RESUMO: O artigo tem como objetivo a análise da doutrina e jurisprudência para compreender o federalismo e como ele foi inserido no ordenamento jurídico brasileiro, incluindo na Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Além disso, é promovida uma abordagem quanto à distribuição de competências inseridas no texto constitucional e como essa distribuição é abordada pela doutrina e jurisprudência. E, por fim, há uma breve abordagem de como o federalismo brasileiro está voltado à centralização ou descentralização.
Palavras-Chaves: federalismo; distribuição de competências; descentralização; constitucional.
INTRODUÇÃO
A abordagem principal deste artigo é analisar como é introduzida a concepção de Estado Federal na doutrina, sendo feita uma breve abordagem sobre as concepções inauguradas no Século XVIII, com a Declaração de Independência do Estados Unidos da América e sua Constituição, sendo esse documento o primeiro a conter as características e os elementos do federalismo.
Posteriormente, analisa-se o ordenamento jurídico brasileiro, desde a Constituição de 1892 até ao texto constitucional da CF/1988 para compreender qual forma de federalismo é adotado no Brasil e como é feita a distribuição de competências, ou seja, como é feita a divisão de atribuições dos entes federativos que compõe o Estado Federal do Brasil.
E, por fim, há uma breve abordagem da (des) centralização do federalismo do Brasil, utilizando como exemplo a Ação Direta de Constitucionalidade - ADI 6.341, que foi arguida para questionar a MP 926/2020 que limitava a autonomia dos Estados e Municípios para a atuação na Pandemia de Covid-19.
1. O QUE É FEDERALISMO?
A priori, a primeira concepção de Estado Federal surge em 1787 com a Constituição dos Estados Unidos da América, tendo sido introduzido o federalismo, caracterizado como uma organização do Estado, que auxilia na forma e no sistema de governo que um país adota - nesse caso, utiliza-se o modelo estadunidense como exemplo.
O Estado Federal é por sua vez o antônimo de Estado unitário, aquele o qual o poder está concentrado em um único ente. O federalismo é a união de unidades que são, em partes, autônomas, mas ainda sim submetidas a uma união, que no Brasil trata-se de uma união indissolúvel.1
Sendo assim, o Estado Federal fundamenta-se no direito constitucional, que dispõe os perfis básicos da organização federal: dá forma às instituições e estabelece órgãos legislativos com competência para criar regras jurídicas de amplitude nacional, cujo destinatário direto são as pessoas que vivem nos Estados-membros.
Conforme expõe Dalmo A. Dallari2, o instrumento basilar da Federação é a Constituição, principal instrumento para a criação de normas jurídicas, visto que é ela responsável por designar os principais deveres e obrigações dos entes federativos, bem como respaldar as demais normas infraconstitucionais.
A diferença fundamental entre a união dos Estados numa confederação ou numa federação está na base jurídica. Na confederação os integrantes se acham ligados por um tratado, do qual, podem desligar-se a qualquer momento, uma vez que os signatários do tratado conservam sua soberania e só delegam os poderes e quiserem e enquanto quiserem.Bem diferente é a situação numa federação, pois aqui os Estados que a integram aceitam uma Constituição comum e, como regra, não podem deixar de obedecer a essa Constituição e só tem os poderes que ela lhes assegura.
A presença do Estado Federal nos demais entes não se faz apenas por via legislativa, mas também pela administrativa, que variam de acordo com o modelo da organização federal e pelo poder judiciário, com os tribunais e a Corte de justiça federal, com o intuito de abolir os litígios da Federação com os Estados-membros e destes entre si.
De acordo com Georges Scelle, existem dois princípios capitais que são a resposta de todo sistema federativo: a lei da participação e da autonomia. Ambos são processos que se inserem na ampla moldura da Federação, envolvidos pelas garantias e certezas da Constituição Federal.
A participação e a autonomia também existem em função das regras constitucionais supremas, que permitem ver na Federação duas sociedades distintas “encaixadas uma na outra, a saber, o Estado Federal e os Estados federados harmonicamente superpostos e conexos.”3
1.1 Federalismo no Brasil
O federalismo no Brasil sofreu forte influência de Ruy Barbosa, sob agouros do sistema adotado nos Estados Unidos da América, e foi introduzido com a proclamação da República em 1889, totalmente desagregada com a realidade política. Há uma mudança no sistema de governo: da monarquia para a república, do parlamentarismo para o presidencialismo e do Estado unitário para o Estado Federal.4
Os Estados-membros da Federação brasileira de 1891 eram regidos pela Constituição Estadual e pelas leis que adotarem, e poderiam incorporar-se entre si, subdividir ou desmembrar-se ou até mesmo formar novos Estados, desde que sejam respeitados os princípios constitucionais da União.
