EXCELENTÍSSIMA SENHORA JUÍZA DE DIREITO DA COMARCA DE POMERODE
O Ministério Público do Estado de Santa Catarina, por seu Promotor de Justiça ao final assinado, com fundamento nos arts. 127 e 129, III, da Constituição da República, bem como no art. 82, I, do Código de Defesa do Consumidor, no art. 5º da Lei nº 7.347/85 e na Lei Estadual nº 10.501/1997, propõe AÇÃO CIVIL PÚBLICA, em defesa do direito à segurança dos consumidores de serviço bancário em Pomerode, em face de:
BANCO DO ESTADO DE SANTA CATARINA S.A., pessoa jurídica de direito privado, inscrita no CNPJ sob o nº 83.876.003/0001-10, inscrita no cadastro estadual sob o nº 250.488.570, com endereço comercial na rua Frederico Weege, 63, Pomerode;
BANCO BRADESCO S.A., pessoa jurídica de direito privado, inscrita no CNPJ sob o nº 60.746.948/2094-29, com endereço comercial na rua Frederico Weege, 81, Pomerode;
HSBC BANK BRASIL S.A., pessoa jurídica de direito privado, inscrita no CNPJ sob o nº 01.701.201/0147-24, com endereço comercial na rua XV de Novembro, 560, Pomerode.
1. Objetivo da ação
Esta ação civil pública tem por objetivo obter provimento jurisdicional que determine aos requeridos a adoção de providências imediatas para atendimento integral do disposto na Lei Estadual nº 10.501/1997, que "dispõe sobre normas de segurança para o funcionamento de estabelecimentos financeiros e dá outras providências".
Mais especificamente, objetiva esta ação obter provimento que obrigue as instituições financeiras a instalar sistema completo de filmagem e gravação que possibilite a identificação precisa de assaltantes e, assim, iniba práticas criminosas contra as agências e seus clientes.
Objetiva também obter provimento que determine às instituições financeiras a manutenção de apólices de seguro que incluam indenização por morte ou invalidez, e, ainda, indenização em decorrência de saques, assaltos ou roubos nas suas dependências.
2. Fatos
Aportou inicialmente à Procuradoria da República em Blumenau representação formulada pelo Sindicato dos Bancários de Blumenau dando conta de que diversas agências bancárias da região, incluindo na cidade de Pomerode, estariam descumprindo a legislação estadual vigente sobre a segurança nos estabelecimentos e, assim, colocando em risco não só a vida dos empregados como também a vida dos próprios consumidores.
Também recebeu a mesma Procuradoria da República representação formulada por Lea Alice Corrêa de Negredo, vítima de assalto à mão armada ocorrido na cidade vizinha de Rodeio, ocorrido enquanto utilizava os serviços do Banco do Estado de Santa Catarina daquela cidade. Diz a consumidora que o assalto só teve lugar porque a instituição financeira deliberadamente deixa de obedecer à legislação pertinente sobre segurança em estabelecimentos bancários. Refere, ainda, forte abalo moral diante do roubo de todos os seus pertences e de seu carro, que aliás utilizava em sua profissão.
Tais representações, após diligências determinadas pelo Procurador da República que oficia em Blumenau, foram encaminhadas aos representantes do Ministério Público de cada uma das comarcas envolvidas, em face da competência estadual para a matéria.
Examinando a documentação trazida, instaurou-se procedimento administrativo preliminar nesta Promotoria de Justiça de Pomerode diante da possibilidade de descumprimento da legislação estadual, o que lesaria potencialmente a todos os consumidores da cidade.
Requisitou-se então informações aos bancos.
As duas instituições financeiras referidas na representação apresentada ao Ministério Público Federal, ao prestarem informações sobre o cumprimento da Lei nº 10.501/1997, declararam manter planos de segurança aprovados pela Polícia Federal.
