Resumo: O presente artigo objetiva analisar a natureza do ato de reconhecimento de novos sujeitos internacionais e defender o enquadramento a Palestina como sujeito internacional sendo, conseqüentemente, titular de personalidade jurídica. Com essa intenção, serão mostrados conceitos e elementos para sustentar a tese de que a Palestina deve ser entendida como uma nova coletividade não-estatal e, em decorrência disso, gozar das prerrogativas dessa classificação.
Palavras-chave: Palestina – Reconhecimento – Sujeito Internacional.
1. Introdução
O Oriente Médio sempre foi um local estratégico no globo terrestre. Desde a Idade Média, numerosas cruzadas, batalhas, expedições e comercializações tiveram aquele ponto, banhado pelo mar mediterrâneo, como cenário.
Muito antes disso, durante o Império Romano, teria lá nascido e morrido Jesus Cristo, santidade da religião cristã, e como se não bastasse, o território palestino também foi o local de surgimento do judaísmo e do islamismo.
Já na Idade Contemporânea, descobriu-se a existência de valiosas jazidas de petróleo naquelas regiões, fato que intensificou o potencial econômico de terras áridas e desérticas, e atraiu ainda mais atenção em nível internacional.
É inquestionável a importância daquela região aos olhos religiosos e empreendedores internacionais. Entretanto, a situação de conflitos locais, principalmente entre árabes palestinos e judeus israelenses, após a criação do Estado de Israel, em 1948, impossibilita melhor convivência entre aqueles povos e religiões diferentes, tendo conseqüências em diversos paises de outros continentes.
Apesar das divergências religiosas e da intolerância, o não reconhecimento de um Estado Palestino intensifica os impasses entre os dois povos.
Em estudos acerca das teorias do Direito Internacional, a Questão Palestina é tida como uma exceção que vai contra todas as regras. Aquele território não é um Estado, não é uma organização interestatal, não é entendido como coletividade não-estatal e dentro disso, não pode ser classificado como movimento beligerante e insurgente.
Isto posto, tem-se como objetivo, nesse artigo, analisar o ato de reconhecimento de sujeitos internacionais e enquadrar o território palestino na classificação de coletividade não-estatal, conforme a doutrina do Direito Internacional.
2. DESENVOLVIMENTO
2.1. Rápido histórico
O que é veiculado na mídia internacional parece ser algo interminável e sem motivo relevante: o conflito árabe x israelense. É possível que se torne de conhecimento mundial as últimas notícias, os últimos bombardeios, os últimos ataques e, dentre numerosos outros fatores, o número de mortos nesses eventos.
Pouco é divulgado sobre a história daquela região denominada Palestina. Dessa forma, faz-se necessário explicar que foi por volta do ano 2000 a.C. que o povo hebreu, composto por judeus, chegou àquele território e o ocupou até o ano 70 d.C.. 01 Por não se submeterem aos costumes romanos, como divinizar o imperador, os judeus foram expulsos da Palestina, e ocorreu naquele momento a diáspora, conhecida como a dispersão dos judeus pelo mundo.
Em séculos seguintes, os árabes da península arábica chegaram à Palestina e posteriormente os turcos-ottomanos conquistaram a região. Apesar de terem imposto determinada subordinação, permitiram a permanência dos árabes por serem ambos os povos, majoritariamente, muçulmanos.
Incentivado por estudiosos e jornalistas judeus, no século XIX ocorreu o movimento sionista, caracterizado pelo retorno de judeus à Palestina. 02 Entretanto, o relacionamento entre palestinos e judeus nem sempre foi marcado por impasses. No começo, "os imigrantes judeus foram recebidos com hospitalidade pelos palestinos", e apenas no final de 1880 surgiram "atritos em torno de questões de água e terras férteis". 03
A Inglaterra também teve substancial participação nesse processo em 1917, com a declaração Balfour, que defendia a necessidade de um Estado judeu na Palestina. 04 Em uma carta destinada ao presidente da Federação Sionista da Grã Bretanha e da Irlanda 05, Lord Rothschild, o ministro britânico dos assuntos estrangeiros, Arthur James Balfour, assim escreveu:
O governo de Sua Majestade encara favoravelmente o estabelecimento, na Palestina, de um Lar Nacional para o Povo Judeu, e empregará todos os seus esforços no sentido de facilitar a realização desse objetivo, entendendo-se claramente que nada será feito que possa atentar contra os direitos civis e religiosos das coletividades não-judaicas existentes na Palestina (grifo nosso) [...] 06
Ao defender a criação de um "Lar Nacional para o Povo Judeu", o ministro Balfour entendeu que não havia ali um Estado Palestino, mas que os até então habitantes daquele território formavam uma coletividade composta por povos não-judeus. Apesar de não ser essa uma classificação moldada conforme a atual doutrina do Direito Internacional, em 1917, a Inglaterra admitia a existência de uma coletividade não estatal em áreas Palestinas.
