indivíduos, como imigrantes e escravos, essa foi o modelo de governo mais inclusivo até a descoberta e adoção de regimes mais democráticos em outras regiões do mundo. É o caso dos Hurões, povo nativo da América do Norte, que regia sua vida social a parte de conselhos locais e um conselho geral. Esses modelos também estavam presentes outras regiões, como no sul do continente africano (Stasavage, 2020).
O modelo de democracia com participação direta dos cidadãos foi perdendo espaço à medida que os Estados cresciam, tanto do ponto de vista geográfico quanto populacional. Com essa expansão, se tornou impossível a reunião dos cidadãos (Dahl, 1971). Com as revoluções Inglesa, Americana e Francesa, um novo modelo político emergiu com aptidão para superar as dificuldades impostas pela expansão dos Estados, e se tornando a referência para os regimes democráticos contemporâneos: a democracia liberal. Desenvolvida teoricamente pelos filósofos liberais ingleses do século XVII e XVIII, e com reflexão para implementação prática realizada pelos Federalistas responsáveis pela constituição americana, a democracia moderna busca remédios republicanos para males republicanos (Limongi, 2001). A participação do povo no processo político povo aqui definido de maneira mais abrangente que o conceito de cidadão na Grécia antiga passou a ser percebida como fundamental para evitar absolutismos e autoritarismos por parte do Estado ou pela minoria detentora do poder político, o que permite que esse modelo também seja chamado de democracia representativa (Manin, 1997). Pode-se apontar três elementos fundamentais para a democracia liberal e que a distinguem-na da democracia da pólis grega: a divisão dos poderes (eventualmente consolidados em Executivo, Legislativo e Judiciário) e a vigília mútua de um sob o outro; as garantias das liberdades e direitos individuais dos cidadãos; e a descentralização administrativa das decisões e implementações políticas. Todos esses almejam inviabilizar o absolutismo e garantir a diversidade de crenças e opiniões, inclusive das minorias. Como será discutido mais adiante, esses elementos são postos e salvaguardados por instituições políticas adequadas ao funcionamento da democracia liberal ou participativa.
Dentro da literatura que conceitua as democracias representativas, um conceito ganhou destaque: o de democracia minimalista ou democracia instrumental/operacional. Tal conceito ganhou destaque por representar uma conceituação mais simples e, consequentemente, permitir a mensuração do fenômeno e o subsequente uso para trabalhos empíricos (Coppedge, 2012). Esse conceito está diretamente associado à ideia de democracia representativa por focar especificamente no método de escolha dos representantes. Schumpeter (1942) afirmou que o método democrático é um arranjo institucional para se chegar a decisões políticas nas quais indivíduos adquirem o poder de decidir por meio de uma luta competitiva pelo voto do povo. Assim, democracia é apenas o mecanismo pelo qual os eleitores escolhem seus representantes. Esse conceito foi utilizado também por Alvarez et al. (1996) e Przeworski et al. (2000), que preocupados com a aplicabilidade empírica do conceito de democracia, descreveu tal regime como aquele em que: (1) o Executivo é popularmente eleito ou indicado por um corpo legislativo que foi popularmente eleito; (2) o Legislativo também deve ser popularmente eleito; (3) é preciso que exista mais de um partido político competindo; e (4) é preciso que haja alternância no poder por meio de eleições que sigam as mesmas regras que elegeram o vencedor anterior. Essas eleições também precisam ter três características: incerteza ex-ante; irreversibilidade ex-post, e repetições periódicas. Isto é: o vencedor toma posse e o derrotado aceita o resultado.
No entanto, um outro problema enfrentado pelo conceito minimalista ainda precisa ser trazido: todos os direitos e garantias que são necessários para realizar eleições livres e justas são deixados de fora de sua estrutura. Dahl (1971), assim, avança o conceito de democracia processual. Considerando o conceito de democracia somente como um ideal teórico inalcançável, o autor desenvolve sua noção de que para um país ser considerado uma poliarquia conceito cunhado por Dahl para o que seriam as democracias reais , devem estar presentes as seguintes instituições: (1) oficiais eleitos; (2) eleições livres e justas; (3) sufrágio inclusivo; (4) o direito de concorrer a cargos públicos; (5) liberdade de expressão; (6) fontes alternativas de informação; e (7) autonomia para associação. Mas, para se alcançar tais instituições, Dahl (1971) apresenta procedimentos democráticos para eleger os políticos. Assim, a poliarquia é composta de duas dimensões: contestação e inclusividade. A Figura 1 abaixo representa o modelo de poliarquia de Dahl:
Figura 1: As duas dimensões da Poliarquia
Fonte: Retirado de Dahl, 1971.