Com o tempo, percebe-se uma “hipertrofia” dos Estados-membros, principalmente os dotados de grande economia, em detrimento da União, surgindo a política do “café-com-leite”, em que representantes de Minas Gerais e São Paulo se revezavam na Chefia do Poder Executivo Federal. O Federalismo Brasileiro adotou, na Carta de 1891, o federalismo dualista, datando os primeiros abalos da reforma constitucional de 1926.
Em relação à Constituição de 1937, procedente do golpe de Estado, o Brasil volta à forma unitária de Estado, caracterizada pela centralização política. A auto-organização territorial dos Estados seguia o modelo da Carta de 1891 em seu art. 4, com o acréscimo do parágrafo único do art. 5 da Constituição de 1937: “a resolução do Parlamento poderá ser submetida pelo Presidente da República ao plebiscito das populações interessadas.” Os estados podiam exercer todo poder que não lhes fosse negado pela Constituição, e aqueles entes que tivessem incapacidade financeira por três anos seriam transformados em territórios.
No que se refere à competência legislativa, o texto constitucional de 1937 estabeleceu que seria um rol privativo da União, enquanto as leis estaduais poderiam ser exercidas desde que não dispensassem ou diminuíssem as exigências da lei federal. Os estados poderiam cobrar impostos, mas na hipótese de bitributação reconhecida pelo Conselho Federal, prevalecia o imposto estabelecido pela União.
O federalismo brasileiro pré-1988 passou pelo crivo da doutrina constitucional, e os resultados não foram nada estimulantes, com a “excessiva concentração de poder político e financeiro no governo central, em detrimento das autoridades estaduais e municipais” (ALMEIDA, Fernanda Dias Menezes).5
1.2 Período que antecedeu a Constituição de 1988
Conforme exposto acima, o modelo federativo foi implementado no Brasil com a Constituição Brasileira de 1889, que buscava implantar o modelo anglo-saxonico dos EUA, porém, com suas capilaridades e diferenças que influenciaram o modelo adotado pela constituinte de 1988.
Antes de abordar acerca da centralização e descentralização do poder federativo e como a carta magna de 1988 tratou deste tema, é importante expor quanto aos momentos que antecederam a Assembleia Constituinte e ao texto constitucional que hoje se tem como parâmetro basilar para o federalismo.
Historicamente, desde a Proclamação da República em 1889, o Brasil passou por momentos de incertezas quanto à sua democracia, visto que dos 133 anos, desde que adotou-se o modelo republicano como forma governo, houveram mais períodos de ditaduras e supressão da autonomia e do pacto federativo, do que da própria federação como proposta.
Dessa forma, nasce no país “a república federativa” e em menos de 30 anos, torna-se um ditadura do governo provisório e Constitucional de Vargas (1930-1937), ditadura do Estado Novo (1937-1945), posteriormente, ao ser (re) democratizar com a quarta constituinte de 1945-1964, o Brasil se insere novamente aos moldes de uma democracia republicana com o pacto federativo presente.
Entretanto, de 1964-1986 o país passa por mais uma ditadura, que suprime novamente sufrágio e qualquer iniciativa popular, para além disso, interfere diretamente no pacto federativo, considerando que não havia uma autonomia dos estados como atualmente é consagrado.
Além disso, a maior interferência e que se modificou com a Constituição de 1988, era de anteriormente se adotava o modelo centralizado de federação, ou seja, o “poder” e as decisões emanavam de um único pólo (União), com a CF/1988, passou a prezar pela união indissolúvel dos estados federativos, mas que eles detém autonomia para gerir a sua própria administração, a legislação estadual e determinar as competências internas do Estado.
Apesar da tradição federalista no Brasil, a Constituição da República de 1988 apresenta um federalismo fraco, que ainda projeta a nação em um passado de autoritarismo e de construção social imposta pelo poder central. Há no federalismo brasileiro algumas características de unitarismo, que ainda guardam as influências de Constituições de cunho autoritário anteriores como a de 1937 e a de 1967, além da Emenda Constitucional nº1 de 1969.6
1.2.1. Federalismo no texto constitucional
Os entes da federação gozam de autonomia nos moldes da constituição (art. 18), porém o pacto federativo, que consta do artigo 1º da constituição, não permite a dissolução desta união.