Ao final da Primeira Guerra Mundial, a Inglaterra e a França dominaram a Palestina, o que caracterizou o fim do Império Turco-Ottomano 07 naquela região. Após a Segunda Guerra Mundial, ainda havia preconceito em relação aos judeus na Europa, etnia perseguida durante a guerra, e a recém criada Organização das Nações Unidas teve a incumbência de amenizar tensões e resolver possíveis conflitos.
2.2. Criação do Estado de Israel
Em 1947, quando a Inglaterra desocupou o território, à ONU coube a função de solucionar a questão dos judeus na Palestina. Para isso, propôs uma divisão do local em três áreas, sendo 56,7% do território destinado a Israel, 42,6% para um futuro Estado Palestino e 0,7% para Jerusalém, território internacional neutro. 08
Os palestinos rejeitaram a proposta, entretanto, em novembro de 1947, 56 Estados na Assembléia Geral da ONU votaram a questão, e pelo voto de 33 paises a favor, a ONU impôs a divisão ao povo que ocupava aquele território. 09
O reconhecimento do novo Estado não tardou, principalmente por parte dos Estados Unidos, que imediatamente o reconheceu como legítimo 10, entretanto, não foi criado o Estado Palestino, o que deu origem a um povo sem pátria e determinou o maior dos impasses entre os dois povos.
2.3 Personalidade Jurídica Internacional
No âmbito jurídico, são sujeitos de direito todos aqueles que possuem direitos e deveres diante de uma ordem jurídica. No direito internacional, são pessoas internacionais aqueles a quem são destinadas as normas jurídicas internacionais. 11
Ser pessoa de direito internacional pressupõe ter personalidade jurídica, sendo que algumas características são utilizadas somente para classificação, mas não conceituação como sujeito internacional. Celso de A. Mello entende que duas dessas características são a capacidade de agir no plano internacional e a possibilidade de participação na elaboração de normas internacionais. 12 Contudo, defende Mello que a falta deles não acarreta na perda da personalidade jurídica.
O direito de legação, que é apresentado pela doutrina como elemento para reconhecimento de sujeito internacional, é caracterizado pela representatividade internacional, como a manutenção de embaixadas e consulados em países estrangeiros e representação em organizações, como por exemplo na Organização das Nações Unidas.
É possível também analisar do elemento "responsabilidade" à luz da personalidade jurídica internacional. Conforme Eustathiades, citado por Celso de A. Mello, é admissível denominar sujeito de direito o ente que satisfaz as seguintes condições: "ser titular de um direito e poder fazê-lo valer mediante reclamação internacional" e "ser titular de um dever público e ter a capacidade de praticar um delito internacional". 13
A responsabilidade internacional também pode ser percebida pelo fato de que
o Estado responsável pela prática de um ato ilícito segundo o Direito Internacional deve ao Estado a que tal ato tenha causado dano uma reparação adequada. 14
Cabe ainda estender esse conceito aos demais sujeitos de direito internacional. Entretanto, compete aos Estados determinar quem é responsável internacionalmente e como serão aplicadas as sanções (retratação, multa) em caso de necessidade. Dessa forma, o posicionamento dos Estados ainda é fator determinante para o reconhecimento de quem é detentor dessa característica, não sendo fundado em regras de direito internacional.
De acordo com Bosco, citado por Celso de A. Mello, existem características imprescindíveis para que efetivamente ocorra a existência de um sujeito de direito. Para ele, ser sujeito de direito
não é uma qualidade natural, mas uma qualificação jurídica que é atribuída pelo próprio ordenamento jurídico, é relativa ao ordenamento que lhe dá vida, é atribuída segundo os modos estabelecidos pelo próprio ordenamento. 15
Sendo uma atribuição do próprio ordenamento jurídico, e não tendo o direito internacional um ordenamento, ou um órgão hierarquicamente superior do qual emanam as normas, chega-se à conclusão de que, no âmbito internacional, ser sujeito de direito depende, exclusivamente, do reconhecimento de outros sujeitos de direito.
Não há dúvidas de que, principalmente em nível internacional, a personalidade jurídica é uma ficção, que além de ter atribuição flexível, não tem critérios homogêneos para todos que demandam pelo reconhecimento.
2.4. Reconhecimento
2.4.1. Elementos Constitutivos de um Estado
Numerosas são as conceituações de Estado para a Ciência Política, entretanto, no âmbito do Direito Internacional, será utilizado aqui o conceito do internacionalista Hildebrando Accioly ao discorrer sobre o assunto. Nas palavras dele, o Estado é um "agrupamento humano, estabelecido permanentemente em um território determinado e sob um governo independente". 16 Além disso, os Estados foram os primeiros sujeitos de Direito Internacional, tendo personalidade jurídica originária.
