ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA GERENCIAL E MODELOS COMPLEMENTARES NA GESTÃO JUDICIÁRIA: qualidade e eficiência como instrumentos de efetivação da razoável duração do processo [1]
RESUMO: O presente trabalho pretende abordar sobre o modelo de administração pública gerencial na gestão judiciária como instrumento de efetivação da razoável duração do processo. A abordagem compreende a aplicação da administração gerencial no setor público, o contexto histórico de estabelecimento do modelo de administração pública gerencial no Brasil, modelos complementares à administração pública gerencial, prática dos modelos gerenciais na gestão judiciária e qualidade e eficiência na efetivação da razoável duração do processo. A metodologia aplicada foi de abordagem dedutiva, e bibliográfica e documental quanto aos procedimentos.
PALAVRAS CHAVE: Administração pública gerencial. Gestão judiciária. Razoável duração do processo.
RESUMEN: Este trabajo tiene la intención de sacar el tema del modelo de administración pública gerencial como instrumento de efectuación de la duración razonable del proceso. La abordage comprende la aplicación de la administración gerencial en el sector público, el contexto histórico de estabelecimiento del modelo de administración pública gerencial en Brasil, modelos complementares a la administración pública gerencial, práctica de los modelos gerenciales en la gestión judicial, y calidad y eficiencia en la efectuación de la duración razonable del proceso. La metodologia aplicada fué de abordage deductivo, y bibliográfica y documental quanto a los procedimientos,
PALABRAS CLAVE: Administración pública gerencial. Gestión judicial. Duración razonable del proceso.
1. CONSIDERAÇÕES INTRODUTÓRIAS
Desde as ordenações de Portugal aplicadas no período colonial, passando pelo Império, pela Velha República e pela Era Vargas, um breve período democrático pós Vargas, o Regime Militar e a redemocratização da década de 1980, o acesso à justiça no Brasil passou por vários momentos de progresso e regresso. Entretanto, foram nas últimas três décadas que esse acesso avançou consideravelmente em nosso ordenamento jurídico com a promulgação da Constituição Cidadã de 1988.
Se por lapso, incapacidade dos outros poderes ou por conquista natural ou impelida dos espaços e cenários políticos e sociais, em substituição ao regime autoritário, certamente o afamado estado democrático de direito, através do Poder Judiciário, propiciou um amplo acesso da sociedade às garantias dos direitos fundamentais, o que antes era visto como idealista e atingível a apenas uma casta de cidadãos privilegiados.
Com a Carta de 1988, foram elencados como direitos sociais: a educação, a saúde, o trabalho, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desamparados e, posteriormente, a moradia, com a Emenda Constitucional de 2000. Também foram ampliados os direitos trabalhistas e os mecanismos de participação popular e acrescentados alguns instrumentos para possibilitar o exercício dos direitos constitucionais como: habeas data, ação popular, habeas corpus, mandado de segurança, mandado de segurança coletivo e mandado de injunção.
Nessa conjuntura, a afirmativa de que vivemos no século XXI a era do Poder Judiciário, superado pelos períodos passados em que os outros poderes exerciam maior influência nas estruturas do Estado, revela, no mínimo, um protagonismo inédito do Judiciário nas decisões políticas, na sociedade e em suas relações cotidianas. Discussões conhecidas como ativismo judicial, judicialização da política e politização do judiciário tornaram-se populares no cenário brasileiro. Cada uma dentro de suas peculiaridades, sem negar ou minimizar a relação que o Judiciário estabelece com os demais poderes, o que se observa neste século é uma significativa ascendência e participação judicial nas entranhas do poder estatal e em suas principais decisões.
Se todo esse protagonismo do Judiciário é positivo ou não, discussão relevante para abordagem em outro estudo, pois nos remeteria a questões jusfilosóficas, sociológicas e políticas, evidente é que ele trouxe como consequência um aumento substancial das demandas ao judiciário nacional, com inúmeras ações propostas ante todas as instâncias e tribunais.
A instabilidade econômica, os problemas sociais históricos, como a desigualdade social e a corrupção, a incapacidade do poder público em gerir os recursos nas áreas de segurança, saúde e educação, a cultura de judicializar demandas que envolvem, por exemplo, direitos disponíveis, a deliberação sobre temas e questões pelas quais os outros poderes foram ineptos ou omissos; todos esses fatores contribuíram significativamente para o abarrotamento do sistema de justiça brasileiro.
