Prazo previsto em medida provisória alterada começa a contar da conversão em lei

PARECER Nº2004-PF/ANEEL

Referência: Doc. n° 45836.040453/04-00

Interessado: Superintendência de Fiscalização Financeira – SFF

Assunto: Procedimento de desverticalização

O Superintendente de Fiscalização Econômica e Financeira – SFF da ANEEL questiona a Procuradoria Federal sobre a data de inicio da contagem do prazo contido no art. 20, caput, da Lei nº 10.848, de 15 de março de 2004, resultante da conversão da Medida Provisória nº 144, de 11 de dezembro de 2003. A Medida Provisória n° 144/2003 já reproduzia parte da redação que hoje se encontra inscrita no art. 20 da Lei n° 10.848/2004. Em suma, a dúvida apresentada reside em saber se o prazo de 18 meses previsto no art. 20, caput, da Lei n° 10.848/2004 se conta a partir da edição da medida provisória ou da lei de conversão.

I – RELATÓRIO

2.A Medida Provisória n° 144/2003, de 11 de dezembro de 2003, trouxe em seu art. 14, a seguinte redação:

"Art. 14.  As pessoas jurídicas concessionárias, permissionárias e autorizadas de serviço público de distribuição de energia elétrica deverão se adaptar às disposições contidas nos §§ 5º e 6º do art. 4º da Lei nº 9.074, de 1995, com a redação dada por esta Medida Provisória, no prazo de doze meses a contar de sua entrada em vigor."

3.Em 2 de março de 2004, o Presidente da Mesa do Congresso Nacional prorrogou a vigência da Medida Provisória n° 144/2003.

4.A Câmara dos Deputados, quando da análise e aprovação do texto da MP 144/2003, manteve inalterado o conteúdo do art. 14.

5.O texto sofreu alterações pelo Senado Federal e foi aprovado em Plenário com o teor que segue abaixo:

"Art. 20.  As pessoas jurídicas concessionárias, permissionárias e autorizadas de distribuição e de geração de energia elétrica deverão se adaptar às disposições contidas nos §§ 5º, 6º e 7º do art. 4º da Lei nº 9.074, de 7 de julho de 1995, com a redação dada por esta Lei, no prazo de 18 (dezoito) meses a contar de sua entrada em vigor. (emenda nº 27-PLEN)

§ 1º O prazo acima estabelecido poderá ser prorrogado pela ANEEL, 1 (uma) única vez, por igual período, se efetivamente comprovada a impossibilidade de cumprimento das disposições decorrentes de fatores alheios à vontade das concessionárias, permissionárias e autorizadas de serviços públicos citados neste artigo.

§ 2º Excepcionalmente, as pessoas jurídicas em processo de adaptação previsto no caput poderão celebrar novos contratos relativos às atividades previstas nos incisos I e II, III e IV do § 5º do art. 4º da Lei nº 9.074, de 7 de julho de 1995, com a redação data por esta Lei, durante o prazo máximo de 12 (doze) meses, contados da data de 11 de dezembro de 2003, observado, em qualquer hipótese, o disposto no art. 2º desta Lei e, no caso de empresas sob controle da União, dos Estados e dos Municípios, o rito previsto no art. 27 da Lei 10.438, de 2002, com redação dada por esta Lei. (emenda nº 27-PLEN)"

6.Em face da alteração do texto pelo Senado Federal, o projeto retornou à Câmara. Em 16 de março de 2004, foi publicada a Lei n° 10.848/2004, resultante da conversão da Medida Provisória n° 144/2003 em lei. As alterações inseridas pelo Senado Federal foram mantidas no art. 20 da Lei n° 10.848/2004, que passou a ter a seguinte redação:

"Art. 20. As pessoas jurídicas concessionárias, permissionárias e autorizadas de distribuição e de geração de energia elétrica deverão adaptar-se às disposições contidas nos §§ 5º, 6º e 7º do art. 4º da Lei nº 9.074, de 7 de julho de 1995, com a redação dada por esta Lei, no prazo de 18 (dezoito) meses a contar de sua entrada em vigor."

§ 1º O prazo acima estabelecido poderá ser prorrogado pela ANEEL, 1 (uma) única vez, por igual período, se efetivamente comprovada a impossibilidade de cumprimento das disposições decorrentes de fatores alheios à vontade das concessionárias, permissionárias e autorizadas de serviços públicos citados neste artigo.

§ 2º Excepcionalmente, as pessoas jurídicas em processo de adaptação previsto no caput deste artigo poderão celebrar novos contratos relativos às atividades previstas nos incisos I, II, III e IV do § 5º do art. 4° da Lei n° 9.074, de 7 de julho de 1995, com a redação dada por esta Lei, durante o prazo máximo de 12 (doze) meses, contado da data de 11 de dezembro de 2003, observado, em qualquer hipótese, o disposto no art. 2º desta Lei e, no caso de empresas sob controle da União, dos Estados e dos Municípios, o rito previsto no art. 27 da Lei n° 10.438, de 26 de abril de 2002, com redação dada por esta Lei."

