Resumo: O controle dos atos praticados pelas entidades e órgãos da União é realizado pelo Tribunal de Contas da União, conforme disposto no artigo 70, caput, da Constituição Federal de 1988. Esse modelo constitucional posiciona o TCU como guardião da legalidade, probidade e eficiência dos atos praticados pela Administração Pública brasileira. O controle das compras públicas também é de responsabilidade do TCU, conforme previsto nos artigos 33, §2º; 70; 71; 72, §1º; 74, §2º e 161, parágrafo único, da Constituição Federal de 1988. Esses dispositivos atribuem a esse órgão a responsabilidade pela avaliação dos processos administrativos no âmbito da União.
Palavras-chave: Administração Pública; Gestão; Controle.
1. INTRODUÇÃO
O controle do Estado é realizado de duas formas distintas: pelo controle político e pelo controle administrativo. O primeiro surge da necessidade de equilíbrio entre os poderes da República (o Executivo, o Legislativo e o Judiciário) dentro de um contexto de limites, denominado freios e contrapesos dos poderes políticos (CARVALHO FILHO, 2017).
A Constituição Federal de 1988 trouxe vários mecanismos de controle político, tais como o veto do Executivo a projetos de lei de origem no Poder Legislativo (art. 66, § 1º, CF); a possibilidade de o próprio Legislativo rejeitar o veto (art. 66, § 4º, CF); o controle da legalidade e constitucionalidade dos atos do Executivo e do Legislativo pelo Judiciário; o controle das finanças pelo Legislativo (art. 70, CF); e a indicação, pelo Executivo, dos membros dos tribunais superiores do Judiciário (art. 101, parágrafo único; art. 104, parágrafo único; art. 107, CF etc.). Esses exemplos demonstram o alcance do controle político (CARVALHO FILHO, 2017).
Dessa forma, enquanto o controle político se concentra nas instituições políticas, o controle administrativo é voltado para as instituições administrativas, sendo responsável pelas funções administrativas — que compreendem a competência do Estado para aplicar a lei a casos concretos e realizar atividades necessárias para cumprir seus objetivos. Essas funções são exercidas, de forma típica, pelo Poder Executivo e, de forma atípica, pelos Poderes Legislativo e Judiciário (DI PIETRO, 2019).
A doutrina administrativista apresenta dois modelos de sistemas de controle: o sistema inglês, ou sistema de jurisdição única, e o sistema francês, ou sistema do contencioso administrativo. O modelo adotado no ordenamento jurídico brasileiro é o sistema inglês (art. 5º, XXXV, da CF/88), pois todo litígio pode ser levado ao Poder Judiciário. No entanto, isso não exclui a possibilidade de a Administração Pública rever seus próprios atos, com base no princípio da autotutela, amplamente reconhecido nas Súmulas nº 346 e 473 do STF (CARVALHO FILHO, 2017).
O controle administrativo “é a prerrogativa reconhecida à Administração Pública para fiscalizar e corrigir, a partir dos critérios de legalidade ou de mérito, a sua própria atuação” (OLIVEIRA, 2017, p. 917).
Quanto aos tipos de controle, novamente coube à doutrina apresentar classificações com base em variados critérios. No que se refere ao órgão ou à entidade responsável pela fiscalização, o controle pode ser:
Interno: realizado pelo próprio Poder Executivo;
Externo: exercido tanto pelo Poder Judiciário quanto pelo Poder Legislativo, com o apoio do Tribunal de Contas da União (TCU);
Social: desempenhado pela sociedade civil.
Diante disso, considera-se relevante desenvolver um estudo bibliográfico que demonstre que o controle interno da Administração Pública representa um avanço na cidadania e que, certamente, contribuirá para o aprofundamento das discussões sobre políticas públicas.
A metodologia científica adotada para alcançar esse objetivo foi a pesquisa bibliográfica, realizada por meio de uma análise teórica, crítica e sistemática de conteúdos publicados na literatura especializada sobre o tema.
O referencial teórico utilizado para embasar o artigo segue a vertente teórico-metodológica de autores selecionados que trabalham com a temática do controle interno, sendo esses delimitados para uma melhor organização e apresentação do artigo.
2. CONTROLE EXTERNO: origens, conceitos e sistema.
Não há um consenso sobre o exato surgimento e a identificação das primeiras instituições responsáveis pelo controle das riquezas do Estado, mas existem fortes indícios de que a ideia de uma corte de contas surgiu no final do período histórico conhecido como Idade Média. Somente a partir da Revolução Francesa e da consequente separação dos poderes do Estado (Executivo, Legislativo e Judiciário) é que se começou a falar em controle externo (LIMA, 2015).
Assim, o controle é considerado externo porque é realizado por entes distintos daquele que praticou o ato. No caso brasileiro, essa atribuição cabe ao Poder Legislativo, que, muitas vezes, conta com o auxílio de um órgão de maior autonomia, como o Tribunal de Contas da União (TCU). O instituto do controle é um corolário da democracia, ou seja, nos Estados onde prevalece o império das leis e onde se estabelece um Estado Democrático de Direito, há a presença do controle como um mecanismo para limitar as ações dos agentes estatais (LIMA, 2015).
A expressão "controle" pode assumir diversos significados, tais como fiscalização, monitoramento, exame e avaliação de resultados. “[...] não representa um fim em si mesmo, mas uma parcela imprescindível de um mecanismo regular que deve assinalar oportunamente os desvios normativos e as infrações aos princípios da legalidade” (LIMA, 2015, p. 34).