No caso do Besc S.A., declarou o Superintendente de Assuntos Jurídicos que "em rígido procedimento de vistoria o Departamento de Polícia Federal neste Estado verifica a permanência de vigilantes contratados, portas giratórias com detector de metais de empresas reconhecidas, fechadura de retardo, sistema de alarme diuturno, armas e munições dos vigilantes, além das empresas de limpeza, visando a garantir a segurança e a saúde de seus correntistas e usuários". Nada disse acerca do sistema de filmagem ou das apólices de seguro.
Pelo Bradesco S.A., por sua vez, foi remetida cópia do "plano de segurança", com "foto dos equipamentos instalados, porta giratória e sistema de alarme em perfeito funcionamento". Também nada disse acerca do sistema de filmagem ou da apólice de seguro.
O HSBC Bank Brasil S.A., embora não constasse inicialmente da representação, sofreu vistoria realizada diretamente por este Promotor de Justiça. Seu gerente informou na ocasião que a agência dispõe de porta giratória com detector de metais, alarme e cofre com sistema de retardo, mas não possui equipamentos para filmagem e gravação. Informou também que não dispõem de informações na agência sobre as apólices de seguro.
Diante dos dados, e para se certificar da falta do equipamento de filmagem e identificar a possibilidade de ajustamento de conduta através dos meios legais existentes (art. 5º, §6º, da Lei nº 7.347/85), este Promotor de Justiça entrou em contato telefônico com os gerentes das duas primeiras instituições requeridas, realizando vistoria pessoal na terceira, já que a esta última não haviam sido requisitadas inicialmente as informações.
Os três informaram que de fato não mantêm sistema de filmagem nas agências, e que não têm autonomia para decidir se deve ou não ser instalado o equipamento, decisão que cabe às superintendências.
Assim, como se pode ver, nenhum dos requeridos dispõem dos equipamentos mínimos necessários à segurança, equipamentos da maior relevância não só para punir eventuais criminosos, como também para dissuadir ações cada vez mais comuns contra o patrimônio e a vida dos consumidores do serviço bancário.
Também não mantêm apólices de seguro para o caso de morte ou invalidez, ou para indenização dos consumidores em caso de assaltos, roubos ou saques nas dependências dos estabelecimentos.
Na Comarca de Pomerode, vale lembrar, nos últimos anos as agências bancárias vêm sendo alvo de furtos cada vez mais audaciosos, um deles contra o Banco do Brasil – apesar de possuir sistema de filmagem – em que foi identificada parte da quadrilha e cuja ação penal está em tramitação na Comarca (segue cópia da denúncia anexa).
E, apesar de a estatística criminal catarinense apontar para redução dos roubos a bancos, reconhece o boletim da Secretaria de Segurança Pública que "a redução expressiva no número de casos está ligada a vários fatores importantes, como por exemplo: instalação de portas detectoras de metais nas agências bancárias por força da lei estadual 10.501 e da lei federal 7.102, de 1983; novas tecnologias de investigação [...]" (doc. anexo).
Não há outra solução, portanto, se não a propositura desta ação civil pública, visando a compelir as agências a instalar sistema eficiente de filmagem e gravação das imagens e a manterem apólices de seguro em favor dos consumidores, de modo a proteger o consumidor dos serviços bancários em Pomerode.
3. Direito
A Constituição da República assegura a todos, "sem distinção de qualquer natureza", o "direito à vida", como é claro o caput do art. 5º, ao enunciar os direitos individuais. Também assegura, agora como direito social, "a saúde" e a "segurança", na redação do caput do art. 6º da Carta Magna.
Igualmente a Constituição, quando trata da ordem econômica, impõe como fundamentos "a valorização do trabalho humano" e a "livre iniciativa", sempre tendo por fim "assegurar a todos existência digna", observado o princípio da "defesa do consumidor" (art. 170).
O Código de Defesa do Consumidor, por sua vez, institui a Política Nacional das Relações de Consumo, indicando como objetivo o respeito à "dignidade, saúde e segurança" do consumidor. E, para tanto, exige o atendimento ao princípios da "vulnerabilidade do consumidor no mercado de consumo" e exige também "ação governamental no sentido de proteger efetivamente o consumidor [...] pela garantia dos produtos e serviços com padrões adequados de qualidade, segurança, durabilidade e desempenho" (art. 4º da Lei nº 8.078/90).