Considerando a imagem, para um país ser considerado uma poliarquia, ele precisa ser, simultaneamente, inclusive e aberto à contestação pública. Não é possível ser considerado democrático se em um país as pessoas têm direito a voto, mas não podem contestar o governante. É importante destacar que as duas dimensões podem variar de maneira independente. Além disso, na elaboração de Dahl, a poliarquia surge como função dos custos de repressão excedendo os custos de tolerância política das facções distintas/opositoras da sociedade. Nesse sentido, a democracia liberal, a qual o conceito de poliarquia se filia, é uma questão de respeito e tolerância ao pluralismo, uma preocupação presente desde os liberais ingleses.
.O que é uma autocracia?
Ainda que seja possível se pensar em diversas subcategorias de regimes políticos, o principal polo oposto ao conceito de democracia liberal apresentado na seção anterior é conhecido como autocracia, ou regime autoritário. Quando cunhado por Juan Linz (1964), o conceito de regime autoritário surge como uma maneira de classificar um regime político de pluralismo limitado, mas que não necessariamente fosse totalitário como os regimes nazista, ítalo-fascista ou soviético. Dessa forma, ideologia norteadora, mobilização política constante e liderança personalizada não são características necessárias para que um regime seja considerado autoritário. O que define um regime como autoritário é a maneira com que líderes políticos acessam o poder, e se esse acesso não for através de eleições livres e justas não podemos chamar esse regime de democrático, restando a ele a caracterização como autocracia (Frantz, 2018). Falta de transparência sobre o processo político e a gestão pública, predominância de regras informais sobre formais e algum nível de repressão às liberdades individuais são outras características definidoras e presentes em quase toda autocracia (Frantz, 2018). Quando revisita o conceito algumas décadas depois, Linz (2000, p. 51) é categórico ao afirmar que regimes autoritários são sistemas políticos não-democráticos, definindo assim o conceito de autocracia como o oposto do conceito de democracia.
Dessa forma, as principais conceituações de regimes políticos e indicadores que mensuram a qualidade de democracias ao redor do globo adotam a autocracia como o oposto de democracia, principalmente se entendermos que ao esvaziarmos os eixos de contestação e de participação descrevemos um regime autocrático. Um dos primeiros indicadores quantitativos a medir qualidade da democracia com ampla difusão entre pesquisadores de todo mundo, o indicador polity é construído a partir de dois indicadores primários, em que um se propõe a medir o grau de institucionalização de normas democráticas em um país, e o outro o nível de autocratização, entendido como um regime com poucos constrangimentos ao poder do chefe do executivo e sem competição justa para acessar esse cargo (Marshall, Gurr, 2020). Já um dos indicadores mais utilizados na contemporaneidade para identificar um retrocesso global da democracia, o indicador de democracia eleitoral do V-Dem (Coppedge et al., 2021), considera que em um mesmo contínuo os valores variam desde 1, marcada pelo conceito de democracia liberal, para 0, autocracia fechada. A Figura 2, retirada de Luhrmann e Lindberg (2019), ilustra o conceito do indicador contínuo, com destaque para os conceitos de autocratização (qualquer movimento de diminuição do indicador), oposto a democratização; recessão democrática (diminuição das qualidades democráticas de um regime que se mantém democrático); ruptura democrática (a transformação de um regime democrático para um regime autoritário); e consolidação autoritária (ampliação das características autoritárias de uma autocracia).
