1- Apresentação
Editada em 17 de março de 2015, a Emenda Constitucional 86 tornou obrigatória uma parcela do orçamento, cuja execução era antes facultativa, não obrigatória, enfim, discricionária; eis a criação das emendas parlamentares impositivas, limitadas, na época, a 1,2% da receita corrente líquida (RCL), a mesma base dos limites da despesa com pessoal, dívida consolidada, operações de crédito, bem como do pagamento mínimo de precatórios (regime especial) e, em face daquela Emenda, também receita sobre a qual a União, todo ano, deve aplicar 15% na Saúde.
Sete anos depois, em 21.12.2022, a Emenda Constitucional 126 aumenta, de 1,2% para 2,0%, as emendas obrigatórias sobre a proposta orçamentária:
Art. 166 – (.....)
(......)
§ 9º As emendas individuais ao projeto de lei orçamentária serão aprovadas no limite de 2% (dois por cento) da receita corrente líquida do exercício anterior ao do encaminhamento do projeto, observado que a metade desse percentual será destinada a ações e serviços públicos de saúde.
Tal elevação foi para compensar a falta de transparência das chamadas emendas do relator (“orçamento secreto”), desacerto esse combatido, com insistência, pela sociedade, com o referendo do Supremo Tribunal Federal (STF).
E, nos Municípios, o assunto é ainda polêmico, razão pela qual o presente artigo responderá, de forma objetiva, às dúvidas mais frequentes.
2- Tendo em vista que, em 2022, previu-se aumento para 2%, as emendas impositivas já devem ser assim executadas no orçamento 2023?
Não, esse aumento valerá somente no orçamento 2024, pois a Emenda 126 foi aprovada ao final de 2022 (21 de dezembro), quando já feitas (e aprovadas) as emendas sobre o orçamento 2023, na forma do art. 166, § 2º, da Constituição e segundo os prazos regimentais da Edilidade.
3- Introduzidas pela Constituição Federal, as emendas impositivas são compulsórias apenas para o Governo da União?
Não, tais emendas compõem uma inequívoca norma geral: o art. 166 da Constituição e, por isso, são de forçosa execução entre todos os entes federados da Nação. De fato, aquele artigo disciplina a apreciação legislativa do sistema orçamentário nacional (PPA, LDO e LOA).
Além do mais, o legislador constituinte derivado foi motivado pelos reclamos de parlamentares dos três níveis de governo, os quais, em boa parte das vezes, antes não viam realizadas suas intervenções sobre o orçamento público, a menos que votassem conforme a vontade do Poder que maneja o dinheiro público: o Executivo.
Vem daí que a emenda impositiva é dever nacional, assim como inferiu, logo após a primeira edição dessa regra (EC 86/2015), o Tribunal Paulista de Contas (TCESP), em mensagem dirigida aos seus jurisdicionados: Estados e Municípios (vide Comunicado 18/2015 [1]).
4- As emendas impositivas são auto-aplicáveis ou dependem de normatização local (Constituição do Estado ou Lei Orgânica do Município)?
Tal qual visto na resposta anterior, a emenda impositiva é regra de alcance nacional, o que alcança, claro, os governos estaduais e municipais.
Sendo assim, essa intervenção legislativa sobre o orçamento, agora sob novo patamar (2% da RCL), é, sim, auto-aplicável, se bem que, assim como feito ante a Seção Orçamentos, da Constituição Federal (art. 165 a 169), conveniente sua reprodução nas cartas estaduais e leis orgânicas municipais, lembrando que, tal qual decidido pelo Supremo Tribunal Federal (STF), a regulamentação local não deve nunca elevar o percentual da impositividade (vide STF, ADI 6.308[2]).
De todo modo e enquanto não se dá a regulamentação local, entendemos que a emenda impositiva da vereança é, sim, uma obrigação a ser cumprida pelo Poder Executivo (em 2023, até 1,2% da RCL; a partir de 2024, até 2,0% da RCL).
5- Como distribuir entre os vereadores as emendas impositivas? A divisão obedece à igualdade ou ao tamanho das bancadas partidárias?
A lei que substituirá a de nº 4.320/1964 há de prever a distribuição dessas emendas entre os parlamentares (CF, art. 166, § 11).