É justamente nesse contexto que surge o problema conduzido para este esboço. Sob o prisma da administração judicial, o objetivo do presente estudo é identificar as causas do retardamento e morosidade processuais relacionadas à gestão judiciária ineficiente, apontar como os problemas causados por esse retardamento afetam a prestação jurisdicional, elaborar metas para solucioná-los e demonstrar as medidas viáveis de celeridade e desburocratização por meio de uma gestão judiciária eficiente, tendo como base o modelo gerencial de administração pública.
Entretanto, não nos empenharemos aqui em construir uma defesa cega do gerencialismo, mas sim em demonstrar como os conceitos e práticas do modelo gerencial de administração pública podem contribuir para o avanço e qualidade da gestão judiciária a fim de obter-se uma melhor prestação jurisdicional.
Outrossim, o presente estudo se propõe a analisar as implicações práticas do Princípio da Razoável Duração do Processo, dentro de um contexto que assume a realidade das dificuldades existentes no cenário atual do Judiciário brasileiro. A intenção deste estudo é demonstrar como a abordagem do princípio pode, além de superar o plano teórico, ultrapassar a fronteira da perspectiva unicamente processual e estabelecer relação direta com a gestão judiciária eficiente, sob a ótica gerencial no serviço público.
Antes, será brevemente examinado o contexto histórico do processo de reforma da administração pública no Brasil até a instituição do modelo de administração pública gerencial, com sua conceituação, características, avanços, novos modelos complementares e fatores que ainda dificultam sua plena implementação.
2. Aplicação da administração gerencial no setor público
A introdução e utilização de conceitos e técnicas conhecidas na gestão empresarial foi uma forma de adequar e aperfeiçoar a administração pública ao modelo mais atual, eficiente e qualitativo de gestão, a partir de procedimentos e métodos desenvolvidos nas empresas privadas. Embora o contexto, o objetivo e as demandas sejam distintas da administração privada, a gestão pública preocupa-se com a eficiência e eficácia a partir dos exemplos advindos das empresas privadas.
Tendo como bases a performance e os resultados, a adoção de conceitos da gestão privada permite às instituições públicas maior autonomia organizacional e especialização, implicando na melhor utilização dos recursos públicos e na agilidade no atendimento das demandas em relação a recursos humanos, bens e serviços, afinal, gerir a aplicação dos recursos é crucial, sejam recursos materiais, financeiros, de informação, humanos, de comunicação ou tecnológicos. A ênfase na gestão vem da necessidade de aperfeiçoar continuamente os processos de negócio, pelo aprendizado e inovação permanentes. Novos métodos de gestão, novas ferramentas de apoio, novos sistemas de informação, tudo isso representa o esforço por aperfeiçoar a gestão[2].
Atrelada a esse modelo, em linhas gerais, veremos que a reforma administrativa brasileira foi elaborada a partir dos princípios da New Public Management, visando o aperfeiçoamento do serviço público, a fim de eliminar os excessos de padronização e a lentidão dos meios características da administração burocrática.
3. Contexto histórico de estabelecimento do modelo de administração pública gerencial no Brasil
A administração pública no Brasil nasceu com a independência do país em 1822, em um período marcado pela centralização por parte da metrópole portuguesa, que regulamentava as atividades gerenciais nos grandes centros produtivos, e também pela descentralização na estrutura local do governo, marcada pelo patrimonialismo, que se traduzia nas relações pessoais que definiam quem seria responsável pelas atividades e cargos administrativos, com uma profunda confusão entre o que era público e o que era privado.
A professora Cláudia Maria Costin destaca que, desde este período, o Brasil passou por diversos processos de modernização que tiveram como marca essencial a burocratização das instituições administrativas, mas foi no governo Getúlio Vargas, a partir de 1930, que o modelo burocrático, orientado pelos princípios da impessoalidade, formalismo e profissionalismo, tornou-se referência dentro da administração pública.
Com o término da Segunda Guerra, os países iniciaram sua recuperação política, econômica e social, resultando na expansão das funções sociais e econômicas do Estado Social, graças ao desenvolvimento tecnológico e à globalização, o que evidenciou a necessidade de uma administração pública mais eficiente e eficaz, com o objetivo de atender as demandas sociais de maneira mais efetiva e transparente.