O título III da Constituição federal dispõe sobre a organização do Estado Brasileiro, ou como o próprio texto constitucional gosta de referir-se à "República Federativa do Brasil”. De acordo com o art. 18 - que é o primeiro a dispor acerca da organização administrativa brasileira - a organização deste Estado, em esfera de soberania, se dá em União, Estados, Municípios e Distrito Federal, que é o ente da federação.
Art. 18. A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição.7
O texto constitucional disserta sobre os bens da União, em seu art. 20 e dos Estados, em seu art. 26. Os bens da União, anteriormente mencionados, estão especificados no art. 20 da CF/1988, e para além disso existe o Decreto-lei nº 9.760/1946, que adentra ainda mais em questões específicas.
Os bens da união são classificados em três categorias de tipos, em razão de sua destinação fim, sendo que existem os bens de uso comum do povo - que são aqueles destinados a coletividade no geral, pode-se citar como exemplo, praias, praças e vias públicas - existem ainda os bens de uso especial - são os imóveis destinados a administração públicas e lotação de seus respectivos órgãos, como exemplo um hospital ou uma universidade - Dominical advém de dominus, proprietário; Bens dominicais são os que pertencem ao Estado na sua qualidade de proprietário, como terrenos de marinha e terras devolutas.8
2. O SISTEMA DE REPARTIÇÃO DE COMPETÊNCIAS
Como já destacado previamente, a Constituição do Estados Unidos de 1787 trouxe a moderna organização federativa ao mundo, e surgiu através da necessidade de reunir os estados pré-existentes, abdicando soberania, autonomia e independência em nome de uma figura central, com o intuito de que houvesse fortalecimento dos desafios internacionais que vinham surgindo com as diversas mudanças mundiais.
Enquanto isso, o Brasil saiu de um Estado Unitário e criou estados-membros para formarem o Sistema Federal, fazendo com que a vida política estadual sempre estivesse vinculada às decisões tomadas pela União.
Este fator teve influência decisiva em toda a evolução constitucional da divisão de competências entre os entes federados e, por conseguinte, mantém-se ainda evidentes reflexos na atual autonomia dos estados-membros.9
Além disso, conforme expõe Raul Machado Horta, a repartição de competências do Estado Federal é uma exigência que assegura o convívio dos ordenamentos que formam a união:
A repartição de competências é exigência da estrutura federal de Estado, para assegurar o convívio dos ordenamentos que compõem o Estado Federal. A forma federal de Estado corresponde ao Estado composto e plural, fundado na associação de vários Estados, cada um possuindo o seu ordenamento jurídico, político e constitucional, conforme as normas estabelecidas na Constituição Federal.10
A complexidade e a pluralidade da repartição de competências se dá, principalmente, quando observando o ordenamento jurídico, se percebe que ele possui normas para todo o território brasileiro - leis federais - e as normas jurídicas de interesse local, que possui validade para parte do território ou para alguns estados que compõe o Estado-Federal. Enquanto que as leis federais sempre virá do órgão legislativo central, o poder legislativo da federação - Câmara dos Deputados e Senado Federal - enquanto que as normas locais - leis estaduais - são propostas pelas assembleias legislativas e tem por escopo garantir o pleno funcionamento autônomo do ente federativo no âmbito executivo, legislativo e em alguma medida, judiciário.
Na concepção kelseniana, o Estado Federal contém o ordenamento jurídico total, o ordenamento jurídico central e o ordenamento jurídico parcial. O Estado Federal, a comunidade jurídica total, compreende a Federação, que é a comunidade jurídica central, e os Estados-Membros, que formam comunidades jurídicas parciais.11
3. CENTRALIZAÇÃO OU DESCENTRALIZAÇÃO DO FEDERALISMO
Em 2020, foi julgado no Supremo Tribunal Federal (STF) a medida provisória 926/202012, que posteriormente se transformou na lei nº 14.03513, dispondo sobre a política de enfretamento da emergência de saúde pública de importância internacional decorrente do COVID-19.