Todavia, a Emenda 126, de 2022, já veio determinar repartição igual entre os parlamentares, independente de vínculo partidário, entre outros critérios possíveis. Eis e a prevalência dos princípios da igualdade e impessoalidade:
Art. 166 – (....)
§ 19. Considera-se equitativa a execução das programações de caráter obrigatório que observe critérios objetivos e imparciais e que atenda de forma igualitária e impessoal às emendas apresentadas, independentemente da autoria, observado o disposto no § 9º-A deste artigo.
Nessa marcha, os até 2% da receita municipal serão divididos, de forma igual, entre os vereadores da Câmara.
6- Os prefeitos estão obrigados a executar qualquer tipo de emenda impositiva?
Do ponto de vista técnico, emendas inviáveis haverão de ser descartadas (CF. art. 166, § 13), mas a Prefeitura há de demonstrar tal impossibilidade, amparando-se, por exemplo, em alguns desses motivos:
a) Afronta à legislação constitucional e legal;
b) Afronta aos princípios que regem a Administração Pública (CF, art. 37),
c) Valor superior ao do custo efetivo (ex.: emenda para reformar uma creche no valor de $ 500 mil, cujo custo real é R$ 900 mil);
d) Falta de compatibilidade com as metas e prioridades da lei de diretrizes orçamentárias (LDO);
e) Dissonância frente aos planos municipais de governo (Educação, Saúde, Saneamento etc.);
f) Impedimentos decretados pelos tribunais de contas, no caso de repasses a entidades do 3º setor.
Em seguida e para que se cumpra o montante total das emendas impositivas, ocorrerá substituição das tidas inviáveis. Para isso, os prazos serão ditos na lei de diretrizes orçamentária (LDO). É o que se vê no seguinte trecho constitucional:
Art. 166 (......)
§ 14. Para fins de cumprimento do disposto nos §§ 11 e 12 deste artigo, os órgãos de execução deverão observar, nos termos da lei de diretrizes orçamentárias, cronograma para análise e verificação de eventuais impedimentos das programações e demais procedimentos necessários à viabilização da execução dos respectivos montantes.
Nesse contexto, assim propõe o modelo Fiorilli de LDO [3]:
Art. 33 – Até o último dia útil de abril de ......, o Executivo apresentará, de forma motivada, as emendas impositivas sem viabilidade técnica, devendo a Mesa da Câmara, até o último dia útil de junho de..... , substituí-las por outras, de valor igual ou inferior àquelas tidas inviáveis.
No âmbito dos tais impedimentos, descabe à Prefeitura alegar dificuldade de caixa, pois é técnica a natureza de tais obstáculos, não financeira, tanto é verdade que, identificadas as impossibilidades, o órgão do Executivo providenciará a troca das emendas inviáveis; isso, para que se satisfaça o valor total oposto pela vereança.
Nessa dinâmica, algumas prefeituras vêm declarando o impedimento de obras cujo valor foi subestimado pelo vereador (ex.: a reforma da creche custará, de fato, R$ 300 mil, mas o parlamentar, na emenda, propôs R$ 100 mil). De fato, a Prefeitura está atrelada ao valor, ao montante financeiro da emenda individual, não sendo obrigada à meta física proposta, no caso de subestimativa monetária.
Sendo assim, interessante que a vereança, ao fazer emendas impositivas, anexe sempre um orçamento estimativo, baseado em históricos encontrados na Administração Financeira do Município.
7- Qual a penalidade para o Prefeito que não executa as emendas impositivas dos vereadores?
Em regra, os tribunais de contas emitem parecer desfavorável contra o Prefeito que desrespeita normas constitucionais ou delas derivadas. Eis o caso da despesa insuficiente em Educação, Fundeb, Saúde e precatórios judiciais, ou o desequilíbrio orçamentário-financeiro e a falta de ajuste da despesa com pessoal.
E emenda impositiva tem raiz constitucional (art. 166, § 9º), cuja contrariedade pode, sim, levar à recusa da conta pelo órgão do controle externo.
8- Tendo em vista que, ao emendar o orçamento, o vereador corta gastos apresentados pela Prefeitura, o que fazer para evitar a redução de ações essenciais?
