EMENTA: LEI Nº 10.562 DE 08 DE MARÇO DE 2017. REQUISIÇÃO DE PEQUENO VALOR-RPV. DEFINIÇÃO DO TETO COMO O VALOR DO MAIOR BENEFÍCIO DO REGIME GERAL DE PREVIDÊNCIA SOCIAL-RPGS. EMENDA CONSTITUCIONAL 62/09. ARTIGO 100, §§ 3º e 4º, da Constituição Federal. ART. 97, § 12 DO ADCT. (IM)POSSIBILIDADE DE DISCUSSÃO EM SEDE DE CONTROLE DE (IN)CONSTITUCIONALIDADE.
I – EXPOSIÇÃO FÁTICA:
Trata-se de parecer jurídico cujo objetivo é analisar a constitucionalidade da Lei nº 10.562, de 08 de março de 2017, a qual acarretou a recente minoração do teto da Requisição de Pequeno Valor - RPV, levada a efeito pelo Município de Fortaleza. A referida diminuição causou grande clamor popular, haja vista o prejuízo direto impelido ao cidadão, o qual fica impedido de receber os seus direitos de forma rápida e eficiente.
A novel legislação municipal estipulou no âmbito do Município de Fortaleza/CE o valor máximo para pagamento das obrigações de pequeno valor, sendo este o valor do maior benefício do Regime Geral de Previdência Social - RPGS, qual seja, a importância de R$ 5.531,31 (cinco mil, quinhentos e trinta e um reais e trinta e um centavos), na atual data.
Neste sentido, o valor da execução o qual ultrapassar o estabelecido será realizado por meio de precatório, sendo facultado ao credor renunciar expressamente ao crédito excedente e optar pelo pagamento do saldo, sem precatório, mediante requisição de pequeno valor, na forma prevista no § 3º do art. 100 da Constituição Federal.
Ressalta-se que, anterior à vigência da lei em pauta, o valor máximo da RPV seguia os ditames constitucionais padrões, qual seja, a importância de 30 (trinta) salários mínimo, relativo ao montante, atual, de R$ 28.110, 00 (vinte e oito mil, cento e dez reais).
O ato normativo tem causado fervor, ao passo que a recente legislação se apresenta como um óbice para o recebimento de créditos devidos pelo Município de Fortaleza, razão pela qual se mostra imperiosa a análise da possibilidade do controle de constitucionalidade da referida lei.
II – DAS CONTROVÉRSIAS JURÍDICAS:
Conforme já salientado, a Lei nº 10.562, de 08 de março de 2017, define, no âmbito do Município de Fortaleza/CE, o valor máximo para pagamento das obrigações de pequeno valor (RPV), sendo este o valor do maior benefício do Regime Geral de Previdência Social -RPGS.
O Município alega que a edição da referida lei teve respaldo nos termos do art. 100, §§ 3º e 4º, da Constituição Federal, com redação dada pela Emenda Constitucional nº 62, de 09 de dezembro de 2009, conforme segue:
Art. 100. Os pagamentos devidos pelas Fazendas Públicas Federal, Estaduais, Distrital e Municipais, em virtude de sentença judiciária, far-se-ão exclusivamente na ordem cronológica de apresentação dos precatórios e à conta dos créditos respectivos, proibida a designação de casos ou de pessoas nas dotações orçamentárias e nos créditos adicionais abertos para este fim.
§ 3º O disposto no caput deste artigo relativamente à expedição de precatórios não se aplica aos pagamentos de obrigações definidas em leis como de pequeno valor que as Fazendas referidas devam fazer em virtude de sentença judicial transitada em julgado.
§ 4º Para os fins do disposto no § 3º, poderão ser fixados, por leis próprias, valores distintos às entidades de direito público, segundo as diferentes capacidades econômicas, sendo o mínimo igual ao valor do maior benefício do regime geral de previdência social.
