Ementa: CÂMARA MUNICIPAL-CONTAS DA MESA DIRETORA-APROVAÇÃO PELO TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO- REJEIÇÃO PELO PLENÁRIO DA CÂMARA- INCONSTITUCIONALIDADE- LEI ORGÂNICA- PARECER PRÉVIO E JULGAMENTO- PRINCÍPIO DA MORALIDADE ADMINISTRATIVA- INTELIGÊNCIA DO ARTIGO 71, I e II DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL.
CONSULTA
Versa a presente consulta sobre julgamento de contas do Poder Legislativo Municipal de cidade do interior do Estado do Espírito Santo.
Informa o consulente, vereador no município, que exerceu a Presidência da Mesa Diretora da Câmara nos exercícios de 1999 e 2000.
Informa, ainda, que o Tribunal de Contas do Estado, após regular processo, inclusive com a realização da Auditoria Ordinária feita in loco pela equipe de inspeção técnica da 4a Controladoria daquele Egrégio Colegiado, não encontrou qualquer irregularidade em suas contas como ordenador de despesas do exercício de 1999, razão pela qual foram aprovadas.
Que, entretanto, a Câmara, por sua Mesa Diretora, na sessão ordinária do dia 20.09.2001 colocou a decisão da Corte de Contas do Estado em novo julgamento, a qual, levada a Plenário, foi rejeitada pela edilidade do município.
Expõe, ao final, a título de subsídio, que a desaprovação foi baseada apenas em perseguição política, uma vez que nenhuma irregularidade foi encontrada pela auditoria daquele órgão controlador de despesas públicas. Diz, por derradeiro que, segundo os Edis, o Tribunal de Contas não tem nenhum poder de decidir o que deve ou não deve ser aprovado no Legislativo, constituindo-se apenas num órgão opinativo e político, sendo, na verdade um Tribunal de "Faz de Conta", porque não tem competência para decidir matéria Interna Corporis do Legislativo Municipal, como é o caso da aprovação ou desaprovação das contas da Mesa Diretora.
Junta, com a consulta formulada, cópia autenticada da ata da sessão plenária que dessa forma decidiu, cópia da Lei Orgânica do Município, cópia do Regimento Interno, cópia do processo do TC com o julgamento e aprovação das contas. E, por fim, cópia do Projeto de Resolução que rejeita as contas legislativas.
Diante de tais fatos solicita seja emitido parecer sobre as seguintes questões:
QUAL É A FUNÇÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS NA APRECIAÇÃO DAS CONTAS DA MESA DIRETORA DO LEGISLATIVO MUNICIPAL?
QUAL É A COMPETÊNCIA DA CÂMARA MUNICIPAL PARA JULGAR AS CONTAS DE SUA MESA DIRETORA?
PODE O PLENÁRIO LEGISLATIVO DESCONSTITUIR O ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO QUE APROVA AS CONTAS DA MESA DIRETORA?
CONSIDERANDO O ARTIGO 29 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL PODE A LEI ORGANICA DO MUNICÍPIO DISPOR DE FORMA DIVERSA DAQUELA, NA QUESTÃO DE JULGAMENTO DE CONTAS DO EXECUTIVO E DO LEGISLATIVO?
QUAL A MEDIDA CABÍVEL EM OCORRENDO A SITUAÇÃO DO ÍTEM 3?
Definidos os termos da consulta, passamos a respondê-la.
RESPOSTA
CONTROLE DOS ATOS ADMINISTRATIVOS:
Controle Interno
Na sistemática jurídico-constitucional que atualmente vige no território brasileiro em relação à forma de controlar e fiscalizar os atos da Administração Pública, duas são as formas de ação nesse sentido. A primeira é feita através do controle interno, e a segunda através do controle externo.