Cláudia Costin aponta que, com a Constituição de 1988, obteve-se um forte papel descentralizador, especialmente das políticas sociais e de fortalecimento do vínculo entre a população e a Administração Pública. No que concerne a esta última, o novo contexto democrático possibilitou ao cidadão inúmeros canais adicionais para manifestar suas demandas, críticas e sugestões sobre os serviços públicos que lhe eram fornecidos aos políticos ou diretamente à máquina pública, criando assim condições para a construção de um setor público orientado ao cidadão.[3]
A partir da década de 90, a administração pública brasileira passou a discutir um modelo administrativo gerencial, tendo como bases a utilização de ferramentas de gestão provenientes da administração privada e pensamentos neoliberais que defendiam o estado mínimo e o preceito de que o mercado e economia possuem regras próprias. Desse modo, sob a influência da New Public Management e com as premissas da efetividade e busca pela qualidade dos serviços prestados à sociedade, a administração pública passaria a ter como pilares a descentralização, o incentivo à competitividade e a flexibilização dos modelos contratuais.
Assim, em 1995, no governo de Fernando Henrique Cardoso, foi promovida a Reforma da Gestão Pública, através do Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado (MARE), chefiado por Luiz Carlos Bresser Pereira, que, conforme explica Costin, partia de um diagnóstico da crise da administração brasileira em que se associavam aos problemas fiscais enfrentados por diversos países o desaparelhamento financeiro e administrativo do Estado para enfrentar as demandas crescentes da população, especialmente na área social, e o esgotamento do modelo econômico centrado na substituição de importações mediante forte atuação empresarial do Estado[4].
Medeiros e Levy destacam que a Reforma Gerencial de 1995, como as demais reformas dessa natureza, responderam ao grande aumento do tamanho do Estado, que implicou sua transformação em um Estado Social: ao tornar a administração pública ou a organização do Estado mais eficiente, legitimou os grandes serviços sociais de educação, saúde, previdência e assistência social que a partir de dois marcos a Revolução de 1930 e a transição democrática de 1985 resultaram na transformação do regime político de oligárquico-liberal brasileiro em um regime democrático e social.[5]
Inicialmente, estabeleceram-se três dimensões básicas a serem contempladas no esforço de reforma: a dimensão institucional-legal, visando a sanar gargalos jurídicos para melhorar a eficiência da Administração Pública; a dimensão cultural, para enfrentar os resquícios patrimonialistas e a resposta burocrática para o problema, disseminando valores e medidas que criassem uma cultura compatível com uma administração pública gerencial; e, finalmente uma dimensão gerencial, relacionada às práticas de gestão.
Na dimensão institucional-legal, a primeira medida foi elaborar o projeto de Emenda Constitucional que envolveu: a introdução da eficiência entre os princípios que deveriam nortear a Administração Pública; a flexibilização da estabilidade, incluindo-se para demissão de servidores, a insuficiência de desempenho e o excesso de quadros (com direito a indenização); o fim do Regime Jurídico Único o Estado não se via obrigado a apenas contratar servidores estatuários (dispositivo encontra-se pendente de julgamento devido à ADI - Ação Direta de Inconstitucionalidade 2135); participação popular e proteção dos usuários de serviços públicos; contratos de Gestão instrumento importante para se estabelecer o controle por resultados, base da Administração Gerencial; tetos de remuneração e estágio probatório, com o servidor só tornando-se efetivo depois de três anos.
Costin destaca que muitas dessas medidas não foram regulamentadas por pressão de associações e sindicatos, temerosos de perder prerrogativas e como reflexo do apego cultural à administração burocrática, além de erros cometidos pelo Executivo, mas algumas mudanças importantes foram feitas no modelo de gestão pública por legislação ordinária .[6] [7]
Também denominado de nova gestão pública, administração pública gerencialista ou simplesmente gerencialismo, o modelo de administração pública gerencial tem como pressupostos: descentralização das decisões e funções do Estado, autonomia no que diz respeito à gestão de recursos humanos, materiais e financeiros e ênfase na qualidade e na produtividade do serviço público. Surgiu como estratégia para reduzir custos e tornar mais eficiente a administração dos serviços sob a responsabilidade do Estado, como instrumento de proteção ao patrimônio público e para amenizar a insatisfação existente contra a administração pública burocrática. Matias-Pereira[8] elenca 10 pontos característicos desse modelo de gestão pública:
1. Procura obter resultados valorizados pelos cidadãos;
2. Gera accountability. Eleva as condições de trabalho;
3. Compreende e aplica normas. Identifica e resolve problemas. Melhora continuamente os processos;
4. Separa serviços e controle. Cria apoio para normas. Amplia a escolha do usuário. Encoraja ação coletiva. Cria incentivos. Define, mede e analisa resultados;
5. Orienta-se para resultados;
6. Foca o cidadão:
7. Luta contra o nepotismo e a corrupção;
8. Evita adotar procedimentos rígidos;
9. Define indicadores de desempenho utiliza contratos de gestão.
10. É multifuncional. Flexibiliza as relações de trabalho.