Figura 2: Autocracia e Democracia mensurados em um mesmo indicador contínuo
Fonte: Luhrmann e Lindberg (2019)
A respeito desses processos de variação das qualidades de um regime, e considerando a forma com que os líderes acessam o poder como definidora principal entre o que é uma democracia e o que é uma autocracia, têm se tornado prática comum que líderes democraticamente eleitos mudem as regras do jogo e tornem o que antes era uma democracia em autocracia. Diversos autores têm apontado que táticas de expansão do poder executivo por um líder eleito, ataques à liberdade de imprensa e assédio e perseguição a parcelas opositoras e/ou minoritárias da sociedade tem se tornado a maneira mais comum - e sutil - de se romper o regime democrático e instaurar um regime autoritário (Bermeo, 2016; Moisés, 2019; Levitsky, Ziblatt, 2018). Mas mais importante para garantir que o método de acesso ao poder não seja mais livre e justo, impedindo que uma oposição democrática seja escolhida pela população em pleitos posteriores, esses líderes mal-intencionados também adotam expansão de limites de mandato presidencial, mudança em regras eleitorais, e proibição de que partidos e opositores políticos concorram à eleição, dentre outras técnicas que afetam a dimensão de contestação daquele regime - para descrição de algumas dessas técnicas recentes, Corrales (2020) descreve o caso venezuelano, Hug e Ginsburg (2018) escrevem sobre o caso húngaro, e Ding e Slater (2020) escrevem sobre o caso indiano, todos ocorridos nos últimos vinte anos.
Assim, percebemos que o conceito do regime autocrático é oposto ao conceito de democracia, mas que as diferenças práticas do que distingue um regime de um tipo ou de outro dependem das instituições políticas vigentes em determinado país. Por isso, as próximas seções buscam definir instituições e as interseções entre instituições e tipos de regimes.
O que são instituições?
Uma vez que debatemos o conceito de democracia e seu oposto, autocracia, é importante entendermos também o que são instituições. Embora não haja uma unanimidade a respeito da definição do conceito (Hodgson, 2006), aquela apresentada por Douglass North (1991) é amplamente aceita dentro da literatura das ciências sociais. Para North (1991), as instituições são constrangimentos criados pelos humanos para estruturar as interações políticas, econômicas e sociais. Tais instituições podem ser restrições informais (sanções, tabus, costumes, tradições ou códigos de conduta) ou formais (constituições, leis, direito de propriedade). Os benefícios esperados de tais instituições são a redução de incertezas e previsibilidade nas relações sociais (Hodgson, 2006).
Dentro do conceito mais amplo de estudos institucionalistas, a perspectiva geral é a de que as instituições importam para definir resultados sociais (Acemoglu et al., 2019) como: estabilidade política, realização de eleições justas e limpas, desenvolvimento econômico e redução da desigualdade, para citar alguns. No entanto, nem todo institucionalismo é igual. Uma divisão possível, com foco na abordagem das análises institucionalistas, se dá entre o chamado antigo institucionalismo e o novo institucionalismo.
O antigo institucionalismo, como apresentado por Thelen e Steinmo (1992), consistia sobretudo configurativos detalhados de diferentes estruturas políticas. Segundo os autores, o trabalho realizado sob tal perspectiva era profundamente normativo. Uma análise comparada era praticamente impossível de ser feita, e aqueles que tentavam fazer uma análise comparativa se limitavam em justapor descrições de diferentes configurações institucionais (Thelen e Steinmo, 1992). Segundo os autores, a revolução behaviorista que se segue, nos anos 1950 e 1960, é justamente uma negação ao modelo do antigo institucionalismo.
Por outro lado, o novo institucionalismo surge como uma reação justamente à virada behaviorista. O principal argumento do novo institucionalismo é o de que as instituições importam. Isto é: elas afetam o comportamento de atores sociais (Andrews, 2005). A consequência dessa característica é a de que determinados tipos de instituições, quando controlado por fatores importantes, levarão a resultados específicos. Esse raciocínio está presente em trabalhos como: Governing the Commons, de Elinor Ostrom (1990); Just Institutions Matter, de Bo Rothstein (1998); e Why Nation Fail, do Acemoglu e Robinson (2012). Assim, diferentemente do que era feito no antigo institucionalismo, a abordagem de uma política comparada passou a ser possível (Thelen e Steinmo, 1992).