Controle interno é aquele exercido pela própria administração ou pelo próprio órgão da administração de onde se originou o ato. Para isso deve manter a Administração Pública, incluindo-se aqui o Legislativo e o Judiciário, um sistema de controle interno onde se possa avaliar se as metas previstas nos diversos planos e programas de governo estão sendo devidamente cumpridas. O controle abrange os aspectos administrativo, orçamentário, patrimonial e financeiro, buscando-se, com isso, fiscalizar a aplicação dos recursos públicos. O controle financeiro, a partir da publicação da Lei de Responsabilidade Fiscal (LC 101/00), ganhou importante aliado em sua execução.
Cabe, ainda, à Administração Pública revogar ou anular seus próprios atos quando eivados de ilegalidade.
"A administração pública pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornem ilegais, porque deles não se originaram direitos; ou revoga-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada em todos os casos a apreciação judicial" (1)
Em suma, isso quer dizer que qualquer ato administrativo quando praticado ilegalmente ou com vícios que o torne ilegal, pode ser anulado ou revogado pelo próprio órgão que o expediu.
Controle Externo
O Controle Externo, entretanto, se diferencia substancialmente do Controle Interno já que é exercido por órgão alheio à autoridade que editou ou produziu o ato administrativo.
Esse controle é feito pelo Poder Legislativo, com o auxílio do Tribunal de Contas e pelo Poder Judiciário quando este for provocado.
Note-se, pois, que na verdade o que se pode mesmo denominar de efetivo controle dos atos emanados dos poderes públicos é, sem dúvida, o Poder Externo, porque é um controle que é exercido por órgão diferente daquele que determinou a publicação do ato e, por conseguinte, totalmente independente.
O TRIBUNAL DE CONTAS E SUAS FUNÇÕES
O Tribunal de Contas desempenha papel preponderante e conclusivo em se tratando de auxiliar o Poder Legislativo na fiscalização das contas públicas.
A par de suas funções de auditoria financeira e orçamentária, tem a finalidade específica de julgar a regularidade das contas de todos os administradores, tanto da administração direta como da administração indireta e fundacional, além dos demais responsáveis pelo gerenciamento do erário público, (artigo 71, II da CF). Sem dúvida, em que pesem as poucas opiniões divergentes, mais de cunho interesseiro e que teimam em não acolher as normas constitucionais, o Tribunal de Contas tem, neste caso, total capacidade judicante. Aliás, é a própria Constituição que, ao tratar da decisão exarada pelos órgãos controladores da administração, emprega um termo técnico jurídico que não deixa nenhuma dúvida quanto à intenção do constituinte: JULGAR. É um julgamento político-administrativo, mas que tem efeito vinculante.
E neste sentido já se pronunciou o TRF: "O TCU só formalmente não é órgão do Poder Judiciário. Suas decisões transitam em julgado e têm, portanto, natureza prejudicial para o Juízo não especializado" (2).
Quando funciona na tomada de contas dos demais administradores e ordenadores de despesas públicas, que não as do Executivo, o tribunal pratica ato que não pode ser revisto pelo Poder Judiciário, a não ser quanto ao seu aspecto formal."Inteiramente livre para examinar a legalidade do ato administrativo, está proibido o Poder Judiciário de entrar na indagação do mérito, que fica totalmente fora do seu policiamento." (3)
A distinção entre os Tribunais de Contas, tanto da União como dos Estados, dos demais órgãos públicos, bem como a sua finalidade específica do controle externo está exteriorizada na definição de sua competência imposta pela Constituição Federal, competência esta que se estende aos Tribunais de Contas Estaduais pela simetria constitucional existente entre os poderes governamentais.
Temos, pois, que os Tribunais de Contas podem operar, como de resto operam, diretamente nas unidades do Legislativo, do Executivo e do Judiciário, além de outros órgãos da administração indireta, consoante lhe garante a Constituição da República .
