SUMÁRIO: 1) Introdução. 2) Considerações legais. 2.1) Dissecação sistemática da Lei 5.970/73. 2.2) Dissecação sistemática da Lei 6.174/74. 3) Desenvolvimento do tema. 4) Conclusão. 5) Notas e referências bibliográficas
1.INTRODUÇÃO.
É sempre gratificante e empolgante apresentar proposta de leitura acerca do Direito de Trânsito, pois, desta forma, estamos contribuindo para o enriquecimento da cultura e zelando pelo princípio da educação.
Tem o presente trabalho a missão precípua de trazer à baila assunto hoje pouco debatido e apreciado, qual seja: quem é o agente competente para aplicar as Leis nº 5.970/73 e 6.174/74 diante do atual ordenamento jurídico de trânsito? Será que somente a AUTORIDADE ou AGENTE POLICIAL pode providenciar as medidas estampadas nas normas cogentes em apreço? Será que a AUTORIDADE DE TRÂNSITO ou seu competente AGENTE tem competência para tal? Serão estes considerados POLICIAIS?
Trata-se de estudo a respeito da Lei nº 5.970, de 11 de dezembro de 1973, que exclui a aplicação do disposto nos Art. 6º, inciso I, 64 e 169 do Código de Processo Penal, e da Lei nº 6.174, de 9 de dezembro de 1974, dispondo sobre a aplicação do disposto nos Art. 12, alínea "a", e 339, do Código de Processo Penal Militar, ambas em plena vigência e "eficácia" [01].
As citadas leis, grosso modo, tratam da remoção de veículos e das vítimas envolvidas nos acidentes de trânsito nas vias terrestres independentemente de exame pericial. A primeira é direcionada para veículos civis e a segunda para acidentes envolvendo veículos militares, ao menos um deles.
O que motivou, e motiva, a elaboração do presente trabalho é o fato de algumas autoridades e agentes públicos distorcerem a vontade do legislador; aplicarem uma pobre hermenêutica acerca do real espírito das leis em apreço diante do Direito de Trânsito moderno; e irem de encontro a princípios constitucionais e legais, ferindo o senso comum da sociedade – tudo isto vivenciado empiricamente.
2.CONSIDERAÇÕES LEGAIS.
Apresenta a Lei nº 5.970/73 apenas dois artigos. O primeiro descreve o ato a ser praticado pela Administração Pública. O segundo dá o início da vigência.
Expressa o artigo principal:
"Art. 1º - Em caso de acidente de trânsito, a autoridade ou agente policial que primeiro tomar conhecimento do fato poderá autorizar, independente de exame do local, a imediata remoção das pessoas que tenham sofrido lesão, bem como dos veículos nele envolvidos, se estiverem no leito da via pública e prejudicarem o tráfego.
Parágrafo único – Para autorizar a remoção, a autoridade ou o agente policial lavrará boletim da ocorrência, nele consignando o fato, as testemunhas que o presenciaram e todas as demais circunstâncias necessárias ao esclarecimento da verdade".
Já a Lei nº 6.174/74, também com dois artigos como a anterior, apresenta praticamente o mesmo espírito com pequena diferença no texto legal. Ipsis litteris:
"Art. 1 – O disposto nos Art. 12, alínea "a", e 339 Código de Processo Penal Militar, nos casos de acidente de trânsito, não impede que a autoridade ou agente policial possa outorgar, independente de exame local a imediata remoção das vítimas, como dos veículos envolvidos nele, se estiverem no leito da via pública e com prejuízo de trânsito.
Parágrafo único – A autoridade ou o agente policial que autorizar a remoção facultada neste artigo lavrará boletim, no qual registrará a ocorrência com todas as circunstâncias à apuração de responsabilidades, e arrolará as testemunhas que presenciarem, se as houver".
Antes de adentrarmos no fundo da questão é oportuno comentar, mesmo que perfunctoriamente, acerca das principais características das precitadas leis.
2.1) DISSECAÇÃO SISTEMÁTICA DA LEI 5.970/73.
