1. Breves considerações sobre o trabalho infantojuvenil e o Programa de Erradicação do Trabalho Infantil (PETI)
Como o Brasil é um país cheio de desigualdades sociais com uma parcela significativa da população vivendo em condições miseráveis, problemas como o trabalho infantil são muito recorrentes.
Nesse sentido, a Consolidação das Leis do Trabalho (Decreto-lei nº 5.452, de 1º de maio de 1943) estabelece uma idade mínima para o trabalho, veda algumas modalidades laborativas envolvendo menores e a prática laboral em determinados locais.
A Constituição Federal, por sua vez, prevê proteção ao menor de 18 anos ao dizer que ele não pode trabalhar em condições insalubres, perigosas ou em horário noturno, ao passo que a CLT veda qualquer tipo de trabalho ao menor de 16 anos, salvo na condição de aprendiz a partir dos 14 anos.
Ainda nesse sentido, a Convenção 182 da Organização Internacional do Trabalho (Decreto nº 6.481, de 12 de junho de 2008) versa acerca das piores formas de trabalho infantil, assim como a CLT veda o trabalho de crianças.
Enfim, a exploração de crianças e adolescentes é uma questão séria, prevista em legislações nacionais e internacionais como um problema a ser combatido pelo governo brasileiro e organizações internacionais.
Tendo em vista a necessidade de enfrentamento ao trabalho infantojuvenil, foi criado o Programa de Erradicação do Trabalho Infantil (PETI) como iniciativa do Governo, implementado em 1996 pela Secretária de Estado e Assistência Social.
O PETI consiste na transferência de renda por meio do repasse do Bolsa Criança Cidadã, assim como no financiamento de serviço socioeducativo, desenvolvido em horário complementar ao da escola, e na articulação com outras iniciativas da rede de proteção social do poder público.
O programa tem como objetivo a permanência e a inserção na escola de crianças e adolescentes com idade inferior a 16 anos, vítimas de trabalho infantil, e a complementação da renda familiar dos menores.
Os menores de idade beneficiados pelo PETI são obrigados a frequentar a escola e participar de atividades socioeducativas, tais como atividades extracurriculares e de reforço escolar.
Além dos benefícios financeiros, o Programa de Erradicação do Trabalho Infantil oferece atividades de qualificação, geração de renda, cultura, esporte e lazer para as crianças e adolescentes do programa1 2.
Nesse contexto, os objetivos do programa de combate à escravidão infantil são atingidos por meio de uma rede de parcerias entre os governos estaduais, municipais e a sociedade civil.
Fora isso, o PETI é regulado pela Portaria n° 458, de 4 de outubro de 2001, responsável pelo estabelecimento das “Diretrizes e Normas do Programa de Erradicação do Trabalho Infantil”.
Ainda nesse contexto, a partir da criação do Bolsa Família pela Lei 10.836, de 9 de janeiro de 2004, o Governo Federal promoveu a unificação dos procedimentos de transferência do Programa de Erradicação do Trabalho Infantil com o mesmo.
Tal integração teve como intuito aprimorar a gestão dos dois programas, ampliar o atendimento às crianças e adolescentes do PETI, a extensão das ações socioeducativas e de convivência do Programa de Erradicação do Trabalho Infantil e a universalização do Programa Bolsa Família para as famílias dentro dos critérios estabelecidos pelo Governo.
1.1. Outras questões relativas ao PETI
Antes de mais nada, a família para ser beneficiária do PETI deve se certificar que criança ou adolescente tem a frequência mínima de 85% do período total na escola, que ocorreu o devido afastamento do menor do trabalho, salvo na condição de aprendiz, e que vai participar das ações socioeducativas de geração e de ampliação de renda oferecidas para familiares de vítimas do trabalho infantojuvenil.
Nesse sentido, o município tem como responsabilidades a inclusão das famílias do PETI no Cadastramento Único dos Programas Sociais do Governo Federal, providenciar a documentação das famílias, estruturar os espaços físicos para os serviços socioeducativos, disponibilizar meios de transporte para os menores e a seleção, capacitação e contratação de monitores para as atividades extracurriculares.