Por tais atribuições é hoje assente na doutrina, na espécie, que o Tribunal de Contas não é simplesmente um órgão auxiliar do Legislativo. Pelo contrário é um órgão desvinculado de qualquer dos três poderes, sendo suas atividades estritamente de caráter técnico. Mesmo não sendo um Poder tem o poder constitucional de fiscalizar os Poderes do Estado e fiscalizar todos os atos dos ordenadores de despesas e que são responsáveis pelas aplicações e guarda do erário público. A independência do Tribunal de Contas é indiscutível, não guardando ele qualquer subordinação ao Poder Legislativo como muitos supõe e admitem. Ele auxilia o legislativo, mas não é órgão auxiliar daquele Poder. A diferença é significativa.
Sobre isso é categórico, e muito bem colocado, o ensinamento de Jorge Ulisses Jacoby Fernandes, professor titular da cadeira de Direito Administrativo da UDF:
"A função dos Tribunais de Contas é até hoje pouco compreendida. Está na Constituição Federal que auxilia o Congresso Nacional ; não é órgão auxiliar, porque julga as contas dos agentes dos três Poderes. Julga, sim, e com todas as letras. Por esse motivo, não é assegurada a ampla revisibilidade judicial das decisões dos Tribunais de Contas pelo Judiciário, havendo o Constituinte estabelecido que "a lei não excluirá da apreciação do Poder judiciário lesão ou ameaça de Direito", embora na própria Constituição Federal encontrem-se as exceções definidas. Somente em relação às contas anuais do País, - impropriamente denominadas de contas do Presidente da República – é que se limita a emitir parecer prévio, cabendo julgamento ao Poder Legislativo. (4) ( grifamos)
Nesse sentido também já se posicionou o STF na publicação Anais do Congresso dos Tribunais de Contas – 1995: "O Tribunal de Contas não é preposto do Legislativo. A função que exerce recebe-a diretamente da Constituição, que lhe define as atribuições."
A COMPETÊNCIA DA CÂMARA MUNICIPAL PARA JULGAR CONTAS
PARECER PRÉVIO E JULGAMENTO
Dispõe a C. Federal:
"Artigo 71: O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete:
Apreciar as contas anualmente prestadas pelo Presidente da República, mediante parecer prévio que deverá ser elaborado em sessenta dias a contar de seu recebimento;
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Julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público Federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público."
Como se vê os dispositivos citados são de molde a não deixar nenhuma dúvida quanto à intenção do legislador que os regulamentou através da Lei 8.443/92. (5) Apreciar e julgar são atos administrativos diferentes.
A doutrina de Celso Antonio Bandeira de Melo é conclusiva, na espécie: "Ao Tribunal de Contas assiste apreciar e emitir parecer prévio sobre as contas anuais do presidente da República, dentro em sessenta dias de seu recebimento, para encaminha-las ao julgamento do Congresso Nacional. (6), (artigo 71, I)"
Prossegue o conhecido administrativista que: Nos termos do artigo 71,II, compete-lhe julgar as contas dos administradores (da Administração direta, indireta e fundacional) e dos demais responsáveis por dinheiros e valores públicos, bem como daqueles que derem causa a extravio, perda ou outra irregularidade que resulte prejuízo ao erário público. (7)" (grifos nossos)
Contas do Executivo
Assim, em se tratando de contas do Executivo, seja o Federal, Estadual ou Municipal, o Tribunal de Contas apenas aprecia emitindo um Parecer Prévio que, ao depois, passará sobre o crivo do Poder Legislativo. Segundo José Afonso da Silva: "A prévia apreciação técnico-administrativa do Tribunal de Contas, como órgão técnico é uma decisão administrativa, não jurisdicional. O Parecer prévio é conclusivo, mas não é decisivo. (8)" E isto se justifica porque o Legislativo estará julgando, com o auxílio do Tribunal, as contas de outro Poder e não as suas. Dessa forma, tanto pode ser que o parecer prévio do Tribunal de Contas seja pela aprovação das contas apresentadas pelo Prefeito Municipal, por exemplo, quanto pela sua rejeição. Em qualquer dos casos o parecer prévio irá a Plenário, podendo ser derrubado pela maioria qualificada de 2/3. Fica assim evidenciado claramente que em se tratando de contas do executivo a competência final de julga-las é do Legislativo. É como normatiza o artigo 71, I da Carta Magna, acima transcrito.