Nesse sentido, colhe-se o ensinamento de Idalberto Chiavenato[9]:
Na administração pública gerencial, a estratégia volta-se (1) para a definição precisa dos objetivos que o administrador público deverá atingir em sua unidade, (2) para a garantia de autonomia do administrador na gestão de recursos humanos, materiais e financeiros que lhe forem colocados à disposição para que possa atingir os objetivos contratados, e (3) para o controle ou cobrança a posteriori dos resultados. Adicionalmente, pratica-se a competição administrada no interior do próprio Estado, quando há a possibilidade de estabelecer a concorrência entre unidades internas.
O autor conclui estabelecendo um modelo conceitual para orientar o desenvolvimento posterior das ações administrativas no serviço público, indicando que o paradigma gerencial contemporâneo, fundamentado nos princípios da confiança e descentralização da decisão, exige formas flexíveis de gestão, horizontalização de estruturas, descentralização de funções, incentivos à criatividade. Contrapõe-se à ideologia do formalismo e do rigor técnico da burocracia tradicional. À avaliação sistemática, à recompensa pelo desempenho e à capacitação permanente, que já eram características da boa administração burocrática, acrescentam-se os princípios da orientação para o cidadão-cliente, do controle por resultados e da competição administrada.
Esse modelo gestionário caracteriza-se pela gestão profissional, fragmentação das unidades administrativas, competição, adoção de modelos típicos de gestão empresarial, definição de padrões de desempenho, focalização nos resultados e uso de meios de acordo com objetivos de eficiência, conforme destacam Haddad e Pedrosa[10], citando Boaventura de Sousa Santos.
Entretanto, o desafio é maior do que o que se imagina. A administração pública ainda não conseguiu superar inteiramente sequer o patrimonialismo, onde não há distinções entre os limites do público e os limites do privado na condução do Estado pelos seus governantes. A noção errônea de que o patrimônio público é parte do patrimônio privado escancara uma cultura patrimonialista voltada para os interesses pessoais, contribuindo para a má gestão, a ineficiência, o clientelismo e a corrupção, em detrimento de práticas de gestão saudáveis voltadas para única e inteiramente servir os cidadãos nas suas maiores necessidades.
Prosseguindo no processo de reforma da administração pública, citando Torres, os autores Tavares Costa e Pontes Souza[11] destacam que nem mesmo o modelo burocrático foi plenamente estabelecido no Estado brasileiro, onde o patrimonialismo resiste na cultura política da administração pública, com práticas que muitas vezes ignoram os princípios de impessoalidade, publicidade, especialização, formalismo e profissionalismo. Se tampouco o modelo burocrático de gestão foi plenamente estabelecido, o que dirá da dificuldade na plena implementação do modelo gerencial.
4. Modelos complementares à administração pública gerencial
Convém destacar a ascendência de outros modelos alternativos e complementares cujas iniciativas e ideias já são praticadas na administração pública brasileira, ainda que vagarosamente.
Novo Serviço Público: o atendimento dos cidadãos por meio das instituições públicas eficientes e eficazes é a tônica desse modelo de gestão. Tavares Costa e Pontes Souza[12] citando Denhardt lembram que o Novo Serviço Público tem como objetivos servir a cidadãos, não a consumidores; visar o interesse público; dar precedência à cidadania e ao serviço público sobre o empreendedorismo; pensar estrategicamente; agir democraticamente; reconhecer que a accountability (prestação de contas) não é simples; servir em vez de dirigir e dar valor às pessoas, não apenas à produtividade. É construído sobre a ideia do interesse público, de administradores públicos a serviço de cidadãos e totalmente envolvidos com eles.
Administração Pública Societal: proposta e desenvolvida pela professora e pesquisadora brasileira Ana Paula Paes de Paula, da Universidade Federal de Minas Gerais. Esse modelo alternativo enfatiza a participação social, a dimensão sociopolítica, como compreensão dos problemas na relação entre o Estado e a sociedade, iniciativas locais de organização e gestão pública, participação popular e gestão social.
5. Prática dos modelos gerenciais na gestão judiciária
Assim como na década de 1990 houve a reforma do Estado no Brasil, a crise do Judiciário gerou um consenso neste Poder em relação à necessidade de uma reforma do sistema brasileiro de prestação jurisdicional. O sistema de justiça não poderia permanecer alheio às necessidades da população, no que se refere à qualidade, produtividade e eficiência do serviço público.