O mesmo Código de Defesa do Consumidor eleva à categoria de "direitos básicos do consumidor", entre outros, "a proteção da vida, saúde e segurança contra os riscos provocados por práticas no fornecimento de produtos e serviços considerados perigosos ou nocivos".
Especifica ainda a Lei nº 8.078/90 que é direito básico do consumidor a "efetiva prevenção e reparação de danos patrimoniais e morais, individuais, coletivos e difusos" (art. 6º, VI).
Lembre-se que "serviço é qualquer atividade fornecida no mercado de consumo, mediante remuneração, inclusive as de natureza bancária, financeira, de crédito e securitária" (art. 3º, §2º, da Lei nº 8.078/90).
Luiz Antônio Rizzatto Nunes, estudioso do Código de Defesa do Consumidor, leciona que o princípio da segurança "está em consonância com o princípio maior da Carta Magna, da intangibilidade da dignidade da pessoa humana".
E, de fato, não há como pensar a existência de Estado Democrático de Direito se não se pensar no ser humano como substância e fim, nunca como meio. Deve-se, em outras palavras, fazer valer o que há muito Immanuel Kant já enunciava na forma de imperativo categórico: "Age por forma a que uses a humanidade, quer na tua pessoa como de qualquer outra, sempre ao mesmo tempo como fim, nunca meramente como meio".
É que, dito de outro modo, com a prática reiterada das instituições financeiras em desrespeitar direitos do consumidor – não só direitos contratuais, mas também direitos fundamentais como o protegido por esta ação –, acaba-se por considerar o ser humano apenas como um meio para a obtenção de lucro pelas empresas [01], não como um fim em si mesmo, ou seja, como sujeito de direitos que deve ser protegido acima de tudo.
Atenta a este fato, e dando concretude aos dispositivos constitucionais e infraconstitucionais vigentes, a Lei Estadual nº 10.501/1997 determinou o seguinte:
Art. 1º - Fica, no âmbito do Estado de Santa Catarina, vedado o funcionamento de estabelecimentos financeiros que não possuam, concomitantemente, todos os sistemas de segurança elencados nesta Lei.
Parágrafo único. São considerados estabelecimentos financeiros, para os efeitos desta Lei, bancos oficiais ou privados, caixas econômicas, sociedades de crédito e associações de poupança, suas agências, subagências, postos e caixas eletrônicos.
Art. 2º - O sistema de segurança prescrito nesta Lei compreende:
I - vigilantes treinados;
II - alarmes capazes de permitir comunicação entre o estabelecimento financeiro e outro da mesma instituição ou empresa e órgão policial mais próximo;
III - equipamentos elétricos, eletrônicos e de filmagem que possibilitem a identificação de assaltantes;
IV - portas eletrônicas de segurança individualizadas (PESI);
V - cabines blindadas, que assegurem melhor desempenho das atividades profissionais dos vigilantes.
Art. 6º - As instituições financeiras em funcionamento deverão manter apólices de seguro que incluam a indenização por morte ou invalidez, e, ainda, indenização em decorrência de saques, assaltos ou roubos nas suas dependências, com valor mínimo de prêmio equivalente a 100.000 (cem mil) Unidades Fiscais de Referências - UFIR, sem prejuízo da responsabilidade civil e criminal.
A Lei Estadual nº 10.501/1997 nada mais faz, portanto, que dar vazão ao comando constitucional, repetido também no Código de Defesa do Consumidor, que exige o respeito integral à segurança dos consumidores bem como a garantia de efetiva reparação de danos patrimoniais e morais.
E assim o faz legitimamente, porque, embora seja competência privativa da União legislar sobre "política de crédito, câmbio, seguros e transferência de valores" (art. 22, VII, da CR/88), cabe aos Municípios e também aos Estados legislar sobre políticas públicas locais, principalmente de consumo.