A referida lei, à época de sua edição, tinha por objetivo cumprir princípios legais estampados no então vigente Código Nacional de Trânsito (Lei 5.108, de 21 de setembro de 1966, regulamentada pelo Decreto 62.127, de 16 de janeiro de 1968), sendo hoje recepcionada pela Lei 9.503, de 23 de setembro de 1997, o atual Código de Trânsito Brasileiro, pois atende perfeitamente os princípios norteadores do Sistema Nacional de Trânsito.
Com a edição da lei em estudo, foi permitido que um agente policial ou a própria autoridade policial [02] desfizesse o local de acidente de trânsito com vítima, afastando a regra geral de se manter o local do fato inalterado, conservando-se as coisas até a chegada dos peritos.
Para colocá-la em prática, será necessária a observância de certos pressupostos.
Primeiro: o acidente deverá ocorrer em via terrestre; segundo, envolvendo veículo(s) terrestre(s); terceiro, quando em trânsito [03]; quarto, ocasionando lesão ao condutor e/ou passageiro e/ou a terceiros; quinto, no leito da via; e, sexto, deverá estar prejudicando o trânsito.
Na falta de um dos pressupostos, não poderá ocorrer desobediência ao Art. 6º, I, do Código de Processo Penal, sob pena de responder o agente público penal e administrativamente, salvo quando não houver vítima(s).
Conseqüentemente, deverá ser lavrado boletim de ocorrência por quem determinou o desfazimento, relatando o fato, arrolando testemunhas e colhendo todas as informações necessárias para o esclarecimento da verdade.
2.2) DISSECAÇÃO SISTEMÁTICA DA LEI 6.174/74.
Quanto a esta lei, reporto o nobre leitor aos comentários acima. Apenas atento que no caso em tela pelo menos um dos veículos deverá ser militar.
3) DESENVOLVIMENTO DO TEMA.
Para responder os questionamentos iniciais será necessário o esclarecimento duma questão: quem é a autoridade policial e quem é o agente policial em nosso ordenamento jurídico HOJE especificados nas leis em comento?
Preambularmente, é importante frisar que para entendermos o real significado de determinados termos legais inseridos nas leis pretéritas, em vigor atualmente, com visão jurídica, devemos empregar métodos ou processos que nos conduzam a desvendar, primeiro, qual fonte utilizada pelo legislador para criá-los(las); segundo, qual o verdadeiro espírito da lei na época de sua criação e se este espírito evoluiu; e, terceiro, a capacidade das leis pretéritas se "amoldarem" aos fatos futuros, mesclando-se às novas normas eclodidas.
Sem adentrarmos no campo da filosofia, da sociologia e da história do direito, ouso afirmar que a fonte [04] buscada na época da criação e edição das leis em estudo foram as conseqüências hórridas no trânsito, pois como já indicava ARMINDO BEUX em obra doutrinária: "O egoísmo e outras imperfeições humanas, a explosão automobilística, a neurose criada pela vida febricitante dos centros urbanos, a falta de uma educação conscientizante, as deficiências nas cidades, estradas e nos veículos, a falta de leis mais realísticas, e orgânicas, e a imperfeita e difícil tarefa de controlar, coordenar, fiscalizar, punir e julgar são os grandes responsáveis pelo massacre motorizado em que vivemos". [05]
Analisando o texto das leis em apreço, em especial a de n° 5.970/73, salta aos olhos que a real intenção do legislador, na década de 70, era de propiciar a entidade responsável pelas atribuições da polícia judiciária da desobstrução da via visando, além do escoamento do trânsito, desfazimento do local do crime de maneira profissional alterando o mínimo possível da cena para a realização da perícia, pois a regra obrigatória era mantença do local do crime. Por isso dispôs a precitada lei o afastando da incidência do disposto nos Art. 6º, inciso I, 64 e 169 do Código de Processo Penal. No entanto, por motivos que não abordaremos neste trabalho, passou a Polícia Militar aplicar a lei (ao menos no Rio de Janeiro) durante suas atividades na fiscalização e operação trânsito.
Ressaltando mais uma vez, as Leis 5.970/73 e 6.174/74 encontram-se em plena vigência e "eficácia", podendo, ou melhor, devem ser aplicadas sempre que necessárias atendendo aos objetivos básicos do atual Sistema Nacional de Trânsito, pois encontram-se em perfeita harmonia com o mais novo direito ressuscitado, o Direito de Trânsito.