Sena, Silva e Luquini[13], citando Sérgio Rabello Tamm Renault, destacam alguns problemas apontados para uma crise de credibilidade enfrentada pelo Poder Judiciário, a qual foi resultado de décadas de uma gestão ineficiente e da lentidão na prestação jurisdicional, resultando num serviço público caro, pouco democrático e desprovido de transparência. Dentre esses problemas estão: a) lentidão na tramitação dos processos judiciais; b) obsolescência administrativa; c) dificuldade de acesso; d) complexidade estrutural; e) concentração de litigiosidade; e f) desarticulação institucional:
Em linhas gerais, sem pretender aprofundar a discussão acerca dos sérios problemas enfrentados pelo Poder Judiciário brasileiro, a lentidão na tramitação dos processos judiciais decorre da existência no país de um complexo sistema jurídico-legal, que prioriza os procedimentos, em detrimento da satisfação da pretensão judicial. Com isso, os processos se arrastam por anos e os operadores do direito abusam de mecanismos protelatórios, os quais, muitas vezes, corroem todas as expectativas dos demandantes, gerando um alto custo social e financeiro.
Por sua vez, a obsolescência administrativa decorre da dificuldade histórica desse órgão em se modernizar, implantar novas tecnologias, visando oferecer um serviço público de qualidade para a população.
Já a dificuldade de acesso decorre do próprio custo deste serviço, o qual não leva em consideração as peculiaridades regionais, inviabilizando o acesso da população mais carente à justiça no país. Além disso, por mais que existam muitos tribunais e juízos de primeira instância, eles se concentram em cidades de médio e grande porte, existindo centenas de cidades no país sem qualquer estrutura judicial, nem mesmo itinerante.
Outro problema apontado é a complexidade estrutural, que é fruto da própria Constituição Federal, a qual abraçou a evolução das instituições ao longo dos anos, buscando atender a diversos interesses classistas. O Brasil apresenta 91 tribunais com grande nível de autonomia administrativa e pouca interligação entre eles, fato que gera confusão para a sociedade e conflitos de competência para os operadores do direito contribuindo para a lentidão processual.
A concentração de litigiosidade é mais um problema apontado e decorre da excessiva concentração de processos que respondem ao interesse das grandes corporações empresariais e financeiras, da União, dos estados e dos municípios, congestionando grande parte dos tribunais do país.
Por fim, a desarticulação institucional é mais um problema verificado na estrutura do Poder Judiciário brasileiro e decorre da ausência de envolvimento dos agentes públicos no trato das questões relativas ao sistema judicial. Os problemas do judiciário eram tratados pelos magistrados e pelas associações de classe; eram questões interna corporis.
Com efeito, o Poder Judiciário também foi alvo de uma extensa reforma, a qual alterou não apenas alguns procedimentos judiciais, mas também a própria estrutura desse poder. Essa reforma teve como marco a criação do Conselho Nacional de Justiça (CNJ), órgão que passou a ser o responsável pela fiscalização financeira e administrativa do Poder Judiciário.
Com a Constituição de 1988, que ampliou expressivamente a independência do Judiciário, a mencionada Reforma, entre outros dispositivos, elevou ao patamar constitucional o tema da Administração Judiciária, conferindo, no novo art. 103-B, ao Conselho Nacional de Justiça, além do controle da atuação administrativa e financeira do Poder Judiciário, o cumprimento dos deveres funcionais dos juízes (uma forma de controle externo do Judiciário) e criando a Súmula Vinculante, para desafogar os tribunais e evitar expedientes como recursos meramente protelatórios.
Destacando um normativo estabelecido pelo CNJ, a Resolução nº 75, ao abordar o tópico da sociologia do direito, optou por conferir especial destaque aos aspectos gerenciais da atividade judiciária, partindo do pressuposto de que novas atribuições devem ser agregadas aos juízes brasileiros. De fato, em especial a partir dos anos 90 do século XX, o crescimento do volume e da complexidade das demandas judiciais expôs a ausência de uma cultura gerencial da atividade judiciaria, o que contribuía fortemente para a sua ineficiência. Antes do final do século XX, os tribunais, em todo o mundo, eram marcados por um modelo de administração tradicional, hierarquizado e burocrático.
Ao final do século, desenvolveu-se o modelo gestionário, também conhecido como modelo da Defesa da Gestão pela Qualidade Total, com as seguintes características: a) fragmentação das unidades administrativas; b) incentivo à competição; c) utilização de ferramentas de tecnologia da informação; d) introdução de mecanismos de gestão oriundos da iniciativa privada. Por meio do novo modelo de gestão, o Poder Judiciário agrega aos seus membros (juízes, desembargadores e ministros) funções tipicamente gerenciais, com objetivos e metas. Agregam-se, ainda, novos deveres de informação e transparência, em favor da comunidade externa[14].