O argumento comum às instituições financeiras quando litigam em casos como o dos autos é o de que a legislação estadual ou municipal que imponha obrigações às agências bancárias fere a competência da União de legislar sobre "política de crédito".
No entanto, a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal há muito já fixou entendimento de que na "política de crédito", que abarca a chamada "segurança bancária específica", ou seja, segurança sobre os procedimentos de trânsito de dinheiro entre instituições, não se incluem as restrições locais sobre segurança "da população usuária destes estabelecimentos". O argumento é que aí se está diante de "questão relativa à política urbana" [02], que por razões evidentes não pode ser disciplinado de modo igual para todos os Estados.
Por outro lado, quando se observa que a questão dos autos é afeta ao "consumo" e à "responsabilidade por dano ao consumidor", cabe invocar o art. 24, V e VIII, da própria Constituição da República: "compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre: V – produção e consumo; VIII – responsabilidade por dano ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico".
E, note-se que o §2º de referido art. 24 determina que "a competência da União para legislar sobre normas gerais não exclui a competência suplementar dos Estados".
Diz-se isso porque também é comum invocarem as instituições financeiras as antigas regras da Lei Federal nº 7.102/1983, que exigem apenas vigilância e alarme e, pelo menos mais um dos seguintes dispositivos: "equipamentos elétricos, eletrônicos e de filmagens que possibilitem a identificação dos assaltantes; artefatos que retardem a ação dos criminosos, permitindo sua perseguição, identificação ou captura; e cabina blindada com permanência ininterrupta de vigilante durante o expediente para o público e enquanto houver movimentação de numerário no interior do estabelecimento".
Ou seja, diante da vetusta legislação federal, dizem comumente as instituições que obedecem à Lei nº 7.102/83 se dispuserem tão-somente de vigilância, alarme e "artefatos que retardem a ação dos criminosos", por exemplo. No entanto, diante da vagueza semântica da expressão "artefatos que retardem a ação dos criminosos", pode-se compreender na regra desde uma simples escadaria – retarda a ação dos criminosos! – até vidros à prova de balas.
É evidente, contudo, que a Lei Federal nº 7.102/83 disciplinou apenas normas gerais, permitindo que os Estados, na competência legislativa suplementar, especificassem as regras e impusessem, como se fez em Santa Catarina, a obrigatoriedade das câmeras filmadoras e seguros para todas as agências.
Vale observar mais de perto a distinção entre as duas leis: a Lei Estadual nº 10.501/1997 exige "concomitantemente, todos os sistemas de segurança" que enumera: "vigilantes treinados; alarmes capazes de permitir comunicação entre o estabelecimento financeiro e outro da mesma instituição ou empresa e órgão policial mais próximo; equipamentos elétricos, eletrônicos e de filmagem que possibilitem a identificação de assaltantes; portas eletrônicas de segurança individualizadas (PESI); cabines blindadas, que assegurem melhor desempenho das atividades profissionais dos vigilantes".
A Lei Federal nº 7.102/83, por sua vez, exige apenas vigilância e alarme, mais um só dos outros dispositivos. Em outras palavras, admite a Lei Federal que um estabelecimento bancário opere com um vigia, um alarme e algum "artefato" que retarde a ação dos criminosos...
A legislação estadual, por sua vez, em evidente reconhecimento do direito básico do consumidor à efetiva reparação de danos, além dessa proteção exige também a manutenção de apólices de seguro que incluam "indenização por morte ou invalidez, e, ainda, indenização em decorrência de saques, assaltos ou roubos nas suas dependências".
Claramente, a Lei Estadual é mais completa, mais precisa e protege melhor o consumidor dos serviços bancários. Só isso já bastaria para, numa interpretação material do Direito Constitucional, dar maior prevalência à lei estadual, já que vige entre nós, segundo a doutrina, o princípio da máxima efetividade dos direitos fundamentais e sociais.