O artigo 5° da Portaria GM/MDS n° 666 de 2005 e a instrução operacional SENARC/SNAS MDS n° 1, de 14 de março de 2006, apontam que as famílias do programa devem ser inseridas no Cadastro Único, a fim de facilitar o recebimento do Programa de Erradicação do Trabalho Infantil ou do Bolsa Família.
1.2. As principais Convenções Internacionais de proteção aos direitos das crianças e a Declaração de Estocolmo
No que tange a convenções internacionais, a chamada Organização Internacional do Trabalho (OIT) e a Organização das Nações Unidas (ONU) foram responsáveis pela criação de importantes mecanismos de proteção aos direitos das crianças e dos adolescentes.
Outra importante convenção internacional de proteção aos direitos dos menores é a chamada Convenção sobre os Direitos da Criança da Organização das Nações Unidas em que é possível encontrar dispositivos que garantem o tratamento de menores de idade como titulares de direitos.
Após ser ratificada pelo Decreto n° 99.710, de 21 de novembro de 1990, a Convenção sobre os Direitos da Criança e do Adolescente da Organização das Nações Unidas passou a ser aplicada no âmbito interno do Brasil por meio de políticas públicas de proteção aos menores.
A convenção n°182 da OIT de 1999, por sua vez, versa sobre o combate a todo o tipo de trabalho infantil como a exploração comercial de crianças e adolescentes expressa na prostituição, na pornografia e na venda de menores.
Ainda é possível apontar a existência do chamado Protocolo Facultativo à Convenção sobre os Direitos da Criança (Decreto nº 5.007, de 8 de março de 2004), cujo teor contém propostas de combate a diferentes formas de trabalho infantil.
Outro exemplo de convenção é o Protocolo adicional à Convenção das Nações Unidas contra o Crime Organizado Transnacional Relativo à Repressão e Punição do Tráfico de Pessoas, principalmente mulheres e crianças (Decreto nº 5.017, de 12 de março de 2004.),3 onde o tráfico de adultos e menores é definido como o "recrutamento, recebimento e transporte de pessoas contra a própria vontade para fins de exploração".
Ademais, a Declaração de Estocolmo de 1998 define a exploração sexual infantil como uma espécie de violência e coerção contra crianças, que pode incluir o trabalho escravo e outras formas modernas de escravidão.
1.3. Direitos das crianças no Direito Brasileiro
No que tange ao ordenamento jurídico nacional, os direitos das crianças e dos adolescentes são garantidos tanto pela Constituição Federal de 1988 quanto pelo Estatuto da Criança e do Adolescente (Lei nº 8.069, de 13 de julho de 1990).
Segundo o art. 227 da Constituição Federal, " é dever da família, da sociedade e do Estado assegurar à criança e ao adolescente, com absoluta prioridade, o direito à vida, à saúde, à alimentação, à educação, ao lazer, profissionalização, à cultura, à dignidade, ao respeito, à liberdade e à convivência familiar e comunitária, além de colocá-los a salvo de toda forma de negligência, discriminação, exploração, violência, crueldade e opressão."
Por sua vez, o art. 239 do Estatuto da Criança e do Adolescente fala do tráfico de menores para fins de exploração no exterior que consiste em "promover ou auxiliar a efetivação de ato destinado ao envio de criança ou adolescente para o exterior com inobservância das formalidades legais ou com o fito de obter lucro".
Ainda no que tange ao ECA e modalidades de exploração infantojuvenil, a pornografia infantil está prevista no art. 240 que a define como o ato de: "produzir, reproduzir, dirigir, fotografar, filmar ou registrar, por qualquer meio, cena de sexo explícito ou pornográfico, envolvendo criança ou adolescente", assim como o art. 241-A também versa sobre o ato em questão de "oferecer, trocar, disponibilizar por qualquer meio, inclusive por meio de sistema de informática ou telemático, fotografia, vídeo ou registro que contenha cena de sexo explícito envolvendo criança ou adolescente."