Ocorre que a aludida emenda constitucional, em seu art. 2º, dispôs que o Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT) passa a vigorar acrescido do art. 97, o qual estabeleceu, em seu parágrafo 12, in verbis:
Art. 97. Até que seja editada a lei complementar de que trata o § 15 do art. 100 da Constituição Federal, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios que, na data de publicação desta Emenda Constitucional, estejam em mora na quitação de precatórios vencidos, relativos às suas administrações direta e indireta, inclusive os emitidos durante o período de vigência do regime especial instituído por este artigo, farão esses pagamentos de acordo com as normas a seguir estabelecidas, sendo inaplicável o disposto no art. 100 desta Constituição Federal, exceto em seus §§ 2º, 3º, 9º, 10, 11, 12, 13 e 14, e sem prejuízo dos acordos de juízos conciliatórios já formalizados na data de promulgação desta Emenda Constitucional.
§ 12. Se a lei a que se refere o § 4º do art. 100 não estiver publicada em até 180 (cento e oitenta) dias, contados da data de publicação desta Emenda Constitucional, será considerado, para os fins referidos, em relação a Estados, Distrito Federal e Municípios devedores, omissos na regulamentação, o valor de:
I - 40 (quarenta) salários mínimos para Estados e para o Distrito Federal;
II - 30 (trinta) salários mínimos para Municípios.
Destarte, com todo o exposto, resta o questionamento quanto a possibilidade de controle de constitucionalidade da lei municipal em epígrafe por, supostamente, não ter respeitado o prazo de 180 (cento e oitenta) dias para a sua edição.
A priori, é necessário avaliar se é possível o controle de constitucionalidade de leis ou atos normativos municipais em face da Constituição Federal.
Para responder estes questionamentos, basta a leitura do art. 102, inc. I, “a” da Constituição Federal de 1988, que contém a disciplina do controle de constitucionalidade abstrato como parâmetro de constitucionalidade a própria Constituição, que é exercido pelo Supremo Tribunal Federal vejamos:
“Art. 102. Compete ao Supremo Tribunal Federal, precipuamente, a guarda da Constituição, cabendo-lhe:
I - processar e julgar, originariamente:
a) a ação direta de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo federal ou estadual e a ação declaratória de constitucionalidade de lei ou ato normativo federal;” (…)
Resta claro, assim, que o aludido dispositivo constitucional prevê que apenas os atos normativos federais ou estaduais poderão ser objeto de Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI), perante o Supremo Tribunal Federal (STF), o que não resulta na impossibilidade de controle jurisdicional.
Dessarte, para contestar ato normativo municipal que vai de encontro a preceito da Carta Magna Federal no Supremo, seria necessário ajuizar uma Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF), regulada pela Lei nº 9882/99, instrumento jurídico que busca evitar ou reparar a violação de algum preceito fundamental, in verbis:
Art. 1o A argüição prevista no § 1o do art. 102 da Constituição Federal será proposta perante o Supremo Tribunal Federal, e terá por objeto evitar ou reparar lesão a preceito fundamental, resultante de ato do Poder Público.
Parágrafo único. Caberá também argüição de descumprimento de preceito fundamental:
I - quando for relevante o fundamento da controvérsia constitucional sobre lei ou ato normativo federal, estadual ou municipal, incluídos os anteriores à Constituição; (Vide ADIN 2.231-8, de 2000)
Tal entendimento já foi assentado pelo STF em sede de julgamento da ADI 4651, em 2011, conforme segue:
O Partido Socialismo e Liberdade (PSOL) propõe ação direta de inconstitucionalidade contra a Lei 14.918/2009, do Município do Estado de São Paulo, a qual dispõe sobre a concessão urbanística na cidade de São Paulo, com o fundamento de inconstitucionalidade em face dos artigos 37, 22, II,182 e 183 da Constituição da República. A ação direta de inconstitucionalidade não é cabível para impugnar lei municipal. O art. 102, I, a, da Constituição, é bastante claro no sentido de que apenas os atos normativos federais ou estaduais poderão ser objeto da ação direta de inconstitucionalidade perante o Supremo Tribunal Federal. O ato normativo municipal apenas poderia ser objeto de arguição de descumprimento de preceito fundamental (Lei 9.882/99). O Supremo Tribunal Federal tem reconhecido a fungibilidade entre a ação direta de inconstitucionalidade e a arguição de descumprimento de preceito fundamental, até mesmo tendo em vista a relação de subsidiariedade entre essas ações (ADPF-QO n.º 72, Rel. Min. Ellen Gracie, DJ 2.12.2005). No presente caso, porém, não é possível a conversão da ação direta de inconstitucionalidade em arguição de descumprimento de preceito fundamental, por inexistirem os pressupostos de conhecimento da ADPF. Na hipótese dos autos, e conforme a fundamentação da ação trazida pelo partido requerente, os dispositivos constitucionais tidos como violados (artigos 37, 22, II,182 e 183) não constituem preceitos fundamentais que possam constar como parâmetro de controle na arguição de descumprimento de preceito fundamental. Assim sendo, resta apenas concluir que a presente ação é manifestamente incabível, o que torna obrigatória sua rejeição liminar, conforme o art. 4º da Lei 9.868/99 e o art. 21, § 1º do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal. Ante o exposto, nego seguimento à presente ação (art. 4º, Lei 9.868/99; art. 21, § 1º, RI-STF). Publique-se. Brasília, 15 de setembro de 2011.Ministro GILMAR MENDES Relator Documento assinado digitalmente
(STF - ADI: 4651 DF, Relator: Min. GILMAR MENDES, Data de Julgamento: 15/09/2011, Data de Publicação: DJe-180 DIVULG 19/09/2011 PUBLIC 20/09/2011)
Superada tal assertiva, resta analisar se o prazo previsto no parágrafo 12 do art. 97 do ADCT é, de fato, peremptório, o que significaria o exaurimento da competência legislativa do Ente Federativo para fixar valor de RPV após decorrido o lapso temporal de 180 (cento e oitenta) dias. Há de se supor, assim, duas hipóteses:
1) A não observância do limite temporal de 180 (cento e oitenta) dias, a contar da promulgação da Emenda Constitucional n.º 62/2009, para que, nos termos do artigo 100, parágrafo 4º, da Constituição Federal, ser fixado, por lei própria, o limite das obrigações de pequeno valor, visto que dito prazo findou em 25 de setembro de 2009, sem que até então houvesse a edição de lei nesse sentido, acarreta a inconstitucionalidade do diploma legal questionado, visto que exaurida a competência legislativa para a edição de norma sobre a temática?
2) Em verdade, impõem-se a ausência de limite temporal para a edição de diploma legal com vistas à alteração do valor das RPVs, na medida em que a leitura da norma que define o prazo previsto no parágrafo 12 do artigo 97 do ADCT, deve se dar à luz dos critérios da razoabilidade e da proporcionalidade, de forma a harmonizá-la com as regras do artigo 100, parágrafo 4º, da Constituição Federal, ou seja, resta afastada a possível ofensa quanto ao limite temporal, não havendo exaurimento da competência legislativa em pauta?
Antes de adentrar ao mérito propriamente dito das questões suscitadas, insta avaliar o tratamento que o tema em questão vem recebido nos Tribunais Superiores, seja pelo controle concentrado ou difuso.
A ADPF 370, proposta pela Procuradoria Geral da República, por meio de seu Douto representante, o Procurador-Geral Rodrigo Janot, em 2015, postulando pela inconstitucionalidade da Lei nº 9882/14 do município de Américo dos Campos/SP, a qual fixou o limite da RPV abaixo do teto da previdência, não faz menção sobre a não obediência ao limite imposto no parágrafo 12 do art. 97 da ADCT, ou seja, não arguiu a inconstitucionalidade pelo exposto no retro dispositivo.
A ADI 5440, ajuizada em 2016, a qual questiona a constitucionalidade da Lei nº 14.757/15, do Estado do Rio Grande do Sul, que também regulou o teto máximo do RPV, suscitou o caráter preclusivo do prazo de 180 dias. A ação, no entanto, ainda aguarda julgamento.
Não se pode olvidar, ainda, que, em 2013, mesmo tendo o art. 97 da ADCT sido considerado inconstitucional por força do julgamento das ADIns 4.357 e 4.425, o STF modulou os efeitos desta decisão, em 2015, mas não explicitando posicionamento sobre o aludido parágrafo 12, o qual trata do prazo em comento, que havia tido como inconstitucional por reverberação.