Ingo Wolfgang Sarlet, ilustre magistrado e constitucionalista gaúcho, ensina que "das normas definidoras de direitos fundamentais, podem e devem ser extraídos diretamente, mesmo sem uma interposição do legislador, os efeitos jurídicos que lhe são peculiares e que, nesta medida, deverão ser efetivados, já que, do contrário, os direitos fundamentais acabariam por se encontrar na esfera da disponibilidade dos órgãos estatais. De modo especial no que diz com os direitos fundamentais sociais, e contrariamente ao que propugna ainda boa parte da doutrina, tais normas de direitos fundamentais não podem mais ser considerados meros enunciados sem força normativa, limitados a proclamações de boas intenções e veiculando projetos que poderão, ou não, ser objeto de concretização, dependendo única e exclusivamente da boa vontade do poder público, em especial, do legislador" [03].
Deste modo, quer na interpretação literal da Lei Estadual nº 10.501/1997, quer a partir de análise material do conteúdo do direito à segurança (art. 5º, e art. 6º) e do princípio da defesa do consumidor (art. 170, V), o ordenamento jurídico nacional impõe também às agências bancárias situadas em Pomerode a obrigação de instalar sistema interno de filmagem, com gravação, de modo a possibilitar a identificação de assaltantes.
O mesmo ordenamento jurídico exige também a manutenção de apólices de seguro para o caso de morte, invalidez, saques, assaltos e roubos, obrigação da qual não podem ser furtar os requeridos.
4. Antecipação da tutela
Constatado o descumprimento da legislação aplicável e a possibilidade mais do que concreta de danos aos consumidores por conta dessa omissão, impõe-se a concessão da tutela específica da obrigação de fazer, sob pena de pôr-se em risco o direito à segurança aqui tutelado.
Incide aqui o art. 461 do Código de Processo Civil, que determina que "na ação que tenha por objeto o cumprimento de obrigação de fazer ou não fazer, o juiz concederá a tutela específica da obrigação ou, se procedente o pedido, determinará providências que assegurem o resultado prático equivalente ao do adimplemento".
E, segundo o §3º do art. 461, "sendo relevante o fundamento da demanda e havendo justificado receio de ineficácia do provimento final, é lícito ao juiz conceder a tutela liminarmente ou mediante justificação prévia, citado o réu". Complementa a regra o §4º, autorizando o juiz a "impor multa diária ao réu, independentemente de pedido do autor, se for suficiente e compatível com a obrigação, fixando-lhe prazo razoável para cumprimento do preceito".
Por fim, autoriza o §5º: "Para efetivação da tutela específica ou a obtenção de resultado prático equivalente, poderá o juiz, de ofício ou a requerimento, determinar as medidas necessárias, tais como a imposição de multa por tempo de atraso, busca e apreensão, remoção de pessoas e coisas, desfazimento de obras e impedimento de atividade nociva, se necessário com requisição de força policial".
O fundamento da demanda, como se vê, é relevante, porque pautado pela infringência de legislação estadual vigente e plenamente aplicável. Não bastasse isso, o descumprimento da obrigação legal gera insegurança à toda a população consumidora dos serviços bancários na cidade, já que torna o local mais suscetível de ações criminosas de toda a sorte. A falta de apólice de seguro, por outro lado, torna inefetiva a proteção dada pelo Código de Defesa do Consumidor à reparação dos danos morais e materiais.
Vale observar que o fato de nos últimos tempos não se ter notícia de assaltos às instituições financeiras instaladas na comarca não implica a perda da relevância da fundamentação e a ineficácia do provimento final, porque a prática vem se tornando cada vez mais comum e ousada na região, principalmente nas cidades menores, como é o caso de Pomerode.
Ainda quanto ao receio de ineficácia do provimento final, cumpre dizer que acaso não instalado de imediato o sistema de filmagem tal qual imposto pela legislação estadual, qualquer tentativa de furto ou roubo nas instituições levará a dano irreparáveis, não apenas para os consumidores, mas também aos próprios funcionários das agências.
