A relevância dos termos de referência como ferramenta de efetivação dos processos licitatórios do pregão

3. RESULTADOS E DISCUSSÕES

A partir das leituras realizadas sobre a temática aqui abordada, bem como uma breve busca no setor de licitação da PMS, acerca das licitações realizadas pela SECJEL no ano de 2018, foi possível transcrever as principais informações encontradas em ambas as buscas, sendo possível dividi-las em quatro grupos de análise que se apresentam a seguir: o primeiro discorre sobre o departamento de licitação da PMS, o segundo tópico esclarece sobre a CELIC; o terceiro tece informações sobre o Sistema Informatizado de Licitações, utilizado pela PMS e o último traz um levantamento acerca dos objetos de licitação realizados pela SECJEL no ano de 2018, dialogando com autores sobre a relevância da especificação dos objetos no termo de referência do processo licitatório.

3.1. DEPARTAMENTO DE LICITAÇÕES DA PREFEITURA MUNICIPAL DE SOBRAL-CEARÁ

O departamento de licitação é uma das atividades mais visadas dentro da Administração Pública, pois através dela onde há o grande número de compras governamentais como também, infelizmente, de escândalos em fraudes de licitações. O profissional que se dedica a este setor deve ter consciência acerca da responsabilidade pelos atos desempenhados nessa ocupação.

O Departamento de Licitações da Prefeitura de Sobral foi criado em 19 de fevereiro de 2018, pelo Decreto n° 1.992, sendo este vinculado diretamente à Secretaria da Ouvidoria, Controladoria e Gestão. A Comissão Permanente de Licitação do Município de Sobral é composta pelos seguintes membros: Karmelina Marjorie Nogueira Barroso Presidente, Édson Luís Lopes Andrade Membro; Maria Augusta Silveira Membro; Luiz Gonzaga Bastos Viana Sobrinho Suplente.

De acordo com o inciso XVI do art. 6º e art. 51, da Lei nº 8.666/93, compete a este departamento a responsabilidade de receber, examinar e julgar todos os documentos e procedimentos relativos às licitações e ao cadastramento de licitantes, documentos estes referentes à habilitação preliminar, a inscrição em registro cadastral, a sua alteração ou cancelamento, e as propostas (BRASIL, 1993).

Na finalização da fase interna e início da fase externa do procedimento licitatório, a qual a secretaria requisitante dar encaminhamento ao certame, os documentos serão protocolados, autuados, numerados e julgados pela Comissão Permanente ou Especial de Licitação, composta por, pelo menos, três membros, sendo dois destes membros, no mínimo, servidores capacitados pertencentes aos quadros permanentes dos órgãos da Administração responsáveis pela licitação.

A Administração Pública, diante à importância do sucesso nos procedimentos licitatórios, deve capacitar os servidores ligados, direto ou indiretamente, no certame licitatório tendo em vista maior controle dos recursos públicos e a correta destinação das verbas públicas visando sempre o interesse público.

3.2. CENTRAL DE LICITAÇÕES (CELIC) E O SISTEMA INFORMATIZADO DE LICITAÇÕES

Constituída através da Lei Nº1.607 de 02 de fevereiro de 2017, reformulada pela Lei Nº1.634 de 20 de junho de 2017 e regulamentada pelo Decreto Nº1903 de 28 de junho de 2017, a Central de Licitações (CELIC) tem como objetivo primordial coordenar e supervisionar os processos de licitações, de forma a conferir a regularidade, segurança, transparência e eficácia nas aquisições.

A criação da CELIC representou uma grande transformação da administração pública local, uma vez que centraliza, em um só órgão, as Licitações possibilitando que os processos estejam padronizados. A política de centralização das aquisições é considerada um diferencial no município e tem se sustentado a partir da necessidade de especialização e profissionalização, exigindo permanentemente dos servidores da CELIC, nos aspectos que envolvem a licitação e a contratação.

Em sua composição, a CELIC organiza-se em quatro níveis hierárquicos: no primeiro nível encontra-se o presidente, logo abaixo deste estão a assessoria jurídica e a Comissão Permanente de Licitação; no terceiro nível hierárquico tem-se a gerência de pregões, gerência de análise de processos, a gerência de publicação e cadastro de fornecedores, gerência de aplicação de penalidades e a gerência de registro de preços. No quarto nível hierárquico, sendo este um desmembramento da gerência de publicações e cadastro de fornecedores, encontra-se o núcleo de publicações e o núcleo de cadastro de fornecedores. Conforme observa-se na Figura 1 apresentada abaixo.

Figura 1: Organograma de Composição da CELIC

Fonte: Sobral, 2018.

Atendendo as necessidades encontradas no departamento de licitações, a CELIC foi pensada e constituída de modo a prestar um maior acompanhamento dos processos licitatórios, identificando em quais etapas cada processo se encontra, reduzindo a morosidade dos mesmos, bem como identificando possíveis divergências entre seus documentos, dentre eles a não especificação dos objetos, nos termos de referência, a serem adquiridos nos certames. Com isso, percebeu-se uma celeridade na realização das licitações, favorecendo assim aquisições e contratações mais céleres e eficazes por meio da gestão pública.