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7.Com a finalidade de facilitar a análise, vale tentar estabelecer um paralelo entre o conteúdo do art. 14 da MP 1442/003 e do art. 20, caput, da Lei 10.848/2003.

8.Em primeiro, a disposição do art. 20, caput, da Lei 10.848/2004 se refere a sujeito mais amplo do que está contido na disposição do art. 14 da MP 144/2003.

a)MP 144/2003:  pessoas jurídicas concessionárias, permissionárias e autorizadas de serviço público de distribuição de energia elétrica.

b)Lei 10.848/2004: pessoas jurídicas concessionárias, permissionárias e autorizadas de distribuição e de geração de energia elétrica.

9.Em segundo, o prazo estabelecido por um e outro dispositivos são diferentes:

a)MP 144/2003, art. 14: doze meses a contar a partir da entrada em vigor da medida provisória.

b)Lei 10.848/2004, art. 20, caput: dezoito meses a contar a partir da entrada em vigor da lei.

10.Em terceiro, a prescrição objetiva do dispositivo da lei é mais amplo do que a do dispositivo da medida provisória:

a)MP 144/2003, art. 14: adaptação às disposições contidas nos §§ 5° e 6° do art. 4° da Lei n° 9.074/1995, com a redação dada pela medida provisória ^[01].

b)Lei 10.848/2004, art. 20, caput: adaptação às disposições contidas nos §§ 5º, 6º e 7º do art. 4º da Lei nº 9.074, de 7 de julho de 1995, com a redação dada por esta Lei ^[02].

11.Diante dessa breve reconstrução do processo legislativo da Lei n° 10.848/2004, passo a analisar.

II – ANÁLISE

12.Segundo o art. 62 da Constituição Federal de 1988, o Presidente da República poderá adotar medida provisória, com força de lei, em caso de relevância e urgência. Medida provisória é ato político e normativo. O Supremo Tribunal Federal ratificou tal entendimento ao decidir que elas "configuram, no Direito Constitucional positivo brasileiro, uma categoria especial de atos normativos primários emanados do Poder Executivo, que se revestem de força, eficácia e valor de Leis. (...) A cláusula ´com força de Lei´ empresta às medidas provisórias o sentido de equivalência constitucional com as Leis em seu duplo sentido: formal e material." ^[03]

13.Elas trazem matéria que inovam na ordem jurídica, criando, modificando e/ou extinguindo direitos. Regra geral, medidas provisórias produzem eficácia imediata, ou seja, desde a edição, mas se encontram sujeitas a condição resolutiva. Ou seja, conforme se extrai do § 3° do art. 62 da CF/88, elas perderão eficácia, desde a edição, se não convertidas em lei no prazo de sessenta dias, que é prorrogável, uma vez, por igual período.

"§ 3º As medidas provisórias, ressalvado o disposto nos §§ 11 e 12 perderão eficácia, desde a edição, se não forem convertidas em lei no prazo de sessenta dias, prorrogável, nos termos do § 7º, uma vez por igual período, devendo o Congresso Nacional disciplinar, por decreto legislativo, as relações jurídicas delas decorrentes."

14.Aliás, em face do requisito da urgência, é inevitável que medidas provisórias devam produzir efeitos imediatos, ou seja, desde a edição. Revelar-se-ia contraditório, em razão do requisito da urgência, a edição de medida provisória para entrar em vigor em qualquer outro momento posterior à sua publicação.

15.Em relação à produção de efeitos imediatos, abre-se exceção no que toca à instituição e à majoração de impostos. Na hipótese específica, o conteúdo de medida provisória só produzirá efeitos quando houver a conversão em lei. Ademais, para produzir efeitos em exercício financeiro determinado, a conversão em lei deve se dar até o último dia do exercício anterior (art. 62, § 2°, CF/88). Nesse caso, segundo alguns doutrinadores, medida provisória se equipara a mero projeto de lei, com pedido de urgência.

"§ 2º Medida provisória que implique instituição ou majoração de impostos, exceto os previstos nos arts. 153, I, II, IV, V, e 154, II, só produzirá efeitos no exercício financeiro seguinte se houver sido convertida em lei até o último dia daquele em que foi editada."