Questão a ser desbravada é saber o porquê das referidas leis terem sido recepcionadas pelo novo ordenamento legal de trânsito.
Comenta SÉRGIO CAVALIERI FILHO [06] que "A lei tira a sua força não tanto da vontade do legislador, o que se faz, mas, principalmente, da vontade do legislador que a conserva. Se o legislador atual, podendo revogar a lei, não obstante a conserva, é como se a refizesse cada dia. Destarte, interpretando-se as leis de acordo com o sistema atual da legislação e com a realidade social, o que se faz é interpretá-las segundo a vontade presumida do legislador que as conserva".
Concordamos plenamente com o entendimento do ilustre intérprete do Direito.
Tal fenômeno, in casu empregando-se os mais variados meios de interpretação, ajusta as precitadas leis perfeitamente ao atual Direito de Trânsito, pois estão em perfeita consonância com os princípios e objetivos do Sistema Nacional de Trânsito, em especial segurança, fluidez e conforto.
Além do mais, no que concerne a interpretação da lei, sempre podemos atribuir-lhe um significado e uma correta aplicação aos casos concretos. Se uma lei, com décadas de existência, não foi revogada e, concomitantemente, foi recepcionada por novo ordenamento, é lógico concluirmos que esta adaptou-se a nova realidade em vista do espírito que possui. "Como ensina Coviello, ‘o que se chama espírito ou sentido da lei, não é a vontade do legislador, mas a vontade desta, considerada objetivamente, como um ser que existe por si, dotado de vida própria’. Daí a possibilidade de sua adaptação às novas condições sociais, extraindo a interpretação das normas antigas efeitos novos, mantendo o contato do direito com a vida". [07]
Sendo assim, é preciso, para elucidar a questão dos termos autoridade e agente, irmos mais profundo.
A Constituição Federal de 1988 em seu Art. 37, §6°, considera agente toda e qualquer pessoa que ocupe cargo, emprego ou função pública, seja em caráter definitivo (aprovado mediante concurso) ou temporário, com ou sem remuneração, e até mesmo pessoa que "[...] exerce cargo, emprego ou função na entidade paraestatal, e quem trabalha para empresa prestadora de serviço contratada ou conveniada para a execução de atividade típica da Administração Pública". [08] Ou seja, todos aqueles que exercem função pública, seja definitiva ou temporariamente, são agentes lato sensu, donde autoridades e agentes são espécies.
No entanto, no caso em apreço, teremos que ir mais longe para apresentar nosso entendimento acerca do real significado dos termos legais autoridade policial e agente policial.
Gramaticalmente, autoridade é o "direito ou poder de se fazer obedecer, de dar ordens, de tomar decisões, de agir, etc". [09]Já o vocábulo agente no âmbito da gramática traduz "pessoa que pratica a ação; representante, comissário ou delegado de uma pessoa, de uma instituição, de um organismo, etc". [10]
O termo autoridade vem às vezes conceituado na legislação pátria, bem como o vocábulo agente, v. g., na Lei nº 9.503, de 23 de setembro de 1997, onde define como autoridade o "dirigente máximo de órgão ou entidade executivo integrante do Sistema Nacional de trânsito ou pessoa por ele credenciado". E agente como sendo "pessoa, civil ou policial militar, credenciada pela autoridade de trânsito para o exercício das atividades de fiscalização, operação, policiamento ostensivo de trânsito ou patrulhamento". Já a Lei nº 9.784, de 29 de janeiro de 1999, define autoridade: "o servidor ou agente público dotado de poder de decisão". Por sua vez Lei nº 1.533, de 31 de dezembro de 1951, estabelece que autoridade, para os efeitos desta lei, são "os representantes ou administradores das entidades autárquicas e das pessoas naturais ou jurídicas com funções delegadas do poder público, somente no que entender com essas funções". Ainda a Lei nº 4.898, de 9 de dezembro de 1965, exprime que autoridade, para os efeitos desta lei, é "quem exerce cargo, emprego ou função pública, de natureza civil, ou militar, ou ainda que transitoriamente e sem remuneração. A Lei nº 8.249, de 2 de junho de 1992, expressa que agente público é "todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou sem remuneração, por eleição, nomeação, designação, contratação, ou qualquer outra forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo, emprego, ou função nas entidades mencionadas no artigo anterior".