Apesar de todos esses problemas enfrentados, inclusive hoje, pelo sistema de Justiça brasileiro, alguns conceitos, técnicas, procedimentos e métodos advindos do modelo gerencial de gestão foram primordiais para o avanço do judiciário, através de mecanismos administrativos que resultaram em maior eficiência e celeridade processual, asseguraram a autonomia e a independência dos magistrados e ampliaram o acesso da população à justiça.
Nesse sentido, uma boa gestão por meio da instituição de modelos gerenciais, visando o aperfeiçoamento da gestão administrativa da estrutura judicial, de forma a se produzir mais e melhor com os recursos disponíveis, é algo primordial para que os juízes, responsáveis pela administração do Judiciário, possam julgar bem, com rapidez e eficiência, diante da imensa demanda apresentada ao judiciário nacional.
6. Qualidade e eficiência na efetivação da Razoável Duração do Processo
O Princípio da Razoável Duração do Processo estabelece relação direta e objetiva com a atividade e administração públicas. Muito embora já esteja enquadrado no Princípio da Eficiência (artigo 37, caput do Texto de 1988), visando uma justiça célere e objetiva, além de qualificar-se como prerrogativa fundamental, decorrente da garantia constitucional do due process of law" (artigo 5º, incisos LIV e LV da Carta Magna), o poder constituinte derivado procurou fortalecer a missão de consolidar e qualificar a prestação jurisdicional.
Por conseguinte, à medida que o processo evoluiu e o direito de acesso à justiça foi difundido, a garantia da razoável duração do processo progrediu para ser constituída como uma obrigação do Estado, sendo sincronicamente um dever estatal e um direito fundamental do jurisdicionado. Desse modo, a razoável duração do processo constitui uma biunidade, princípio e direito fundamental[15].
Com efeito, é comum e natural que nos estudos jurídicos a abordagem do aludido princípio seja feita sob a perspectiva da prática processual, como direito e garantia fundamental numa perspectiva constitucional, histórica e teórica. Entretanto, invocando a máxima de Rui Barbosa de que justiça atrasada não é justiça, senão injustiça qualificada e manifesta, a célebre conclusão não pode ser tirada de contexto e utilizada indiscriminadamente como um jargão jurídico.
A busca incessante pela razoável duração do processo sem observância dos parâmetros legais é tão maléfica quanto a dilação indevida do processo, pois também contraria e viola o direito das partes, lesando-as no patrimônio, honra e liberdade. Não se podem sacrificar princípios constitucionais e legais em prol da eficiência. Nas palavras de Nogueira[16], o melhor caminho é equacionar eficiência e justiça.
O objetivo do princípio consagrado na Magna Carta, trazido com a chamada Reforma do Judiciário pela Emenda Constitucional nº 45/2004, é que a atividade jurisdicional e os métodos por ela empregados sejam racionalizados, otimizados, aprimorados e potencializados. O princípio tem como missão trazer uma profunda alteração na própria estrutura física, humana, burocrática e administrativa do Poder Judiciário, uma vez que é de interesse do Estado, especificamente do Poder Judiciário, buscar os meios necessários e eficientes para o exercício do proposto no inciso LXXVIII do artigo 5º da Constituição Federal, a fim de que a atividade jurisdicional seja prestada sempre com o intuito de produzir o máximo de resultados com o mínimo de esforços possíveis.
Nesse sentido, o direito fundamental à garantia da razoável duração do processo vai além do direito da parte processual. Diz respeito à própria obrigação estatal e ao direito fundamental do jurisdicionado enquanto principal destinatário da atividade pública. Uma gestão ineficiente resvala, necessariamente, na violação desse direito fundamental. Se não há exigência de padrões de qualidade e eficiência enquanto gestão da atividade judiciária, o poder público fica impossibilitado de garantir esse direito, o jurisdicionado impedido de obter uma atividade satisfativa e, consequentemente, a prestação jurisdicional restará comprometida.
Não é o objetivo deste estudo discorrer sobre fatores que aferem a violação do direito à razoável duração do processo, como o comportamento das partes, a complexidade do caso e o comportamento das autoridades, tampouco discutiremos sobre o estabelecimento de parâmetros temporais fixos e explícitos para a tramitação dos processos, tendo em vista a complexidade de cada caso concreto, as especificidades de determinados ritos e as diferenças de estrutura material dos órgãos judiciários. A celeridade processal não é um fim em si mesmo, pois nesse contexto devem ser considerados outros aspectos inerentes à atividade jurisdicional.