16.A doutrina, interpretando a CF/88, caminha no mesmo sentido, nos termos abaixo:

"Quanto à incidência, como se viu, a medida provisória tem eficácia imediata, pois tem força de lei." (Luiz Alberto David Araújo e Vidal Serrano Nunes Júnior, Curso de Direito Constitucional, Ed. Saraiva, p. 336)

"As medidas provisórias terão eficácia imediata, mas a perderão, desde sua edição, se não forem convertidas em lei no prazo de 60 dias (que se suspende no recesso do Congresso Nacional), contados de sua publicação – prazo, esse, prorrogável uma vez por igual período se não tiverem sua votação encerrada nas duas Casas do Congresso Nacional naquele prazo (art. 62, § 3°).

(...)

São, com se nota, medidas de lei (têm força de lei) sujeitas a uma condição resolutiva, ou seja, sujeitas a perder sua qualificação legal no prazo de 120 dias. Vale dizer, dentro deste prazo perdem sua condição de medidas provisórias por uma das três situações previstas no § 3° do art. 62: sua conversão em lei no prazo, sua rejeição ou, não se verificando nem aquela, nem esta, a perda de sua eficácia." (José Afonso da Silva, Curso de Direito Constitucional Positivo, Ed. Malheiros, 22ª ed., p. 523).

(ii)

17.A moderna doutrina constitucional, afastando os precedentes iniciais, fixou orientação no sentido da permitir apresentação de emendas ao projeto de conversão de medida provisória. Abre-se o caminho, então, para que o Poder Legislativo amplie ou restrinja o conteúdo da medida provisória. Alexandre de Moraes corrobora o entendimento da doutrina ao afirmar que, em apreciação de medida provisória, as emendas poderão ser supressivas ou aditivas. E, em seguida, pontua o que segue:

"Dessa forma, existe possibilidade de apresentação de emendas ao texto original da medida provisória editada pelo Presidente da República. A Resolução n° 1, de 1989, do Congresso Nacional, alterada parcialmente pela Resolução n° 2, de 1989, que dispõe sobre a apreciação das medidas provisórias, regulou esse procedimento, determinando que as emendas deverão ser entregues à secretaria da comissão mista, nos cinco dias que se seguirem à publicação, no Diário Oficial da União, proibida, terminantemente, a apresentação de emendas que versarem sobre matéria estranha à deliberada pelo texto da medida provisória, visando, pois, impedir o alargamento da utilização deste processo legislativo especial e excepcional. Importante ressaltar que os parlamentares que apresentarem emendas à Medida Provisória, deverão, conjuntamente, apresentar texto regulando as relações jurídicas decorrentes de possível alteração pelo dispositivo emendado.

No caso de a comissão mista apresentar parecer pela aprovação da Medida Provisória com emendas, deverá também apresentar o projeto de lei de conversão, bem como projeto de decreto legislativo para regulamentação das relações jurídicas decorrentes da vigência dos textos suprimidos ou alterados (Res. CN 1/89, art. 7°, § 1°, II)". (Alexandre de Moraes, Direito Constitucional, Ed. Atlas, 15ª ed., p. 574)

18.Aprovada a medida provisória pelo Congresso Nacional com alterações, deverá o texto ser submetido ao Presidente da República, para sanção ou veto. É que, quanto às disposições alteradas, tem-se elemento novo que deve ser submetido ao crivo do Poder Executivo, que poderá sancioná-lo ou vetá-lo.

"O Congresso Nacional, aprovando a medida provisória com alterações, estará transformando-a em projeto de lei de conversão, que será remetido ao Presidente da República, para que o sancione ou vete, no exercício discricionário (conveniência e oportunidade) de suas atribuições constitucionais. Uma vez sancionado o projeto de lei de conversão, o próprio Presidente da República o promulgará e determinará sua publicação." (Alexandre de Moraes, Direito Constitucional, Ed. Atlas, 15ª ed., p. 574)

19.A eficácia das disposições inseridas no projeto de conversão por meio de emenda parlamentar se dá apenas após a sanção pelo Presidente da República ou a rejeição do veto presidencial pelo Congresso Nacional. É que tais disposições passam a existir apenas com a conjunção da (i) aprovação legislativa e da (ii) sanção presidencial ou rejeição do veto.

20.O momento exato da produção de efeitos pode ocorrer (i) quarenta dias após a publicação, (ii) a partir da publicação da norma ou (iii) a partir de qualquer outro momento após a publicação, conforme disposto, nos dois últimos casos, na própria norma. É o que dispõe o art. 1° da Lei de Introdução ao Código Civil:

"Art. 1º  Salvo disposição contrária, a lei começa a vigorar em todo o país quarenta e cinco dias depois de oficialmente publicada."

(iii)

21.No caso específico sob análise, verifica-se que o dispositivo contido no art. 14 da MP 144/2003, quando da conversão na Lei 10.848/2004, sofreu alargamento quanto aos três aspectos acima mencionados (sujeito, prazo e prescrição). Houve, em verdade, não conversão do art. 14 da MP 144/2003 (rejeição), com a conseqüente inscrição de novo conteúdo no projeto de lei de conversão, que resultou no caput do art. 20 da Lei n° 10.848/2004.