Como se denota, não há uma definição precisa para os conceitos de autoridade ou agente no ramo do Direito Administrativo, o que seria imprescindível e essencial para a Administração Pública, no entanto não entraremos nesta discussão, deixando-a para outra oportunidade.
Para este artigo podemos indicar como autoridade a condição que ostenta uma pessoa em vista da posição que ocupa na Administração Pública, tendo plenos poderes para regular fatos e atos, dos administrados, nos limites da lei. E agente é qualquer pessoa física que desempenha atividade eminentemente pública sob as ordens da autoridade e nos limites da lei.
As atividades da Administração Pública, lato sensu, têm como fonte o PODER DE POLÍCIA, que se encontra definido no Art. 78 do Código Tributário Nacional, ipsis litteris: "Considera-se poder de polícia a atividade da administração pública que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de fato, em razão de interesse público concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina de produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas dependentes de concessão ou autorização do Poder Público, à tranqüilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos individuais ou coletivos". Tudo devidamente guiado pelos princípios que regem a Administração Pública.
Isto posto, podemos dizer que todos agentes públicos, lato sensu, sejam autoridades ou agentes, estão investidos de alguma forma do poder de polícia, daí existir as mais variadas polícias, v. g., polícia administrativa, polícia civil, polícia militar, polícia fiscal, polícia judiciária, polícia federal, polícia de costumes, polícia de trânsito etc. [11]
O estudo a despeito do poder de polícia ainda é hoje fonte de incansáveis debates entre os maiores especialistas da área, dentre eles destaco JOSÉ CRETELLA JÚNIOR, ÁLVARO LAZZARINNI, CAIO TÁCITO, DIOGO DE FIGUEIREDO MOREIRA NETO, HELY LOPES MEIRELLES e SÉRGIO DE ANDREA FERREIRA. Todos eles são unânimes no sentido de que o conceito de poder de polícia não é bem delineado, não havendo uma posição unânime no ordenamento jurídico.
No entanto, alcançando os objetivos deste trabalho, podemos conceituar o poder de polícia como sendo o poder de duas vertentes em prol do bem social. A primeira definida como o poder balizador com capacidade para regular determinada matéria e de garantir a atuação do agente ou autoridade. A segunda vertente conceitual é definida como o poder a que está submetido o administrado que visa outorga de ato ou fato, criando-se direitos ou suprimindo as barreiras que impeçam sua atuação. [12]
MOREIRA NETO [13] conceitua Poder de Polícia como "a atividade administrativa do Estado que tem por fim limitar e condicionar o exercício das liberdades e direitos individuais visando a assegurar, em nível capaz de preservar a ordem pública, o atendimento de valores mínimos da convivência social, notadamente a segurança, a salubridade, o decoro e a estética".
Diante de flagrante situação e do exposto, sustento que todo agente, lato sensu, é um agente policial. Possui esta qualidade no sentido de ser um agente fiscalizador, regulador, disciplinador, que atua em defesa do bem comum. Qualidade intrínseca, in re ipsa, do próprio poder de polícia que detém cada agente.
Há grande diferença entre os termos AGENTE POLICIAL e AGENTE DA POLÍCIA. Podemos fazer uma analogia buscando os termos PODER DE POLÍCIA e PODER DA POLÍCIA, pois a "Polícia é termo genérico com que se designa a força organizada que protege a sociedade [...]" [14]já "O poder de polícia é que fundamenta o poder da polícia. Este sem aquele seria o arbitrário, verdadeira ação policial divorciada do Estado de direito". [15] "Poder da polícia é a possibilidade atuante da polícia, quando age". [16]
Dito isto, é lógica a conclusão de que uma autoridade policial ou agente policial não necessariamente será um agente da polícia (militar, civil ou federal), e sim um agente, lato sensu, controlador de atos e fatos pertencente a qualquer ente federativo.
Assim compreendido, e de acordo com a evolução da sociedade; a vontade exteriorizada do legislador em conservar a lei, renovando-a a cada dia, como se a editasse continuamente, podemos responder aos questionamentos colocados alhures.