A medida provisória foi questionada na Corte porque em um trecho havia restrição da liberdade dos prefeitos e governadores na tomada de decisões contra a pandemia, tendo sido julgada na Ação Direta de Constitucionalidade - ADI 6.341.14
Houve um debate observando se a limitação da liberdade dos governadores e prefeitos estaria violando a autonomia dos entes federativos, em contrapartida, havia ponderação de que se houvesse a decisão contrariando a MP 926/2020, estaria se demonstrando o enfraquecimento na federação brasileira.
Do ponto de vista constitucional, a limitação imposta na MP 926/2020 restringindo a liberdade financeira para criar medidas preventivas com o intuito de controlar a crise pandêmica limitava a autonomia dos entes federados, sendo decidido que o Governo Federal só deveria decidir sobre serviços e atividades de interesse nacional.
Nesse sentido, a decisão ressaltou que os prefeitos e governadores possuíam a autonomia para as demandas de interesse regional e local nos seus respectivos territórios, demonstrando um fortalecimento da distribuição de competência de cada ente federado.
Ademais, a decisão fortaleceu o entendimento de que a organização federativa de um Estado já delimita por si só um núcleo central de poder, definido como a União, ao passo que assegura e reconhece a pluralidade das realidades nas unidades subnacionais - os entes federativos.
O controle do poder político e sua submissão ao direito, mas especificamente à Constituição da República, é verificada também na vigilância recíproca entre poder central e poderes regionais, ainda que no Brasil haja uma tradição constitucional de se conferir à União uma concentração maior de poder do que em outros Estados de forma federal, como os Estados Unidos, Alemanha e Suíça.15
Outrossim, o reconhecimento da autonomia de cada ente federado permitiu que os Estados formassem um pacto federativo com o intuito de criar políticas para o enfrentamento da crise pandêmica na esfera subnacional, alinhando as necessidades de controle da doença e questões financeiras para que o impacto da crise fosse menor, ao passo que a superação da pandemia fosse mais rápida.
CONCLUSÃO
Ante ao exposto, com base no explanado até aqui, é coerente afirmar que o modelo federalista brasileiro possui suas particularidades e que quando se observa o movimento de centralização e descentralização, é concebível assumir que o Brasil adota o sistema centralizado, considerando que existe um “poder central”, nesse caso, sendo a União, delimitando a organização federal.
Ao passo que a Constituição de 1988 adotou um sistema misto, ou seja, ainda que os Estados e Municípios estejam vinculados a União, eles possuem autonomia política, econômica e legislativa quanto às suas respectivas matérias e funções e por isso, não é presumível uma “subordinação” e tampouco uma “soberania” entre os entes federativos.
A capilaridade do sistema federativo brasileiro é enorme e isso pode ser verificado quando se aborda a organização da União, dos Estados, Municípios e Distrito Federal para tratar da matéria de saúde.
Por exemplo, a CF/1988 no art. 196 delimitou que a “saúde é um direito de todos e dever do Estado”, somado a isso, o art. 198 dispõe que “ as ações e serviços públicos de saúde integram uma rede regionalizada e hierarquizada que constituem o sistema único, organizando com as seguintes diretrizes”:
I - descentralização, com direção única em cada esfera de governo;
II - atendimento integral, com prioridade para as atividades preventivas, sem prejuízo dos serviços assistenciais;
III - participação da comunidade.
§ 1º. O sistema único de saúde será financiado, nos termos do art. 195, com recursos do orçamento da seguridade social, da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, além de outras fontes.
2º A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios aplicarão, anualmente, em ações e serviços públicos de saúde recursos mínimos derivados da aplicação de percentuais calculados sobre:
I - no caso da União, na forma definida nos termos da lei complementar prevista no § 3º;
II - no caso dos Estados e do Distrito Federal, o produto da arrecadação dos impostos a que se refere o art. 155 e dos recursos de que tratam os arts. 157 e 159, inciso I, alínea a, e inciso II, deduzidas as parcelas que forem transferidas aos respectivos Municípios;
Se não houvesse uma descentralização dos entes federativos e respectivamente a autonomia deles do ponto de vista econômico-administrativo, o SUS não teria a cobertura que possui e os recursos que detém, considerando que todos estariam vinculados diretamente ao “poder central”, ao mesmo tempo, o §1 do art. 198 expõe uma relação de parceria e colaboração entre os entes federados para que haja uma efetiva prestação e atendimento saúde público.
Por fim, ressaltando a compreensão de que tradicionalmente o sistema federativo brasileiro poderá ser classificado como centralizado, mas observando suas particularidades, entende-se como sistema misto, com centralização em alguns aspectos e descentralização em outros.
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