Contas do Legislativo
Já esposamos, em passadas ocasiões, o mesmo entendimento em relação aos dois Poderes, quanto à tomada de suas contas. Mas, hoje, vemos que não é assim, entretanto, no caso das contas legislativas. O item II do artigo 71 da CF deixa claro que a competência do Tribunal de Contas é, essencialmente, a de JULGAR as contas dos demais ordenadores de despesas, entre eles as dos Presidentes das Câmaras Municipais, por aplicação simétrica. E não poderia ser de outra forma, uma vez que deixar a cargo do Legislativo a incumbência de julgar suas próprias contas seria, em face do que ali se dispôs, evidente inconstitucionalidade. E tudo isso não só pela legalidade imposta pela Carta Maior em seu artigo 70, I e II, mas também por um princípio consagrado na Administração Pública que é o da MORALIDADE.
O Princípio da Moralidade Administrativa obriga qualquer administrador público a direcionar seus atos, não apenas em função da lei, mas também em função de outras normas de caráter estritamente morais.
E é neste contexto, onde a lei se junta ao comportamento ético, que o constituinte foi buscar a necessidade da moralidade administrativa na promulgação dos atos de seus ordenadores de despesas. Ele impõe ao administrador público uma forma de conduta a seguir, conduta que ele não pode, em momento nenhum, deixar de perseguir sob pena de ter seus atos administrativos invalidados.
Sobre a matéria leciona Lucia Valle Figueiredo: "Quanto à moralidade administrativa sua existência provém de tudo que possui uma conduta prática, forçosamente da distinção do bem e do mal. Como a administração tem uma conduta, ela pratica esta distinção ao mesmo tempo que aquela do justo e do injusto, do lícito e do ilícito, do honorável e do desonorável, do conveniente e do inconveniente. A moralidade administrativa é freqüentemente mais exigente que a legalidade. Veremos que a instituição do excesso de poder, graças à qual são anulados muitos atos da Administração, é fundada na noção de moralidade administrativa quanto na legalidade, de tal sorte que a Administração é ligada, em certa medida, pela moral jurídica, particularmente no que concerne ao desvio do poder. (9)"
Além do que, não fosse dessa maneira, os Tribunais de Contas seriam apenas órgãos sem prestígio, sem credibilidade, sem finalidade, servindo apenas para emitir opiniões sobre irregularidades que poderiam, ou não, ser apuradas e punidas. Seriam órgãos dotados de excelente estrutura técnica, contábil e jurídica, como são na verdade, mas cujos pareceres e julgamentos dependeriam, para surtirem qualquer efeito, da vontade e do interesse político de outros tantos órgãos, via de regra, comandados por pessoas sem qualquer preparo técnico para sequer examinar suas contas, quanto mais julga-las. Caso específico do Legislativo Municipal onde, separando as honrosas exceções, seus representantes se digladiam, diuturnamente, numa verdadeira batalha de incompetência e despreparo no honroso mister de representar e buscar o progresso de suas comunidades.