Estabelecendo uma relação entre o tempo do processo e a gestão eficiente, Coelho Neto[17] destaca como o aperfeiçoamento da gestão judiciária alinhada às práticas da atual gestão pública são fatores determinantes para a efetivação da garantia à razoável duração do processo:
O tempo de tramitação dos processos é o principal fator indicativo de aplicação do princípio da eficiência no Poder Judiciário no Brasil e em diversos países, o que demonstra a necessidade de aprimoramento da administração judiciária e a aplicação dos conceitos da moderna gestão pública como forma de concretização do direito fundamental à razoável duração do processo.
O mesmo autor destaca ainda que, quando se trata do tema de acesso à justiça no Brasil, a sociedade tem uma visão pessimista no que se refere ao tempo de tramitação dos processos. Essa percepção não é obtida apenas pela visão dos jurisdicionados, é também pelos judicantes. Dessa forma, aponta uma pesquisa da DATAUnB (Centro de Pesquisa de Opinião Pública), encomendada pelo Supremo Tribunal Federal, onde concluiu-se, a partir da visão dos magistrados, que alguns aspectos relacionados à administração judiciária são diretamente responsáveis pelo excessivo tempo na tramitação dos processos.
O tempo de tramitação dos processos na Justiça em geral foi considerado lento pela grande maioria dos magistrados (78%). As razões citadas para isso foram a complexidade do caso, o número excessivo de processos, o baixo número de juízes, o excesso de recursos e a legislação, que não permite solução rápida dos litígios. [...] A possibilidade de reduzir o tempo de tramitação de processos, mantendo a qualidade da prestação jurisdicional, dividiu os magistrados, tanto em relação ao Poder Judiciário quanto no âmbito em que atuavam. Pouco mais da metade considerou viável essa possibilidade. As justificativas, qualquer que fosse a opinião do magistrado, foram semelhantes, seja por representarem obstáculos transponíveis ou intransponíveis: leis processuais que impedem a agilização dos processos, excesso de recursos, falta de magistrados, de funcionários em termos quantitativos e qualitativos, falta de recursos financeiros, excesso de formalidade e burocracia. A lei foi o item mais frequentemente apontado como responsável pelo tempo de tramitação dos processos.
Extraindo da referida pesquisa o que mais interessa para o tema aqui abordado, verifica-se que entre os maiores problemas apresentados como responsáveis pelo tempo de tramitação dos processos estão a falta de magistrados, de funcionários, em termos quantitativos e qualitativos, e o excesso de formalidade e burocracia, o que demonstra a importância do controle da atuação administrativa do Poder Judiciário, do cumprimento dos deveres funcionais dos juízes e dos auxiliares da justiça e de práticas voltadas para um modelo administrativo gerencial.
A Constituição Federal dispõe no art. 93, XIII, que o número de juízes na unidade jurisdicional será proporcional à efetiva demanda judicial e à respectiva população. No Brasil, essa relação é altamente desproporcional, com uma média de um juiz para cada 30 mil jurisdicionados. Entretanto, Slaibi Filho[18] aponta que não basta a disponibilidade de juiz, mas toda uma estrutura administrativa e, além disso, que haja também disponibilidade de membros do Ministério Público, advogados, defensores públicos, verbas para pagamentos dos Correios, sistema informatizado e toda a parafernália sem a qual não se pensa neste século XXI como o mínimo essencial de eficiência administrativa, sem contar a responsabilidade dos governantes em cumprir as decisões judiciais.
Nesse ponto, o tempo de tramitação processual não esbarra apenas na falta de funcionários públicos (magistrados e servidores), mas também na falta de qualidade dos serviços públicos (judiciais) prestados. De nada adianta o investimento público no Judiciário, se este não vem acompanhado de empenho individual na execução das obrigações profissionais. Sobre o assunto, Zampieri[19] discorre:
Mudanças são necessárias, como é óbvio, tendo em vista o aumento constante da complexidade social em função da evolução tecnológica e das novas prioridades sociais. Entretanto, talvez seja necessário que, concomitantemente com as inovações do sistema, haja também uma transformação daquilo que os agentes públicos interpretam como suas obrigações profissionais, para que então os mecanismos alterados funcionem na prática. Não bastam, por exemplo, alterações legislativas, aumento de investimentos no Judiciário, ampliação das condições de acesso à justiça. É necessário que a comunidade jurídica, neste estudo em particular, os agentes públicos, estejam empenhados individualmente na execução daquilo que foi transformado pelas mudanças e na execução das competências inerentes aos seus cargos. Do contrário, não passaria de uma mera tentativa frustrada; marcada de boas intenções formais e sem qualquer aplicação prática.