Quem é a autoridade policial e quem é o agente policial em nosso ordenamento jurídico HOJE especificados nas leis em comento? Entendo eu que são agentes, lato sensu, controladores de atos e fatos a autoridade policial (de trânsito) e o agente policial (da autoridade de trânsito), indicados nas leis 5.970/73 e 6.174/74, hoje, em vista da especialidade da matéria, aqueles com delegação de competência pelo chefe do executivo e, a princípio [17], aqueles credenciados na forma do Art. 280, § 4º, do Código de Trânsito Brasileiro.
Será que somente a autoridade policial (de trânsito) ou agente policial (de trânsito) pode providenciar as medidas estampadas nas normas cogentes em apreço? Sim. De acordo com o princípio da legalidade, pelo princípio da competência da função e o regular exercício do poder de polícia, somente tais são competentes para as citadas tarefas legais, sob pena de responder penal e administrativamente quem as executarem.
Será que a autoridade de trânsito ou seu competente agente tem competência para tal? Sim. Pois, como visto, a autoridade de trânsito e o agente de trânsito são espécies do gênero agente, lato sensu, detendo poder de polícia administrativa de trânsito, podendo atuar na operação e fiscalização de trânsito.
Poderá a autoridade de trânsito ou seu agente ser considerado policial? Sim, pois diante do apresentado, a qualidade de policial, no sentido técnico-jurídico, não indica necessariamente ser um agente da polícia (militar, civil ou federal), e sim um agente com poder de polícia no âmbito de sua matéria.
4) CONCLUSÃO.
Diante do apresentado, chego ao final, ratificando posicionamento no sentido de que um agente, lato sensu, é um agente policial detentor de poder de polícia relacionado a sua área de atuação, com poderes, genericamente falando, delegados. A qualidade de policial no sentido técnico-jurídico reporta-se, não somente a um agente da polícia (militar, civil ou federal), e sim, a todos aqueles agentes que de alguma forma detém poder de polícia. Todos os agentes das polícias citadas é uma agente policial, mas a recíproca não é verdadeira.
Qualquer agente da autoridade de trânsito ou a própria autoridade de trânsito tem competência e base legal para realizar o desfazimento de sítio de acidente de trânsito com vítima, desde que estejam presentes os requisitos necessários. [18]
Qualquer raciocínio afastando a aplicação das precitadas leis, em estudo, da esfera de atuação, em especial, da autoridade ou agente municipal de trânsito, estará transitando na contramão de direção dos princípios balizadores do atual Sistema Nacional de Trânsito, que se resume a evitar sérios transtornos à parcela maior da população, pois acarretam prejuízos de toda ordem, e propiciar um trânsito rápido, seguro e eficiente, visando primordialmente o bem estar social.
Atitudes como a edição das Resoluções n° 954/1999 (que determinava a imediata remoção de veículos, nos acidentes de trânsito, no município do Rio de Janeiro) e 993/2000 (que determina a imediata liberação de veículos de transportes coletivo de passageiros, nos acidentes de trânsito sem vítimas, no município do Rio de Janeiro), todas da então Secretaria Municipal de Trânsito do Município do Rio de Janeiro, são atos dignos de elogio. No entanto, os atos causadores de retrocesso em uma política de trânsito que atende ao anseio público, merecem uma severa crítica, v. g., nota publicada no Boletim Interno da Polícia Militar do Estado do Rio de Janeiro, de n° 220, de 23 de novembro de 2001, determinando aos comandantes de unidades operacionais que prendam em flagrante delito os agentes de trânsito municipais com fulcro no Art. 238 do Código Penal (usurpação de função pública) caso, no desempenho de sua atividades, atendam ocorrência de acidente de trânsito com vítima e que desfaçam o local de acidente na forma das leis 5.970/73 e 6.174/74.
Finalizo aqui deixando para os interessados no assunto a tarefa de confutar conforme o apresentado ou discorrer suas razões corroborando com o raciocínio.
5) NOTAS E REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS.