Não obstante o tratamento ainda obsoleto dado pelo STF à questão, o TST, por exemplo, já tem assentado entendimento no sentido de que após transcorrido o prazo previsto no §12º do art. 97 da ADCT, qual seja, de 180 dias contados da promulgação daquela Emenda, não é mais facultado os Entes Públicos redefinir o teto das suas RPVs por legislação própria, devendo, a teor do que referido artigo determina para os omissos, ser observado o teto de 40 (quarenta) salários mínimos para os Estados e 30 (trinta) salários mínimos para os Municípios, conforme segue:
1) RECURSO DE REVISTA INTERPOSTO NA VIGÊNCIA DA LEI Nº 13.015/2014. EXECUÇÃO. MUNICÍPIO DE ROSANA. LEI MUNICIPAL Nº 1.387/2013 EM QUE SE FIXOU LIMITE PARA DÉBITO DE PEQUENO VALOR. PUBLICAÇÃO FORA DO PRAZO DE 180 (CENTO E OITENTA) DIAS PREVISTO NO ARTIGO 97, § 12, DO ADCT. Esta Corte firmou o entendimento de que, se a lei municipal a que se refere o artigo 100, § 4º, da Constituição Federal não foi publicada no prazo de 180 dias, conforme previsto no artigo 97, § 12, II, da ADCT, contados da data de publicação da Emenda Constitucional nº 62/2009, deverá ser aplicado o limite de 30 (trinta) salários mínimos para a configuração das dívidas de pequeno valor. No caso dos autos, infere-se do acórdão recorrido que o crédito devido é inferior a 30 (trinta) salários mínimos. Entretanto, o Regional concluiu que deve prevalecer o teto máximo para expedição da RPV previsto na Lei Municipal nº 1.387/2013, qual seja, R$ 5.000,00 (cinco mil reais), uma vez que "o fato de o Município ter editado a lei definidora do débito de pequeno valor depois de decorrido o prazo de 180 dias da publicação da Emenda Constitucional nº 62, de 09 de dezembro de 2009, em descompasso com o § 12, do artigo 97, do Ato de Disposições Constitucionais Transitórias - ADCT, não a torna inconstitucional por preclusão temporal". Precedentes. Se o dispositivo constitucional citado estabelece de forma literal e expressa um prazo de 180 (cento e oitenta) dias para a edição, pelo ente público interessado, da lei local fixando os limites próprios para a definição, em seu âmbito, do que seja débito de pequeno valor que deverá ser pago por meio da RPVs, e não por precatórios, é elementar que o descumprimento desse prazo peremptório não tornará essa norma municipal tardiamente editada "inconstitucional por preclusão temporal", mas, sim, simplesmente inválida, por ter sido promulgada fora do prazo autorizativo para tanto estabelecido pelo ADCT. Recurso de revista conhecido e provido para, afastando-se a incidência da Lei Municipal nº 1.387/2013, determinar que a execução seja procedida por meio de Requisição dePequeno Valor- RPV, tendo como limite o valor de 30 (trinta) salários mínimos, nos termos do artigo 97, § 12, inciso II, do ADCT.
(TST - RR: 5227520125150127, Relator: José Roberto Freire Pimenta, Data de Julgamento: 22/03/2017, 2ª Turma, Data de Publicação: DEJT 24/03/2017)
2) RECURSO DE REVISTA INTERPOSTO SOB A ÉGIDE DAS LEIS Nº 13.015/2014 E 5.869/1973 . EXECUÇÃO. MUNICÍPIO DE CAPÃO BONITO. CONVERSÃO DE REQUISIÇÃO DE PEQUENO VALOR EM PRECATÓRIO. IMPOSSIBILIDADE SE NÃO OBSERVADO O PRAZO DE 180 DIAS PARA EDIÇÃO DE LEI MUNICIPAL COM ESTABELECIMENTO DO VALOR DE REFERÊNCIA PREVISTO NOS ARTS. 100, § 4º, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA E 97, § 12, DO ADCT. A Emenda Constitucional 62/2009, que alterou a redação do artigo 100 da Constituição Federal, instituiu novo parâmetro para a fixação das requisições de pequeno valor, facultando aos Estados, Distrito Federal e Municípios a definição da importância, segundo a sua capacidade econômica, limitada ao valor do maior benefício do regime geral de previdência social. Estabeleceu, ainda, o prazo de 180 dias para que os Estados e Municípios editassem novas leis, fixando o teto para requisições de pequeno valor, sob pena de serem considerados como de pequeno valor, os créditos de até 40 salários mínimos para os Estados e o Distrito Federal e 30 salários mínimos para os Municípios (art. 97, § 12º, do ADCT). No caso, o Município de Capão Bonito somente editou a Lei Municipal nº 3.757, em 5.4.2013, quando já ultrapassado o prazo de 180 dias para a fixação de novo patamar da obrigação. Nesse cenário, não se cogita da incidência do teto fixado na Lei Municipal, mas, sim, do limite previsto no referido § 12, II, do art. 97 do ADCT. Recurso de revista conhecido e provido.