22.Vale pontuar, assim, que o conteúdo do art. 20, caput, passou a existir como norma apenas após a aprovação legislativa e sanção presidencial (no caso, não houve veto, tampouco rejeição de veto). E, mais adiante, referido dispositivo esteve apto a produzir efeitos na data de publicação da Lei n° 10.848/2004, nos termos de seu art. 33, que dispõe que "esta Lei entra em vigor na data de sua publicação".

III – CONCLUSÃO

23.Ante todo o exposto, concluo que a contagem de prazo prevista no art. 20, caput, da Lei n° 10.848/2004, se inicia na data de publicação do referido diploma no Diário Oficial da União, fato que se deu em 16 de março de 2004.

24.À consideração do Senhor Procurador-Geral e posterior encaminhamento à Superintendência de Fiscalização Econômica e Financeira da ANEEL.

Brasília, 21 de junho de 2004.

LUIZ EDUARDO DINIZ ARAUJO

Procurador Federal

Mat. SIAPE nº 1.378.197

Notas

1. "§ 5º  As concessionárias, as permissionárias e as autorizadas de serviço público de distribuição de energia elétrica que atuem no Sistema Interligado Nacional - SIN não poderão desenvolver atividades:

   I - de geração de energia elétrica;

   II - de transmissão de energia elétrica;

   III - de venda de energia elétrica para consumidores livres, definidos na forma dos arts. 15 e 16 desta Lei, exceto quando praticando tarifas reguladas;

   IV - de participação em outras sociedades de forma direta ou indireta, ressalvado o disposto no art. 31, inciso VIII, Lei nº 8.987, de 1995, e nos respectivos contratos de concessão; ou

   V - estranhas ao objeto da concessão, permissão ou autorização, exceto nos casos previstos em lei e nos respectivos contratos de concessão.

   § 6º  Não se aplica o disposto no § 5º às concessionárias, permissionárias e autorizadas de distribuição:

   I - no atendimento a sistemas elétricos isolados; e

   II - no atendimento ao seu mercado próprio, desde que este seja inferior a 300 GWh/ano e a totalidade da energia gerada, sob o regime de serviço público, seja a ele destinada."

2. § 5º  As concessionárias, as permissionárias e as autorizadas de serviço público de distribuição de energia elétrica que atuem no Sistema Interligado Nacional – SIN não poderão desenvolver atividades: (Redação dada pela Lei n° 10.848, de 2004)

   I - de geração de energia elétrica;

   II - de transmissão de energia elétrica;

   III - de venda de energia a consumidores de que tratam os arts. 15 e 16 desta Lei, exceto às unidades consumidoras localizadas na área de concessão ou permissão da empresa distribuidora, sob as mesmas condições reguladas aplicáveis aos demais consumidores não abrangidos por aqueles artigos, inclusive tarifas e prazos;

   IV - de participação em outras sociedades de forma direta ou indireta, ressalvado o disposto no art. 31, inciso VIII, da Lei nº 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, e nos respectivos contratos de concessão; ou

   V - estranhas ao objeto da concessão, permissão ou autorização, exceto nos casos previstos em lei e nos respectivos contratos de concessão.

   § 6º  Não se aplica o disposto no § 5º deste artigo às concessionárias, permissionárias e autorizadas de distribuição: (Redação dada pela Lei n° 10.848, de 2004)

   I - no atendimento a sistemas elétricos isolados;

   II - no atendimento ao seu mercado próprio, desde que este seja inferior a 500 (quinhentos) GWh/ano e a totalidade da energia gerada, sob o regime de serviço público, seja a ele destinada; e

   III - na captação, aplicação ou empréstimo de recursos financeiros destinados ao próprio agente ou a sociedade coligada, controlada, controladora ou vinculada a controladora comum, desde que destinados ao serviço público de energia elétrica, mediante anuência prévia da ANEEL, observado o disposto no inciso XIII do art. 3º da Lei nº 9.427, de 26 de dezembro de 1996, com redação dada pelo art. 17 da Lei nº 10.438, de 26 de abril de 2002, garantida a modicidade tarifária e atendido ao disposto na Lei nº 6.404, de 15 de dezembro de 1976.

   § 7º As concessionárias e as autorizadas de geração de energia elétrica que atuem no Sistema Interligado Nacional – SIN não poderão ser coligadas ou controladoras de sociedades que desenvolvam atividades de distribuição de energia elétrica no SIN. (Redação dada pela Lei n° 10.848, de 2004)

3. STF. ADIMC 293/DF. Rel. Min. Celso de Mello.