Ao emendar a proposta orçamentária, o vereador, muito raramente, propõe aumento da receita, por subestimativa da Prefeitura, só lhe restando reduzir outras dotações, menos às relacionadas a pessoal e serviço da dívida (CF, art. 166, § 3º, II).
Nessa dinâmica, pode haver o corte de ações importantes, comprometendo, talvez, certos programas do governo municipal.
Para evitar esse inconveniente, o Executivo pode, na proposta orçamentária, fixar um tipo de Reserva de Contingência, abrindo espaço para as tais emendas impositivas (a partir de 2024, até 2,0% da receita corrente líquida - RCL).
É bem isso o que sugere modelo Fiorilli de LDO [4]:
Art. 9º - Além da reserva prevista no artigo 8º, o projeto de Lei Orçamentária Anual (PLOA), sob o limite de % da receita corrente líquida (.....), conterá reserva de contingência, através da qual os vereadores apresentarão as emendas impositivas de que trata o § 9º, art. 166, da Constituição.
9- A Prefeitura deve executar, necessariamente, 100% das emendas impositivas relacionadas ao orçamento corrente?
Metade (50%) delas não precisa, necessariamente, ser realizada no ano de competência do orçamento, podendo ser inscrita em Restos a Pagar. É o que faculta o seguinte dispositivo constitucional:
Art. 166 – (.....)
§ 17. Os restos a pagar provenientes das programações orçamentárias previstas nos §§ 11 e 12 deste artigo poderão ser considerados para fins de cumprimento da execução financeira até o limite de 1% (um por cento) da receita corrente líquida do exercício anterior ao do encaminhamento do projeto de lei orçamentária, para as programações das emendas individuais (......)(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 126, de 2022).
De notar, que o legislador não qualificou os restos a pagar, se liquidados (bens e serviços entregues) ou não liquidados, fazendo crer que, inscritas nos termos da Lei 4.320/1964 (art. 36), qualquer umas das tais pendências atende à regra constitucional.
No entanto, em hipótese alguma esses restos a pagar serão cancelados nos anos vindouros, tal qual demonstrado no modelo Fiorilli de decreto de encerramento de exercício[5]:
Art. 2º - Até .....de dezembro de ....., serão cancelados os empenhos e os Restos a Pagar efetivamente não liquidados, exceto:
I – os referentes a emendas impositivas dos vereadores;
II – os da Saúde que compõem a despesa mínima obrigatória;
III – os relativos a diárias e adiantamento de fundos;
III –os que contarem com disponibilidade financeira, após o atendimento das hipóteses previstas nos sobreditos incisos I, II e III.
10-Desde que metade das emendas impositivas pode ser adiada para anos futuros, os 50% da Saúde, ao contrário, precisa, necessariamente, ser executado no ano de competência da emenda?
Como se sabe, metade das impositivas há de ser aplicada em ações e serviços de Saúde, sendo a despesa computada no mínimo constitucional do setor (15%), vedado, contudo, o uso em gasto com pessoal.
E, no tocante à possibilidade de adiamento para anos seguintes, a norma de regência (CF, art. 166, § 17) nada diz quanto aos gastos que podem ser diferidos, prorrogados: se da Saúde, ou como antes se disse, se liquidados (bens e serviços entregues) ou não liquidados.
Diante desse vazio, acreditamos que 50% das emendas da Saúde não precise, necessariamente, resultar em bens em serviços no ano do respectivo orçamento, mas, de todo modo, o valor faltante há de estar regularmente inscrito em Restos a Pagar, os quais, em hipótese alguma, serão cancelados em anos futuros.
11-Derivados das emendas impositivas da vereança, os Restos a Pagar contam nos mínimos da Educação (25%) e da Saúde (15%)?
Os Restos a Pagar não liquidados da Saúde contam, sim, na despesa mínima obrigatória (15%). É o que possibilita a Lei Complementar 141, de 2012:
Art. 24. Para efeito de cálculo dos recursos mínimos a que se refere esta Lei Complementar (os 15% da Saúde), serão consideradas:
I - as despesas liquidadas e pagas no exercício; e
II - as despesas empenhadas e não liquidadas, inscritas em Restos a Pagar até o limite das disponibilidades de caixa ao final do exercício, consolidadas no Fundo de Saúde.