Não é por outro motivo que ações semelhantes vêm sendo propostas pelo Ministério Público do Trabalho, em defesa do ambiente de trabalho dos bancários, que, não é raro, sentem-se acossados pela falta de segurança no dia-a-dia de suas funções.
Em outras palavras: deixando de instalar imediatamente o sistema de filmagem, qualquer dano porventura causado aos consumidores por si só já representará a total ineficácia do provimento final, porque não se poderá jamais reparar plenamente o dano moral daquele que foi vítima de crimes como os que se tem visto na região e que terá que conviver com o medo por toda a sua vida.
E, pior: em caso de efetivo dano ao consumidor, acaso não contratado o seguro, sua reparação se dará a muito custo e via procedimento judicial que, sabe-se bem, será de todas as formas postergado pelas instituições financeiras, impedindo a reparação completa.
Para cumprimento razoável da legislação, portanto, entende o Ministério Público do Estado de Santa Catarina suficiente a determinação aos requeridos que instalem sistema de filmagem e gravação em suas agências bancárias, bem como contratem seguro nos termos da legislação vigente.
5. Pedidos
Comprovada a ilegalidade da omissão das instituições financeiras de Pomerode, bem como a necessidade de provimento antecipado que garanta aos consumidores do município a segurança no fornecimento do serviço bancário, requer o Ministério Público:
a) o recebimento e processamento da presente ação civil pública;
b) a concessão de liminar, inaudita altera pars, para determinar que os requeridos, sob pena de multa diária de R$ 10.000,00: b1) instalem em trinta dias sistema completo de filmagem e gravação ambiental, que permita a identificação de assaltantes em todos os ambientes da agência, notadamente no setor de auto-atendimento, no atendimento, nos caixas, na sala do cofre e em todos os demais ambientes; b2) contrate seguro que inclua a indenização por morte ou invalidez, e, ainda, indenização em decorrência de saques, assaltos ou roubos nas suas dependências, com valor mínimo de indenização equivalente a 100.000 (cem mil) Unidades Fiscais de Referências - UFIR, sem prejuízo da responsabilidade civil e criminal;
c) a citação dos requeridos para, querendo, apresentarem a defesa que entenderem pertinente;
d) a produção de todos os meios de prova admitidos, notadamente a prova pericial, documental e testemunhal, se for necessário, com a inversão do ônus da prova;
e) a convalidação da antecipação de tutela para o fim de constituir os requeridos na obrigação de instalarem sistema completo de filmagem e gravação ambiental, que permita a identificação de assaltantes em todos os ambientes da agência, notadamente no setor de auto-atendimento, no atendimento pessoal, nos caixas, na sala do cofre e em todos os demais ambientes;
f) a condenação dos requeridos em custas, despesas processuais e honorários advocatícios (estes conforme art. 4º do Decreto Estadual nº 2.666/04, em favor do Fundo de Recuperação de Bens Lesados do Estado de Santa Catarina).
Dá-se à causa o valor de R$ 100.000,00 (cem mil reais).
Pomerode, 17 de agosto de 2006
Eduardo Sens dos Santos
Promotor de Justiça Substituto
Notas
- Lucro dos requeridos no primeiro semestre de 2006: Besc – R$ 50,5 milhões, 141% a mais que no ano anterior; Bradesco – R$ 3,132 bilhões, 19,5% a mais que no ano anterior; HSBC – US$ 8,73 bilhões, 15% a mais que no ano anterior. Vide notícias anexas.
- RE nº 240.406-1/RS, rel. Min. Carlos Velloso, j. 25.11.2003.
- SARLET, Ingo Wolfgang. Algumas considerações em torno do conteúdo, eficácia e efetividade do direito à saúde na Constituição de 1988. Revista Diálogo Jurídico. Salvador, janeiro de 2002. Acesso por: http://saudepublica.bvs.br/lildbi/docsonline/6/4/046-Ingo_Sarlet.pdf.