01 Vigência e eficácia de uma lei são fatos distintos. A vigência se dá a partir do momento que ela entra no ordenamento jurídico quando sancionada pela autoridade competente após cumprir todos os procedimentos previstos em lei para o seu nascimento. Já a eficácia necessita, para se concretizar, além de sua entrada em vigor, de seu cumprimento tanto pelos Entes Públicos como pela sociedade, isto é, uma lei para ser considerada eficaz deverá estar sendo empregada e cumprida, apresentando resultados práticos em vista de estar em consonância com a realidade atual.
02 Tenho para eu que, após um rápido confrontamento da precitada lei com o texto expresso no Código de Processo Penal, nos Art. 6º, I, 64 e 169, a intenção do legislador na época era direcionar o cumprimento da lei pela Polícia Judiciária (Civil), através do delegado ou de seu agente. No entanto, passou a Polícia Repressiva (Militar) a atuar no cumprimento da referida.
03 O conceito de trânsito na vigência da Lei 5.108/66, constante no Anexo I, sofreu alteração significante em relação a sua lei sucessora (9.503/97). Mas, grosso modo, resume-se em circulação, estacionamento e parada desde aquela época.
04Fonte, como expressa JOSÉ CRETELLA JÚNIOR (Direito Romano Moderno. 11ª Ed. 2002. Rio de Janeiro, Forense. Pg 18), "[...] é todo órgão revelador de alguma coisa". E ampliando o conhecimento, o insígne autor vai além pois conceitua fonte do direito como sendo [...] todo modo de formação do Direito, é todo documento, monumento, pessoa, órgão ou fato donde provém a norma jurídica".
05 BEUX, Armindo. Acidentes de trânsito na justiça. Vol. III. 1ª Ed. Rio de Janeiro, editora do Autor, Forense. 1973-74. Pg. 8.
06 FILHO, Sérgio Cavalieri. Programa de responsabilidade civil. 4ª Ed. São Paulo, Malheiros Editores. 2003. Pg. 294.
07SÜSSEKIND, Arnaldo et al. Instituições do direito do trabalho. Vol. I. 16º ed. São Paulo, Editora LTr. 1996. Pg. 192.
08Decreto-Lei 2.848, de 7 de dezembro de 1940 – Código Penal – Art. 327, §1°.
09 FERREIRA, Aurélio Buarque de Holanda. Novo Dicionário Aurélio - Século XXI. Versão 3.0. Editora Nova Fronteira e Lexikon Informática Ltda, 1999.
10 FERREIRA. Op. cit.
11 BRAGA, Carlos Alexandre. Guarda Municipal: manual de criação, organização e manutenção, orientações administrativas e legias. 1ª Ed. São Paulo, editora Juarez de Oliveira. 1999. Pg. 17-23. Citando o professor Leib Soibelman e sua obra Enciclopédia do advogado atulizada pelos professores A. Fontes, M. Delmas, R. Reis Freide, todos da Universidade Estácio de Sá.
12 "O poder de polícia (não se confunde com o poder da polícia) consiste, obedecido ao princípio da legalidade, impor restrições ao exercício de direitos, visando ao bem-estar da coletividade. A solicitação de documentos de propriedade de veículos, comprovante de habilitação para dirigi-los, em princípio não denota nenhuma ilegalidade. Inexistência de coação ilegal, ausente abuso ou desvio de poder." (STJ – 6ª T. – RHC nº 1883 -0 / AL, Reg nº 920004861-7, Rel. Min. Vicente Cernicchiaro – Ementário STJ nº 5 / 646.)
13LAZZARINI, Álvaro et al. José Cretella Júnior (Coord.). Direito administrativo da ordem pública. 3ª Ed. Rio de Janeiro, editora Forense. 1998. Pg. 71.
14LAZZARINI. Op cit. Pg. 96.
15LAZZARINI. Op cit. Pg. 113.
16LAZZARINI. Op cit. Pg. 117.
17 A princípio porque nem todo agente operador de trânsito é necessariamente um agente da autoridade de trânsito, pois, ser tal agente significa apenas ter a competência para lavrar auto de infração de trânsito. Tal assertiva será objeto de futuro estudo.
18Ato este vinculado e que deverá ser obrigatório sob pena de responsabilidade administrativa, e até penal.