Quanto aos 25% da Educação, os Restos a Pagar não liquidados podem ser incluídos desde que o tribunal de contas assim aceite. Nesse cenário, o Tribunal Paulista de Contas (TCESP) tolera aquela inserção, contanto que a Prefeitura pague os Restos a Pagar até 31 de janeiro do ano seguinte, estejam eles liquidados ou não.
12-No momento de executar o orçamento, o limite das emendas impositivas se baseia na receita de que ano: o anterior ao da proposta orçamentária, o da elaboração do orçamento ou o de sua execução?
Sob o regramento anterior (EC 86/2015), o limite se mirava na receita prevista, estimada, no projeto de lei orçamentária, o que criava dificuldades operativas, pois o universo da previsão, muitas das vezes, põe-se bem distante da realidade.
Contudo, a Emenda Constitucional 126/2022 veio solver aquele embaraço, prescrevendo que a receita-base é a efetivamente realizada no ano anterior ao do encaminhamento da proposta orçamentária:
Art. 166 – (....)
§ 9º As emendas individuais ao projeto de lei orçamentária serão aprovadas no limite de 2% (dois por cento) da receita corrente líquida do exercício anterior ao do encaminhamento do projeto, observado que a metade desse percentual será destinada a ações e serviços públicos de saúde.
Nesse sentido, as emendas impositivas sobre o orçamento 2024 estarão limitadas em até 2% da receita efetivamente arrecadada no ano de 2022.
13-As emendas impositivas poderão ser contingenciadas em caso de frustração na receita esperada?
Diante de queda arrecadatória, as prefeituras podem, sob as hipóteses da limitação de empenho (art. 9º, da LRF), contingenciar fração das emendas impositivas. Contudo, a redução jamais superará à dos outros gastos municipais. É o que se pode ver na seguinte passagem constitucional:
§ 18. Se for verificado que a reestimativa da receita e da despesa poderá resultar no não cumprimento da meta de resultado fiscal estabelecida na lei de diretrizes orçamentárias, os montantes previstos nos §§ 11 e 12 deste artigo poderão ser reduzidos em até a mesma proporção da limitação incidente sobre o conjunto das demais despesas discricionárias.
Então, congeladas 10% das emendas impositivas, a redução das demais despesas nunca será menor que 10%. Em outras palavras, não se pode reduzir menos os chamados gastos discricionários (aqueles que não têm natureza obrigatória).
14-Ao longo da execução do orçamento, o vereador pode solicitar modificação em sua emenda impositiva? O Prefeito, necessariamente, deve concordar com essa alteração?
Algumas vezes, o vereador quer mudar o uso de sua emenda impositiva (ex.: ao invés de reformar uma ONG, pretende financiar o custeio da mesma entidade).
Então, não é o caso de impedimento técnico, quando, nos prazos da lei de diretrizes orçamentárias (LDO), o prefeito demonstra a inviabilidade de tal ou qual emenda legislativa, cujo autor poderá substituí-la por outra ação de governo.
No caso concreto, o próprio vereador deverá solicitar, por intermédio do Presidente da Câmara, que o Prefeito providencie a mudança, utilizando, se necessário, crédito adicional ou os institutos da transposição, remanejamento ou transferência (CF, art. 167, VI).
Todavia, se assim entender, o Executivo pode negar a pretensão alteradora do edil. É assim porque cabe privativamente ao Executivo a tarefa de arrecadar, planejar e distribuir o dinheiro público.
15-ONGs contempladas com emendas impositivas devem submeter-se às exigências do Marco Regulatório do 3º Setor?
Ao fazer suas emendas impositivas, alguns vereadores direcionam o recurso para entidades do 3º setor, usualmente conhecidas como ONGs (organizações não governamentais).
Contanto que não se refira a contratos de gestão com Organizações Sociais (OSs), a Prefeitura empenha o dinheiro como Subvenção Social se voltado ao custeio (despesas correntes) ou como Auxílios se bancar obras e compra de equipamentos (despesas de capital).
Nesse diapasão, alguns tribunais de contas entendem que as prefeituras devam firmar termos de colaboração/fomento com as entidades beneficiadas, cumprindo-se, ainda que de forma simplificada, os procedimentos da Lei 13.019/2014, o chamado Marco Regulatório do 3º Setor.