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O termo de Referência deve conter todos os elementos capazes de definir o objeto, de forma clara, concisa e objetiva, bem assim com nível de precisão adequado para caracterizar o bem ou o serviço. Tem função similar à do projeto básico exigido para as demais modalidades de licitação, porém de forma mais simples, em razão da natureza comum que deve revestir o objeto a ser contratado por pregão. (TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO, 2010, p. 79).

Do mesmo modo que a CELIC foi pensada e instituída para se dar celeridade aos processos licitatórios, também foi criando um sistema informatizado de licitações. Tal sistema, integrado ao SPU (Sistema de Protocolo Único) organiza as etapas de modo a conferir uma maior facilidade no acompanhamento dos processos bem como na realização de correções, quando necessário.

O primeiro passo trata-se da abertura do processo no SPU, onde serão informados o tipo de processo, sendo este intitulado como Processo Administrativo de Aquisição e Serviço. Adiante, escolhe-se no campo intitulado Assunto, o tipo de modalidade de licitação a qual se pretende realizar. No campo seguinte, encontram-se os dados acerca da Instituição municipal que está inserindo o processo licitatório para contemplação e aprovação. Logo abaixo pede-se que seja informado o objeto da licitação que se pretende adquirir ou contratar. Deve-se ainda inserir dados do processo físico, como número total de páginas.

Após inserir todas as informações do manifestante, deve-se anexar virtualmente a digitalização do processo físico. Esse procedimento visa garantir uma maior segurança no arquivamento dos documentos, uma vez que além da versão física, contará com uma versão digitalizada dos mesmos, minimizando a possibilidade de perda ou extravio.

Ao final, é apresentado ao manifestante um resumo de sua solicitação, mediante confirmação de informações, é gerado uma folha de protocolo, que contém as principais informações do processo licitatório submetido e que serão necessárias para seu devido acompanhamento através do mesmo sistema. A partir desse processo de inserção, dar-se-á o fluxo interno dos procedimentos licitatórios. Este, consta de 11 passos sequenciais, conforme a Decreto Nº 1903 de 28 de junho de 2017, saber:

1. Gera-se SPU pelo Gestor de Compras, faz-se uploud do modelo dos documentos no sistema de licitações para elaboração do processo conforme tipo de despesas (aquisição ou serviço) e encaminhar para o coordenador para verificação e encaminhamento ao secretário.

2. O coordenador revisa os documentos elaborados pelo gestor de compras e encaminha para o secretário para submissão ao prefeito.

3. O secretário encaminha o processo no Sistema de Licitações para a Autoridade máxima para o deferimento.

4. O prefeito defere, indefere ou indefere parcialmente no sistema de licitações. Caso deferido, o processo vai para a CELIC; se indeferido: o processo é encerrado imediatamente. Se indeferido parcialmente: volta para a secretaria ou órgão manifestante para as devidas adequações.

5. Após o deferimento pela autoridade máxima, a CELIC toma conhecimento do processo através do sistema de licitações, recebendo os documentos digitais e físicos da secretaria manifestante.

6. Quando remetido à CELIC, será encaminhado pelo presidente para a Gerência de análise de processos e distribuído aos analistas por meio do sistema de licitações.

7. Os analistas receberão o processo no sistema, analisando-o e devolvendo-o para as correções a secretaria de origem, caso necessário também por meio do sistema.

8. Os responsáveis pelo processo na secretaria/órgão de origem receberão no Sistema de Licitações, e assim farão as devidas correções. Após realizarem os ajustes solicitados, remeterão a CELIC através do Sistema de Licitações para averiguação das correções.

9. Se todas as correções forem atendidas a Gerência de Análise de Processo remeterá o processo a Presidente da CELIC para que esta designe o pregoeiro(a) que irá ratificar ou o retificará e encaminhará à secretaria/órgão para ajustes pelo Sistema de Licitações.

10. Após ratificação do Pregoeiro (nesse momento o Pregão será numerado) o processo será encaminhado a secretaria/órgão pelo Sistema de Licitações para que seja impresso e colhida todas as assinaturas, assim como, os assessores jurídicos elaborarão o Parecer Jurídico.

11. Após esses procedimentos a secretaria/órgão enviará todos os documentos fisicamente para o Pregoeiro ou Membro de CPL para a marcação da Licitação.

3.3. DEFINIÇÃO DAS ESPECIFICAÇÕES E DESCRIÇÃO DOS OBJETOS DE CONTRATAÇÕES DA SECJEL NO ANO DE 2018

Ao consultar os documentos da SECJEL referente às licitações realizadas no período de janeiro a dezembro de 2018, pode-se observar a relevância da especificidade nos objetos de cada licitação, de modo a conferir uma maior credulidade e minimizar os erros que porventura possam ocorrer decorrentes de interpretações indevidas nesse aspecto. Segue abaixo, quadro 1, explicitando os objetos licitados no ano anterior pela supracitada instituição municipal, bem como sua modalidade a título de informação.