Para Przeworski (2004), o novo institucionalismo consiste em duas proposições: (1) que as instituições importam, pois influenciam normas, crenças e ações e, por isso, moldam os resultados; e (2) que as instituições são endógenas, isto é: suas formas e funções dependem das condições sob as quais elas emergem e perduram. Essas proposições, no entanto, geram um sinal de alerta. Se as instituições dependem do contexto em que surgem, a primazia do efeito de causalidade entre instituições e os resultados que geram pode não se sustentar. Dito de outra forma: as instituições podem não desempenhar um papel autônomo. De acordo com Weaver e Rockman (1993), a corrente causal entre arranjos institucionais e seus resultados é indireta, longa e contingente. Portanto, é preciso distinguir o que é, de fato, efeito das instituições e o que é efeito do contexto no qual as instituições se encontram. Przeworski (2004) mostra que as mesmas instituições, postas em países com contextos diferentes, apresentarão resultados distintos. Para usar o exemplo do próprio autor, quando os Estados Unidos desocuparam a Alemanha Ocidental e o Japão no pós-Segunda Guerra, eles deixaram instituições que foram calibradas para as respectivas realidades e que continuam servindo para moderar as relações políticas de ambos os países. Mas quando os Estados Unidos deixaram o Haiti em 1934, com basicamente as mesmas instituições que deixaram para a Alemanha e o Japão, tais instituições não impediram que o presidente Vincent se tornasse um líder autoritário um ano depois. Assim, para que se possa fazer um esforço para distinguir entre o efeito das instituições e das condições, o autor afirma que é necessário fazer um exercício de contrafactual. Esse exercício, no entanto, não é fácil (Przeworski, 2004).
Finalmente, dentro do novo institucionalismo, ainda encontramos a subdivisão entre institucionalismo histórico, da escolha racional, e sociológico (Hall e Taylor, 2003). O institucionalismo histórico possui ainda duas perspectivas, sendo elas a calculadora e a cultural. Enquanto a calculadora é caracterizada como instrumental e com busca da maximização estratégica, a cultural afirma que decisões não podem ser inteiramente estratégicas. Esta última fornece modelos morais e cognitivos, que dependem das convenções existentes em seu contexto para que possa atuar. No entanto, dentro do institucionalismo histórico, ambas as perspectivas partem do pressuposto de que há assimetria de poder no funcionamento e desenvolvimento das instituições e dão atenção a outros fatores na análise de situações políticas. Dentro do institucionalismo da escolha racional, os atores interagem sempre de maneira estratégica, considerando pressupostos comportamentais (preferências e utilitarismo). Assim, a expectativa é que se supere os dilemas da ação coletiva e que os atores terminem alcançando uma série de resultados sub-ótimos, considerando que o objetivo é chegar ao melhor resultado sem que haja dano para os demais. Por fim, o institucionalismo sociológico entende o conceito de instituições para além de normas. Ele trabalha com sistemas de símbolos, esquemas cognitivos e modelos morais, por exemplo. Esse grupo de institucionalistas afirmam que o mais correto seria colocar um fim à oposição entre instituições e culturas. Devido à chamada virada cognitiva, eles interpretam a cultura enquanto instituição.
As instituições, como apresentado durante sua conceituação, podem ser formais e informais. Na definição de Helmke e Levitsky (2006), instituições informais seriam aquelas regras e procedimentos sociais compartilhados que não são escritas, comunicadas e implementadas fora de canais oficias como leis e constituições. Para esses autores, inclusive, as instituições informais são tão importantes para o funcionamento da democracia quanto as formais, na medida em que podem reforçar, subverter ou até sobrepor as regras formais que regem um regime. E, ao falar sobre crise e manutenção do regime democrático, por exemplo, é importante destacar que tanto as instituições formais quanto as informais desempenham papeis relevantes. Levitsky e Ziblatt (2018), por exemplo, apontam tolerância mútua e reserva institucional como regras informais que devem ser seguidas para a sobrevivência das democracias. Os autores apontam que costumes internalizados ajudam na estabilidade democrática e que uma perturbação em tal costume pode levar a consequências negativas. É o caso do limite de dois mandatos para os presidentes dos Estados Unidos, que havia sido estabelecido informalmente ainda por George Washington, mas que a falta de formalização de tal regra levou Franklin D. Roosevelt a ser eleito para quatro mandatos seguidos. O argumento de Levitsky e Ziblatt (2018), portanto, é o de que a reserva institucional seria importante para impedir no exemplo dado que um presidente popular tivesse condições de se perpetuar no poder. Dessa forma, após o caso de FDR, o congresso americano aprovou a 22ª emenda aprovada em 1947 e ratificada em 1951 , que limita o número de mandatos que uma pessoa pode ter enquanto presidente dos Estados Unidos.