Ainda no mesmo estatuto, o art. 244 aponta outro exemplo de crime praticado contra a criança que também consiste em uma forma de trabalho infantil "Submeter criança ou adolescente, como tais definidos no caput do art. 2° desta lei, à prostituição ou à exploração sexual".
No referido Estatuto, aos crimes praticados contra menores, por ação e omissão, sem prejuízo do disposto na legislação penal, aplicam-se as normas da Parte Geral do Código Penal e, no que tange ao processo, a parte relativa ao Código de Processo Penal (Decreto-lei nº 3.689, de 3 de outubro de 1941).
2. As percepções de gestores e monitores do Programa de Erradicação do Trabalho Infantil (PETI)
A presente avaliação tem como objetivo averiguar se a determinação precisa de responsabilidades administrativas, a influência dos formuladores e a definição exata de resultados são fatores decisivos no êxito da implementação do Programa de Erradicação do Trabalho Infantil (PETI).
Em outras palavras, este estudo tem como base uma abordagem chamada de bottom-up ou desenho restrospectivo em que as avaliações são pautadas nos agentes responsáveis pela implementação, conforme apontam Lima e D’Ascenzi (2013):
"As análises são centradas nos atores dos níveis organizacionais responsáveis pela implementação. Considera-se que a política muda à medida que é executada, a implementação é percebida como um processo interativo de formulação, implementação e reformulação" (p.104).
Nesse sentido, segundo o Relatório de pesquisa de avaliação quantitativa do Programa de Erradicação do Trabalho Infantil, os gestores e monitores do programa possuem diferentes perfis profissionais e percepções acerca do PETI.
Os gestores e monitores são na maioria das vezes do sexo feminino, fora isso, entre os gestores pelo menos 76,8% deu início ao ensino superior, ao passo que tal percentual é de 50,3% entre os monitores.
Normalmente, os gestores são formados em cursos como Direito, Serviço Social e Pedagogia, já os monitores costumam ser formados em Educação Física, Pedagogia e Letras.
Os dados apontados acima indicam que a formação dos profissionais envolvidos no programa é bastante diversa, mas predominantemente da área de ciências humanas aplicadas.
No que tange à forma de contratação, cerca de 67% dos gestores possuem cargos comissionados e 63% dos monitores são contratados como trabalhadores temporários.
Tais formas de contratação podem gerar mudanças abruptas no ambiente de trabalho de gestores e monitores, provocando claros prejuízos à continuidade do programa de combate à exploração crianças e adolescentes.
As entrevistas com 57,8% dos coordenadores apontam que os núcleos contam com uma equipe de um a quatro monitores, ao passo que o número de menores chega a pelo menos 52.
Provavelmente, tal desproporção existente entre o número de monitores e menores resulta no comprometimento da qualidade dos serviços prestados pelo Programa de Erradicação do Trabalho Infantil (PETI).
Nesse contexto de relações entre funcionários e cidadãos, segundo Lima e D’Ascenzi (2013), o autor Lipsky fala das burocracias de nível de rua em que os trabalhadores interagem diretamente com o público no curso de suas respectivas tarefas da mesma forma que os gestores e monitores do PETI com os menores e familiares das vítimas de trabalho infantojuvenil:
"O autor define burocracias de nível de rua como as agências nas quais os trabalhadores interagem diretamente com cidadãos no curso de suas tarefas e que têm substancial discrição na execução de seu trabalho." (p.104).
Já no que se refere a classificação geográfica dos núcleos, segundo os entrevistados, não há consenso no que é considerado núcleo urbano ou rural, mesmo que muitos municípios classifiquem os locais de atendimento com base no plano diretor municipal.
Além disso, os gestores e monitores entrevistados compartilham a crença de que o motivo por trás do abandono e infrequência escolar dos menores é a negligência dos familiares.
Fora isso, os entrevistados apontam a união do Bolsa Família e do Programa de Erradicação do Trabalho Infantil4 5 6 como um dos motivos para o abandono e infrequência dos menores nas ações socioeducativas.