Acerca dos elementos que constituem o Estado, é necessário haver uma população permanente, um território delimitado, um governo independente e capacidade de relacionar-se com outros Estados para que haja o reconhecimento desse ente. 17 É deveras importante ressaltar que intenso é o debate sobre a precisão desses quatro elementos existirem concomitantemente, assim como qual é a extensão dessas características.
Exemplo disso é que o elemento "território determinado" não carece ser entendido de forma absoluta. A característica de ser "determinado" não quer expressamente dizer que a área do Estado deve estar impecavelmente delimitada. 18 Alguns países do continente africano foram reconhecidos como Estados sem terem fronteiras delimitadas ou estáveis. Apesar de ser posicionamento defendido por poucos internacionalistas, a divergência deixa claro que essa fórmula para a identificação de um Estado é muito maleável, assim como os critérios para reconhecimento de pessoa de Direito Internacional.
Mesmo tendo os quatro elementos, não há certeza acerca do reconhecimento de que existe, naquele território delimitado, um Estado, visto que "é necessário que haja condições propícias de afinidades". 19 Essas condições propícias de afinidade explicitam, novamente, que o ato de reconhecimento internacional é vulnerável a fatores que extrapolam a seara jurídica, como será levantado no tópico seguinte.
2.4.2. O Efetivo Reconhecimento
O reconhecimento é a aceitação, por parte de Estados já existentes, de que determinada coletividade também é destinatária de Direito Internacional tendo, assim, personalidade jurídica. Não há dúvidas da natureza jurídica do ato de reconhecimento que, apesar de ter conseqüências jurídicas, "na prática constatam-se considerações políticas que pesam, sobretudo no ato de reconhecimento". 20
Sabe-se que em nível internacional, as relações econômicas e políticas entre os Estados são influenciadas, principalmente, pela cultura dos povos que habitam determinado país, e que esses fatores são fundamentais para a boa convivência desses entes. Não pode ser aceitável que o reconhecimento de um novo sujeito internacional dependa da afinidade entre culturas de maneira tão subjetiva.
A doutrina diverge acerca da natureza do ato de reconhecimento, apesar de entender a essência jurídica. A corrente majoritária defende que é um ato declarativo, ao passo que a corrente contrária, e minoritária, atesta ser esse ato atributivo. Um dos efeitos práticos da distinção é que, para a corrente declarativa,
um organismo que reúne todos os elementos constitutivos de um Estado tem o direito de ser assim considerado e não deixa de possuir a qualidade de Estado pelo fato de não ser reconhecido 21
Dessa maneira, mesmo tendo o reconhecimento tardio em decorrência de motivos políticos, determinado grupo não deixa de ser efetivamente um Estado. 22
Divergente disso, a corrente que afirma que o ato de reconhecimento é atributivo, posiciona-se de maneira a distinguir o nascimento histórico do nascimento da pessoa internacional, não sendo possível existir para o direito sem o devido reconhecimento do sujeito jurídico. 23
É necessário enfatizar que esse pensamento é minoritário entre os doutrinadores de direito internacional, contudo é aplicado com mais freqüência pelos Estados, visto a natureza primordialmente política desse ato 24, fato que demonstra que os governantes não se atêm ao âmbito jurídico quando é de conveniência, e novamente torna clara a vulnerabilidade dos critérios para reconhecimento.
Em uma das classificações, o reconhecimento pode ser expresso ou tácito. É expresso quando os Estados declaram a aceitação de uma nova entidade como Estado por meio de notas, tratados ou decretos, e é tácito quando a aceitação é subentendida de acordo com a maneira pela qual a coletividade que demanda reconhecimento é tratada em nível internacional, como por exemplo, a existência de relações diplomáticas ou a assinatura de um tratado. 25
Outra possibilidade é o reconhecimento ser de jure ou de facto, sendo o primeiro definitivo e completo, enquanto o segundo é provisório e restrito a determinadas relações jurídicas. 26
Apesar de explicar várias subdivisões, Hildebrando Accioly afirma categoricamente que "não há regras precisas e absolutas sobre o momento oportuno para o reconhecimento" 27, cabendo aos Estados já constituídos distinguirem quem será sujeito internacional, e quem ficará às margens dessa aceitação. Não existe segurança jurídica acerca do reconhecimento de novos sujeitos internacionais, pois esse ato é permeado por sensíveis e instáveis questões políticas.
2.5. Palestina como Sujeito de Direito Internacional
A Palestina é detentora dos quatro elementos necessários para que seja reconhecida como Estado: tem população permanente, território delimitado, governo independente e capacidade de relacionar-se com outros Estados. Contudo, para que seja Estado, demanda apenas o reconhecimento da existência desses elementos.