Veja-se, por exemplo, o que determina o Tribunal Paulista de Contas[6]:
Comunicado SDG 10/2017
O TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO COMUNICA que a Lei Federal nº 13.019/2014 atualizada, vigente para os municípios desde 1º de janeiro de 2017, prevê que a concessão de subvenções sociais, auxílios e contribuições serão formalizados por meio de Termo de Colaboração ou de Fomento, com inexigibilidade do chamamento público devidamente justificado, nos termos dos artigos 31, II cc 32 “caput” e § 4º da Lei.
Nas parcerias assim constituídas, o poder público concessor deverá cumprir as demais exigências previstas na Lei, com destaque para elaboração do plano de trabalho (artigo 22); monitoramento e avaliação (artigos 58 a 60); acompanhamento da execução (artigos 61 e 62) e prestações de contas (artigos 63 a 68).
SDG, 17 de março de 2017.
SÉRGIO CIQUERA ROSSI
SECRETÁRIO-DIRETOR GERAL
Desde que assim exija a corte de contas, a Prefeitura concedente deve submeter-se ao que segue:
§ Elaboração de plano de trabalho, contendo objetivos, metas físicas, custos, modo de execução, além dos parâmetros de avaliação.
§ Comprovação de que a entidade tenha: a) um 1 (ano) de existência, com cadastro ativo no CNPJ; b) prévia experiência na realização, com efetividade, do objeto da parceria; c) capacidade técnica e operacional para desenvolver o objeto proposto.
§ Impedimento de celebrar caso a entidade não tenha prestado contas de parceria anterior; qualquer um de seus dirigentes seja agente político do Município; nos últimos cinco anos tenha sofrido rejeição de suas contas (enquanto não sanada a irregularidade); seja estrangeira e não disponha de autorização para funcionar no Brasil.
§ Emissão de parecer de órgão técnico da Prefeitura, segundo os conteúdos do no art. 35, V, “a” a “h”, da Lei 13.019, de 2014.
§ Emissão de parecer do Controle Interno e do órgão jurídico da Administração.
§ Designação oficial do gestor da parceria, com a função de acompanhá-la, comunicar irregularidades, além de emitir o parecer conclusivo.
§ Elaboração de Termo de Colaboração ou Fomento, com objetivos, obrigações, cronograma de repasses financeiros, vigência, forma de monitoramento, rescisão e prestação de contas.
§ Designação oficial da Comissão de Monitoramento e Avaliação que homologará, ou não, o relatório de execução da parceria (elaborado pelo órgão técnico do Município).
§ A página eletrônica do Município deverá evidenciar a relação das parcerias celebradas com as organizações não governamentais, bem como os respectivos planos de trabalho.
§ E a beneficiada ONG divulgará a parceria; em seu próprio site.
§ De responsabilidade do gestor da parceria, as prestações de contas serão avaliadas:
Regulares, quando expressarem, de forma clara e objetiva, o cumprimento dos objetivos e metas estabelecidos no plano de trabalho;
Regulares com ressalva, quando evidenciarem impropriedade ou qualquer outra falta de natureza formal que não resulte em dano ao erário;
Irregulares, quando comprovada qualquer das seguintes circunstâncias:
§ Omissão no dever de prestar contas;
§ Descumprimento injustificado dos objetivos e metas estabelecidos no plano de trabalho;
§ Dano ao erário decorrente de ato de gestão ilegítimo ou antieconômico;
§ Desfalque ou desvio de dinheiro, bens ou valores públicos.
[1] https://www.tce.sp.gov.br/legislacao/comunicado/comunicado-182015-execucao-orcamentaria-procedimentos
[2] https://portal.stf.jus.br/noticias/verNoticiaDetalhe.asp?idConteudo=488537&ori=1
[3] https://fiorilli.com.br/comunicado-456-modelo-de-ldo-para-o-orcamento-de-2023/
[4] https://fiorilli.com.br/comunicado-456-modelo-de-ldo-para-o-orcamento-de-2023/
[5] https://fiorilli.com.br/comunicado-492-modelo-de-decreto-de-encerramento-de-exercicio/
[6] https://www.tce.sp.gov.br/legislacao/comunicado/comunicado-sdg-102017-legislacao-sobre-concessao-subvencoes-sociais-auxilios