Em que pese as várias atualizações normativas que buscam a melhoria dos serviços públicos judicias, é comum agentes públicos e jurisdicionados criticarem o fato de o poder público, por meio de seus órgãos e instituições, estabelecer essas diversas normas, inclusive com práticas modernas, mas não disponibilizar o aparato necessário para a efetivação desses regramentos. A atividade judiciária efetiva para uma prestação jurisdicional de qualidade vai além do estabelecimento de parâmetros normativos, passa pela garantia dos instrumentos de concretização desses serviços e pela conscientização de todos os personagens envolvidos na missão.
Por outro lado, o excesso de formalidade e burocracia, característicos ainda do modelo burocrático de administração, também trazem à voga a temática sobre a morosidade da justiça. Em que pese a implementação de novos modelos de gestão pública comprometidos com práticas sociais e padrões de qualidade e eficiência, o país segue mergulhado num emaranhado de leis, normas e regras que muitas vezes burocratizam o acesso a direitos básicos e à própria atividade pública.
A qualidade dos serviços prestados passa necessariamente por fatores de alinhamento para o alto desempenho do Judiciário. Selem[20] destaca alguns fatores para alcance desse alto desempenho, como qualidade no trabalho, qualidade no atendimento ao público, atualização tecnológica, sensibilidade ao custo, eficiência, produtividade, postura estratégica e pró-ativa, flexibilidade, versatilidade, velocidade e agilidade. A autora complementa estabelecendo uma diferença e relação entre a eficiência e a eficácia. Eficiência diz respeito à relação entre os resultados e os recursos disponíveis, e eficácia trata da relação entre os resultados e as metas. Assim, argumenta que a estrutura organizacional, os serviços ao cliente (público interno e público-alvo), cultura, liderança e gestão, sistemas e processo e tecnologia são fatores de alinhamento para a alta performance do Judiciário.
Muito embora concordemos que não exista um modelo de gestão único, capaz de satisfazer todas as necessidades gestoras, tampouco desprezando por completo o modelo burocrático ainda em exercício, uma visão holística de gestão eficiente requer alguns desafios, conforme lições do professor Newton Pereira Ramos Neto, no Curso de Especialização em Gestão Judiciária da UFMA/ESMAM, como a criação e definição de parâmetros que envolvam situações distintas, a simplificação de rotinas e a superação do monopólio e redoma da Justiça, através do envolvimento de todos os atores que compõem a gestão judiciária.
Essa visão holística de gestão eficiente nos remete ao já mencionado modelo de qualidade total. Nesse sentido, colhe-se o ensinamento de Haddad e Pedrosa[21]:
A nova forma de administração pressupõe, necessariamente, a prestação de serviço de qualidade, o que pode demandar a alteração de estruturas, processos e mentalidades para redução de custos e obtenção de melhor desempenho. Essa nova postura faz florescer a filosofia da gestão que parte do modelo de qualidade total. Este modelo tem como base os princípios organizacionais da liderança, motivação dos funcionários, desenvolvimento de cultura organizacional, comunicação e introdução de novas tecnologias. A filosofia por trás deste modelo propicia ganhos de produtividade, encoraja a inovação, promove o trabalho em equipe, aprimora a comunicação interna e externa, desenvolve habilidades de liderança, enriquece o trabalho e consiste em efetiva resposta para as demandas da sociedade por melhores serviços de todos os setores, inclusive o governamental.
Desse modo, através do controle de resultados, inovação, flexibilização e descentralização da gestão, atuação coletiva na elaboração de políticas públicas, interdisciplinaridade, a participação social e a competição como forma de garantir a prestação de serviços com maior qualidade, poderemos estabelecer um modelo gerencial de gestão efetiva, trazendo aplicabilidade à razoável duração do processo.
Este, portanto, é apenas um esboço do problema proposto. Novas dificuldades e desafios surgem à medida que a gestão judiciária se afasta de modelos obsoletos e ineficientes e se aproxima de arquétipos inovadores e de qualidade. Adequar a atividade de interesse público a um modelo atual, moderno e sustentável, é um desafio dos gestores contemporâneo e futuro. Todas as técnicas e medidas que proporcionem otimização do tempo, racionalização de recursos, inclusão e tecnologia, constituirão avanços que refletirão na qualidade de vida de todos os atores envolvidos, jurisdicionados, servidores e aplicadores do direito.
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