Cabe ressaltar que as siglas apresentadas como PP são referentes aos pregões realizadas de forma presencial, e as indicadas como PE, são pregões eletrônicos. Destaca-se, que o termo de referência é utilizado quando a licitação for realizada na modalidade pregão presencial ou eletrônico.

[...] a Lei do pregão não exige que seja divulgado o projeto básico, mas apenas o termo de referência. Para tanto, seguindo uma boa prática desenvolvida pelo Conselho de Justiça Federal, é recomendável que no caso de serviços seja o objeto minuciosamente descrito em projeto básico extraindo-se do mesmo as características mínimas necessárias para garantir aos licitantes o conhecimento para a formulação das propostas. (FERNANDES, 2006, p. 506).

Quadro 1: Levantamento das Licitações realizadas pela SECJEL no ano de 2018 e seus respectivos objetos.

Fonte: Sobral, 2018.

Conforme observa-se no quadro acima, tanto para pregões presenciais como para eletrônicos, houve uma especificação detalhada nos objetos das licitações, através do termo de referência, de modo a conferir uma maior segurança por parte dos administradores municipais no ato da realização do certame. Segundo Meireles (2005), trata sobre a definição do objeto conforme fala explicitada abaixo:

A definição do objeto, ou seja, sua descrição com todos os dados necessários ao seu perfeito entendimento, tais como o anteprojeto e as respectivas especificações, no caso de obra, é condição de legitimidade da licitação, salvo quando aos objetos padronizados por normas técnicas, para os quais bastam sua indicação oficial, porque nela se compreende todas as características definidoras.

De acordo com (MEIRELLES, 2005) infere-se que a exposição do objeto é condição de legitimidade da licitação de forma que sem a qual não pode desenvolver o procedimento licitatório, seja qual for a modalidade de licitação, tornando-a, assim, inviável a elaboração de propostas, bem como a lisura de seu julgamento, e impraticável a execução do contrato subsequente.

A definição das especificações dos objetos de contratações deverá ser de modo sucinto, preciso, suficiente e claro (BRASIL, 1993). No entanto, deve-se prestar dados suficientes que proporcionem a fabricação, a aquisição de bens ou execução de serviços, de forma a atender fielmente a real necessidade do Poder Público, e que não apresentem elementos irrelevantes e desnecessários com o objetivo de confinar a competição.

Ao distinguir de forma concisa o objeto não somente o município beneficia-se na execução do mesmo bem como o licitante que se provem dos resultados finais uma vez que o fornecedor terá a perfeita compreensão do objeto exposto podendo assim produzir propostas vantajosas e a contratação pretendida.

Ademais, é de simples entendimento que a má especificação do objeto a ser licitado poderá acarretar na aquisição de bens ou serviços dos quais não atendem a necessidade do órgão, o fornecedor poderá cotar produtos não conjecturados ou por custo não aceito e ainda expor-se-á num processo de nulidade que surtirá em processos judiciais intermináveis.

Já no que diz respeito à descrição dos objetos, a Súmula Nº 177 do Tribunal de Contas da União (TCU):

A definição precisa e suficiente do objeto licitado constitui regra indispensável da competição, até mesmo como pressuposto do postulado de igualdade entre os licitantes, do qual é subsidiário o princípio da publicidade, que envolve o conhecimento, pelos concorrentes potenciais das condições básicas da licitação, constituindo, na hipótese particular da licitação para compra, a quantidade demandada uma das especificações mínimas e essenciais à definição do objeto do pregão.

De encontro com o que estabelece a súmula 177 do TCU especialmente no que tange a descrição precisa do objeto a mesma deve ser precedida de uma definição da forma exata do que pretende a Administração Pública adquirir, excluindo, assim, aquisições duvidosas ou indesejáveis e que possam gerar prejuízo ao erário público (TCU, 2000).

Descrever o objeto a ser licitado de forma clara e sucinta não é de simples tarefa, pois cabe ao gestor contar com profissionais que possam descrever com destreza e habilidade técnica o objeto que se pretende contratar. Tais técnicos conquistarão com satisfação a exata descrição do objeto com o objetivo de se contratar com o menor preço de mercado, ou seja, atingir a proposta mais vantajosa dentre aqueles que correspondam ao parâmetro de qualidade especificado viabilizando, também a economicidade nas licitações.

Em sendo assim, é fácil perceber que a má especificação do objeto poderá acarretar na restrição de concorrência entre os licitantes, na nulidade do procedimento licitatório e em vários processos judiciais protelando-se, assim, o desejo de contratação da obra, do serviço ou do bem pretendido. Ao definir de forma incontestável um objeto a ser licitado o licitante poderá compreender de forma clara, confeccionará as propostas para contratação requerida e disputará o certame em igualdade de condições, beneficiando-se a Administração Pública dos resultados finais.