No que se refere às dificuldades para a efetivação do Programa de Erradicação do Trabalho Infantil, tanto gestores7 8 quanto monitores apontam a ausência de locais adequados para as atividades dos núcleos e a falta de recursos9 como causas da ineficácia do programa.
Segundo Lima e D’Ascenzi (2013), o autor Lipsky aponta que a inadequação dos recursos relatada pelos gestores e monitores acima é comum entre burocratas do gênero:
"Lipsky expõe que as condições de trabalho é que determinam a atuação desse tipo de burocrata e destaca as características consideradas mais relevantes. Primeiro, os recursos são cronicamente inadequados para as tarefas a serem desenvolvidas." (p.104).
Retomando os relatos dos entrevistados, a maior parte dos núcleos utiliza equipamentos da prefeitura e aproveita a infraestrutura de escolas10, fora isso, as construções costumam ser de alvenaria nos ambientes urbanos e de barro e madeira nos rurais.
Os gestores, monitores e coordenadores apontam que em quase todos os núcleos a energia elétrica advém da rede pública, ao passo que o saneamento só em 36, 5% dos casos está ligado à rede pública de esgoto.11
Quanto ao transporte, cerca de 53% dos gestores afirmaram que os municípios oferecem transporte para os menores do projeto, ao passo que 67, 5% dos monitores12 afirmam que não há transporte adequado para o deslocamento das crianças e adolescentes.
Na maior parte dos municípios, segundo os gestores13, não existe periodicidade no diagnóstico da situação do trabalho infantil indicando a pouca importância dada ao mesmo.
Em termos de capacitação14 15 16, cerca de 18% dos gestores afirmam que o Programa não capacita os monitores, ao passo que 34, 7% dos monitores afirmam não ter recebido capacitação17 18 para atuar no Programa de Erradicação do Trabalho Infantil.
Tal fato é preocupante, pois indica que os serviços prestados pelos núcleos de atendimento às crianças e adolescentes vítimas de trabalho infantil são deficientes e precários.
No que se refere a carga horária, apesar do programa exigir cerca de 20 horas semanais, 45,3% dos gestores19e 50,9% dos monitores afirmam que a carga horária não é respeitada, não excedendo 19 horas.
Mesmo com as afirmações acima, os entrevistados se mostraram relativamente otimistas20 em relação aos resultados do Programa quando perguntados sobre a remoção dos menores da situação de trabalho.
Nesse sentido, cerca de 48% dos monitores afirmam que o Programa de Erradicação do Trabalho Infantil diminuiu o trabalho infantil em mais de 71%, ao passo que 45,5% dos gestores afirmam que tal percentual foi atingido.
3. Considerações finais
Diante do exposto acima, ficou claro que gestores e monitores apontam inúmeros problemas no Programa de Erradicação do Trabalho Infantil (PETI), mas também são capazes de enxergar alguns pontos positivos do mesmo.
Outrossim, o presente estudo evidenciou que a influência de gestores e monitores, assim como as diretrizes explícitas, a determinação precisa de responsabilidades administrativas e a definição exata de resultados foram fatores que aumentaram a probabilidade do Programa de Erradicação do Trabalho Infantil (PETI) ser implementado com êxito.
Referências
ARRETCHE, Marta Tereza Cristina. Uma contribuição para fazermos avaliações menos ingênuas. In: BARREIRA, Maria Cecília Roxo. & CARVALHO, Maria do Carmo Brant de. (org.). Tendências e perspectivas na avaliação de políticas e programas sociais São Paulo: IEE/PUC, 2001, p. 43-57.
ARRETCHE, Marta Tereza Cristina. Tendências no estudo sobre avaliação. In: RICO, Elizabeth Melo (org.) Avaliação de Políticas Sociais: uma questão em debate. São Paulo: Cortez, 1998.
BRASIL. Relatório de pesquisa de avaliação quantitativa do programa de erradicação do trabalho infantil. Rio de Janeiro: Data UFF, 2009.