Roberto Luiz Silva faz clara menção à tentativa palestina de se enquadrar às exigências internacionais sobre os elementos de um Estado. Para suprir a determinação de ter um governo reconhecido
houve grande preocupação de se realizar eleições para que o governo de Yasser Arafat demonstrasse sua autoridade, podendo ser reconhecido como Estado. 28
Além disso, o autor também lembra que "o reconhecimento da Palestina como Estado é artificial". Vale ressaltar que essa preocupação também ocorreu em 2004 com a morte de Yasser Arafat, em que novamente ocorreram eleições.
O governo do território palestino também se relaciona com outros Estados, ao ser parte em acordos internacionais 29 e ao receber ajuda econômica de determinados países, como a Rússia.
No que tange à personalidade internacional, a Palestina exerce o direito de legação ao ter representante na ONU, embora não seja apresentada como membro dessa organização internacional. 30 A explicação para isso reside no fato de que, se a Palestina fosse formalmente reconhecida como membro da ONU, tacitamente haveria reconhecimento de que aquele território é Estado, o que encontra embasamento na carta da ONU, artigo 4º, 1, pois "a admissão como membro das Nações Unidas fica aberta a todos os Estados". Contudo, os Estados membros da ONU aceitam a existência da Palestina e não negam a presença de seus representantes legais na organização, mas não os reconhecem formalmente como membros em razão da conveniência política desse ato.
Os fatores que geram divergência sobre a personalidade jurídica internacional da Palestina existem, contudo falta apenas que eles sejam reconhecidos para que o território possa ser formalmente classificado e respeitado por essa atribuição. Entretanto, há uma corrente que já entende a personalidade palestina.
Intelectuais do Direito Internacional defendem que o que ocorre no território palestino classifica-se como movimento beligerante. O movimento beligerante é sujeito de direito internacional e reconhecido no momento em quem parcela da população revolta-se para formar um novo Estado ou até mesmo para mudar a forma de governo do país. 31 Nesse caso, para classificar o movimento existente na palestina como beligerante, seria necessário admitir que ele está inserido em um Estado. Todavia, não existe pátria-mãe contra a qual se rebela, mas um país estrangeiro criado após a ocupação da palestina pelo atual povo habitante. Em conseqüência disso, não é de fácil entendimento classifica-los como beligerantes, apesar da possibilidade de um Estado ser reconhecido após a beligerância.
Dente outros elementos, se a revolta tem cunho unicamente político, existe então um movimento insurgente, que também tem personalidade jurídica, porém, essa classificação não se aplica à Palestina em razão do intenso fator religioso presente na causa, e que é grande impulsionador do impasse.
Os doutrinadores não escrevem de maneira clara acerca do reconhecimento de coletividade-não estatal, pois a maior preocupação é o reconhecimento de Estado e movimentos beligerantes e insurgentes. Entretanto, como a aceitação depende dos Estados, é possível afirmar que, por analogia, a mesma teoria é aplicada ao reconhecimento de coletividades não-estatais.
Isto posto, se a Palestina não é Estado, não pode ser organização internacional, nem mesmo movimento beligerante ou insurgente, e abrange características de sujeitos internacionais, é plausível tê-la como coletividade-não estatal. O que realmente falta é o ato de reconhecimento jurídico desses elementos e dessa classificação em nível internacional.
Infelizmente, uma situação que atrasa esse reconhecimento é a postura do governo palestino 32 em relação ao Estado de Israel, que causa portentoso alvoroço internacional. Não é admissível que ataques terroristas sejam via para negociação ou retaliação a uma meta não alcançada. O terror e a violência ferem gritantemente a paz entre os povos e os direitos humanos, tão difundidos e defendidos no mundo.
Entretanto, apesar de ser acusado de grupo terrorista por parte da sociedade internacional, existe a tese de que o Hamas é um grupo legítimo que luta pela causa palestina. Para o ativista israelense Sérgio Yani
o Hamas é parte legítima da luta do povo palestino pela sua libertação nacional. O que os governos ocidentais estão tentando fazer é deslegitimar o Hamas conectando-o com organizações como Al Qaeda, e isso não é verdade. 33
Por sorte, a história mostrou que existem dirigentes em ambos os lados que visam a paz e estão abertos a diálogos, sendo que até mesmo a sociedade civil israelense e o povo palestino buscam esse objetivo.
Já que o reconhecimento como sujeito internacional não pode ocorrer de imediato, é possível que ele seja de facto, como já exposto anteriormente, sendo provisório e condicionado a determinadas relações jurídicas no âmbito internacional, como a renúncia de ambas as partes a meios violentos como via de solução.
Vale lembrar que o ato de reconhecimento não tem critérios fixos e foge às regras jurídicas, o que gera insegurança jurídica, mas pode ajudar a solucionar a questão palestina, uma vez que ela representa uma situação sui generis do direito internacional e demanda um reconhecimento atípico.