José Nilo de Castro leciona que: "Inicialmente, sempre entendíamos que as contas das Mesas das Câmaras municipais enfrentavam o mesmo regime de parecer prévio do Tribunal de Contas, pois se estava apreciando contas do Legislativo, cuja gestão é confiada à mesa-diretora, seu órgão administrativo despersonalizado. Fundamentava-se nossa opinião na impossibilidade, que se vislumbrava, de um órgão auxiliar da Câmara Municipal julgar as contas deste Poder. Aliás sempre encontramos, aqui e alhures, Tribunais de Contas emitindo parecer prévio sobre as contas das Mesas-Diretoras de Câmaras Municipais, como o fez o Tribunal de Contas de Minas Gerais, na prestação de contas no 4132/82, da Câmara Municipal de Belo Horizonte-exercício de 1981, parecer emitido pela aprovação parcial das contas com ressalva das irregularidades apontadas." (10)
Prossegue o autor: "Só com relação às contas dos Chefes do Executivo é que o pronunciamento do Tribunal de contas constitui mero parecer prévio, sujeito à apreciação final da Câmara Municipal. (STF, RE 132747); as contas de todos os demais responsáveis por dinheiros e bens públicos são julgados pelo Tribunal de Contas e suas decisões a respeito geram inelegibilidade (CF, art. 71, I): Inconstitucionalidade dos artigos 95, II, d, e seu parágrafo 1º , in fine, da Constituição do Estado da Bahia, quando estendem às contas das Mesas das Câmaras Municipais do regime do artigo 31, parágrafo 2º da CF, que é exclusivo das contas dos Prefeitos.. (acórdão único publicado em sessão, em 24.09.92)." (11)
No mesmíssimo sentido também decidiu o TRE do Estado do Espírito Santo:
"Tratando-se de julgamento de ex-presidente da Câmara Municipal, entendimento que deve prevalecer é o parecer do Tribunal de Contas, à luz do que dispõe o artigo 71, II, da C.F., evitando-se o julgamento das próprias contas pelo Legislativo- Recurso que se nega provimento. Acordam os membros do Egrégio Tribunal Eleitoral do Espírito Santo, de conformidade com a ata e as notas taquigráficas da sessão, que integram este julgado, à unanimidade, reconhecer, incidentalmente, a inconstitucionalidade das expressões "mesa das câmaras Municipais" e "Presidente da Câmara" , constante do inciso II do artigo 71 e parágrafo 2º do artigo 29, respectivamente, da Carta Estadual, e por igual votação rejeitar a preliminar de cerceamento de defesa e no mérito, ainda à unanimidade, negar provimento ao recurso". (12)
Em processo oriundo da própria Câmara onde o consulente exerce seu mandado, dispôs o TRE:
"1-As contas dos Chefes do Poder Legislativo Municipal sujeitam-se apenas ao pronunciamento do Tribunal de Contas do Estado, não se aplicando o disposto no parágrafo 2º do artigo 31 da Constituição Federal. (precedentes TSE Res. 13.475/ES e acórdão 12.694). 2-Aplicável à espécie o disposto no inciso II do artigo 71 da CF, conforme dispõe o artigo 75. 3-Reconhecimento "incidenter tantum" da inconstitucionalidade do parágrafo 2º do artigo 29 e inciso II, do artigo 71, da Constituição do Estado do Espírito Santo." (13)
Seguindo a mesma esteira de interpretação tem decidido o TSE:
"EMENTA. Recurso Especial. (Art. 1º , I, "g" , da LC 64/90). Órgão competente para rejeição das contas. Só com relação às contas dos Chefes do Executivo é que o pronunciamento do Tribunal de contas constitui mero parecer prévio, sujeito à apreciação final da Câmara Municipal, antes do qual não há inelegibilidade ( STF, RE 132.747). As contas dos demais responsáveis por dinheiro e bens públicos são julgados pelo Tribunal de Contas e suas decisões a respeito geram inelegibilidade" (14)
"... tratando-se de julgamento das contas de ex-Presidente da Câmara Municipal, há que prevalecer o parecer do Tribunal de Contas, sendo irrelevante a decisão da Câmara Municipal". (15)
De tudo resta a certeza de que os dispositivos da CF em comento, regulamentados pela Lei 8.443/92, são de molde a não deixar quaisquer dúvidas quanto à forma de atuação do Tribunal de Contas nos atos da administração pública, principalmente em relação ao Parecer Prévio emitido nas contas públicas do executivo municipal e do Julgamento Final nas contas do legislativo. Este é de competência exclusiva do Tribunal de Contas, aquele é de competência exclusiva do Plenário da Câmara Legislativa.
O artigo 71, I e II da C.Federal é de fácil entendimento, nada havendo para que sobre ele se expeça algum comentário maior, eis que despicienda tal providência.
Aplica-se, in casu, a velha máxima romana de que in claris cessat interpretatio, ou seja, "aquilo que está claro não necessita de interpretação" .