COSTA, Frederico Lustosa. & CASTANHAR, José Cezar. Avaliação de programas públicos: desafios conceituais e metodológicos. VII Congresso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lisboa, Portugal, Oct. 2002, p.08-11.
ELIAS, Flávia Tavares Silva. & PATROCOLO, Maria Aparecida de Assis. Utilização de pesquisas: como construir modelos teóricos para avaliação? Ciências e Saúde Coletiva, v.10, n. 1, 2005, p. 215-227.
FARIA, Carlos Alberto Pimenta de. A política da avaliação de políticas públicas. Revista Brasileira de Ciências Sociais, v. 20, n.59, 2005, p. 97-109.
FLEXOR, George & LEITE, Sérgio Pereira. Análise de Políticas Públicas: breves considerações teórico-metodológicas. Avaliando a gestão das políticas agrícolas
GIOVANNI, Di Geraldo. As Estruturas Elementares das Políticas Públicas. Caderno de Pesquisas n. 82. NEEP/UNICAMP: 2009.
LIMA, Luciana Leite; D'ASCENZI, Luciano. Implementação de políticas públicas: perspectivas analíticas. Revista de sociologia e política, v. 21, p. 101-110, 2013.
SOUZA, Celina. Políticas Públicas: uma revisão da literatura. Sociologias, Porto Alegre, ano 8, n. 16, jul/dez 2006, p. 20-45
TREVISAN, Andrei Pittol & BELLEN, Hans MICHAEL. Avaliação de políticas públicas: uma revisão teórica de um campo em construção. Revista de Administração Pública, Rio de Janeiro, v.42, n.3, maio/jun 2008, p. 529-550.
Notas
Segundo o Data UFF, as atividades recreativas, culturais e esportivas são quase universais.
Segundo os gestores, as atividades menos desenvolvidas são a relacionadas com a informática, atividades para despertar habilidades profissionais e as de orientação religiosa.
A definição de tráfico de pessoas é facilmente encontrada no Protocolo de Palermo, que é uma das principais ferramentas jurídicas para o combate desse tipo de conduta.
O programa Bolsa Família é o mais articulado com o PETI graças à união entre os programas instituída em 2005.
Os gestores e monitores acreditam que o Bolsa Família é o programa mais articulado com o PETI.
Para os gestores a integração do Bolsa Família com o Programa de Erradicação do Trabalho Infantil é uma das principais causas de evasão e infrequência dos menores nas atividades socioeducativas.
Segundo a análise do Data UFF, cerca de 10% dos gestores não conseguiram responder a questão no que tange ao primeiro motivo.
As dificuldades mais apontadas pelos gestores são a ausência de espaço adequado e de recursos financeiros.
No que se refere a uma terceira dificuldade, a com maior número de citações é dificuldade de contratação de profissionais.
Os gestores apontam como principais dificuldades enfrentadas pelos núcleos a falta de espaço físico, a ausência de profissionais qualificados e a escassez de recursos.
-
A ausência de esgoto sanitário é muito mais comum em núcleos rurais.
Segundo os monitores, a falta de transporte é responsável tanto pela infrequência quanto pelo abandono das atividades socioeducativas pelos menores.
Segundo o relatório do Data UFF, nada menos que 91,1% dos gestores entrevistados apontam que é feito o monitoramento e avaliação do PETI por parte de seus municípios.
A capacitação quando oferecida compreende 40 horas.
O percentual de gestores sem qualquer informação acerca do PETI chega a 51,3%, segundo o Data UFF.
Uma das principais dificuldades apontadas por gestores é ausência de profissionais qualificados, assim como a falta espaço físico e a escassez de recursos financeiros.
Segundo o Data UFF, o percentual de gestores sem informação é 13%.
Quando há capacitação, ela é fornecida pela secretária de assistência social.
Os gestores apontam 45,3% de carga horária inferior a 20 horas na área urbana e 61% na área rural.
Segundo a avaliação do Data UFF, mais de 95% dos gestores entrevistados afirmam que o PETI trouxe redução do trabalho infantil.