(TST - RR: 102898120145150123, Relator: Alberto Luiz Bresciani de Fontan Pereira, Data de Julgamento: 15/03/2017, 3ª Turma, Data de Publicação: DEJT 17/03/2017)
3) AGRAVO DE INSTRUMENTO. RECURSO DE REVISTA. ACÓRDÃO REGIONAL PUBLICADO NA VIGÊNCIA DA LEI 13.015/2014. PROCESSO EM FASE DE EXECUÇÃO DE SENTENÇA. PRECATÓRIO OU REQUISIÇÃO DE PEQUENO VALOR. NÃO COMPROVAÇÃO DA EDIÇÃO DE LEI MUNICIPAL COMPATÍVEL COM O DISPOSTO NO § 4º DO ART. 100 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL NO PRAZO PREVISTO PELA EC 62/2009 . I. Esta Corte firmou entendimento de que se não foi editada lei municipal no prazo previsto no art. 97 da ADCT (180 dias, contados da data de publicação da Emenda Constitucional 62/2009), regulamentando o art. 100, § 4º, da CF/88, a execução em face do Município deverá ser promovida por RPV, caso o valor não ultrapasse 30 (trinta) salários mínimos. II. No caso, a EC 62/09 foi publicada em 10/12/2009, e o prazo previsto no art. 97, § 12, do ADCT, de 180 dias, expirou em 10/06/2010. Considerando-se que a Lei 1.754/2014 foi editada posteriormente a esta data, deve prevalecer a disposição inserta no art. 97, § 12, do ADCT, CF/88, com redação dada pela EC 62/2009. III. Estando a decisão proferida em conformidade com a jurisprudência desta Corte Superior, inviável o processamento do recurso de revista, seja por violação de lei, seja por divergência jurisprudencial, ante os óbices do art. 896, § 7º (redação da Lei 13.015/14), da CLT c/c 932, III, do CPC/2015 e da Súmula 333 do TST. IV. Agravo de instrumento de que se conhece e a que se nega provimento.
(TST - AIRR: 9887320135230107, Data de Julgamento: 08/02/2017, Data de Publicação: DEJT 10/02/2017)
Outrossim, em estudo aos entendimentos expostos, percebe-se que aos Entes Públicos foi dada a permissão para editar lei própria sobre o valor das RPVs e o art. 97 do ADCT, introduzido pela EC nº 62/2009, não definiu nenhum prazo peremptório para que isto ocorresse, mas estipulou um teto “transitório”, estabelecendo um parâmetro em termos de valores, para caso o ente federativo restasse omisso.
Aferir que o aludido prazo de 180 (cento e oitenta) dias é preclusivo, importa desqualificar o art. 100, §§ 3º e 4º, da Constituição Federal. Assim, uma disposição do ADCT, o qual não estatui expressamente que, decorrido o lapso temporal em comento, perde o ente público a competência legislativa de editar lei própria sobre a matéria, estaria tornando inócuo o texto constitucional.
III- CONCLUSÃO
Embora haja jurisprudência firmada no âmbito do TST, o presente parecer não se coaduna com tal entendimento, visto que defender a impossibilidade do Município editar lei de minoração do teto de RPV, após os 180 dias estipulado na ADCT, ofenderia o princípio sensível da autonomia municipal. Assim, conservando-se a razoabilidade e a proporcionalidade da diminuição em pauta, mostra-se perfeitamente constitucional a legislação do município de Fortaleza/CE.