Em relação à sua classificação, conforme a doutrina majoritária, o controle pode ser categorizado:
Quanto ao seu objeto: controle de legalidade, de mérito e de gestão;
Quanto ao momento de sua realização: controle prévio, concomitante e subsequente;
Quanto ao posicionamento do órgão controlador: controle interno ou externo.
Outras classificações podem ser adotadas, a depender do enfoque de cada ente ou órgão. Contudo, todas demonstram o fluxo de controle sobre os atos administrativos, principalmente no âmbito do Poder Executivo, uma vez que a execução de políticas públicas constitui sua função típica (LIMA, 2015).
Um ponto importante no estudo do controle externo da Administração Pública é a análise dos sistemas de controle adotados por cada nação. A doutrina administrativista aponta dois principais modelos relacionados à gestão: o sistema das Cortes de Contas e o sistema das Auditorias Gerais.
Para tanto, é essencial destacar o conceito de controle externo, que, segundo o professor Jacoby Fernandes, é:
“O conjunto de ações de controle desenvolvidas por uma estrutura organizacional, com procedimentos, atividades e recursos próprios, não integrados na estrutura controlada, visando fiscalização, verificação e correção dos atos.” (FERNANDES, 2003, p. 30).
No Brasil, o primeiro órgão criado para a função de controle das atividades administrativas foi o Erário Régio, instituído no século XIX por ato do Príncipe Regente, Dom João VI, e consolidado pelo Alvará de 28 de junho de 1808. Entretanto, como destaca Lima (2015, p. 44), a criação de um órgão próprio para o controle da gestão somente ocorreu posteriormente:
“Sob a inspiração de Ruy Barbosa, Ministro da Fazenda do Governo Provisório, o Presidente Deodoro da Fonseca assinou o Decreto nº 966-A, de 7 de novembro de 1890, criando ‘um Tribunal de Contas para o exame, revisão e julgamento dos atos concernentes à receita e despesas da República’.”
Atualmente, a Constituição Federal trata do Tribunal de Contas da União nos seguintes artigos: 33, §2º; 70; 71; 72, §1º; 74, §2º e 161.
2.1. O TCU: Origem, composição, objetivos e competências do Tribunal de Contas da União.
O TCU é o órgão de controle externo previsto na Constituição Federal, responsável por auxiliar o Congresso Nacional no controle externo da Administração Pública brasileira. Para isso, cabe a ele fiscalizar a gestão contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial dos órgãos e entidades públicas do país, verificando sua legalidade, legitimidade e economicidade (LIMA, 2015).
Além disso, o TCU tem como principal objetivo auxiliar o Poder Legislativo no controle externo da Administração Pública. Sua composição é determinada pela Constituição Federal de 1988, que estabelece:
“O TCU, integrado por nove Ministros, tem sede no Distrito Federal, quadro próprio de pessoal e jurisdição em todo o território nacional [...]” (BRASIL, 1988).
Essa Corte de Contas possui competências constitucionais privativas, estabelecidas nos artigos 33, §2º; 70; 71; 72, §1º; 74, §2º e 161, parágrafo único, da Constituição Federal de 1988. Além disso, no âmbito infraconstitucional, o TCU possui atribuições previstas em leis como:
Lei de Responsabilidade Fiscal (LC 101/2001),
Lei de Licitações e Contratos (Lei 8.666/93),
Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO).
Entre as várias competências do TCU previstas na CF/88, destacam-se: Fiscalizadora, Opinativa, Julgadora, Sancionadora, Corretiva, Consultiva, Informativa, Normativa e Sistema de Ouvidoria.
Fica evidente o amplo espectro de atribuições que a Constituição Federal delegou à Corte de Contas da União na tarefa de auxiliar o Poder Legislativo no controle externo da Administração Pública. Suas funções abrangem diversos atos administrativos, como as licitações, os procedimentos relativos ao Sistema de Registro de Preços e os critérios de sustentabilidade que envolvem esses institutos jurídicos.
3. CONTROLE INTERNO
O controle interno pode ser conceituado como aquele exercido dentro de um mesmo Poder, seja no âmbito hierárquico, por meio de órgãos especializados sem relação de hierarquia com o órgão controlado, ou ainda pelo controle que a administração direta exerce sobre a administração indireta dentro do mesmo Poder.
Esse raciocínio aplica-se a todos os Poderes. Sempre que um agente ou órgão do Poder Legislativo possuir atribuição para fiscalizar a prática de determinado ato administrativo realizado pelo próprio Poder Legislativo, estaremos diante de uma hipótese de controle interno. Da mesma forma, quando órgãos ou agentes do Poder Judiciário verificam a legitimidade e a regularidade dos atos administrativos praticados pelo próprio Judiciário, trata-se também de controle interno.
O artigo 74 da Constituição Federal de 1988 determina que os Poderes mantenham sistemas de controle interno, estabelecendo os itens mínimos que devem ser objeto desse controle.
O controle interno, também chamado de controle administrativo, refere-se ao poder de fiscalização e correção exercido pelos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, bem como por entidades administrativas, como autarquias e fundações públicas. Trata-se, portanto, de uma forma de autocontrole, em que a própria entidade ou órgão responsável pela execução da atividade controlada revisa seus atos para verificar se foram praticados de acordo com as necessidades do serviço e as exigências técnicas, econômicas e legais.
A administração pública pode invalidar atos praticados por seus agentes por ilegalidade, inconveniência ou inoportunidade, punindo os responsáveis quando necessário. Em determinados países, como os Estados Unidos, existe a figura do watchdog (cão de guarda), uma organização pública ou privada (ONGs e associações comunitárias) dedicada a receber queixas e reclamações do público em geral. Embora ainda inexistente no Brasil, essa instituição auxilia no controle tanto dos órgãos da administração pública quanto das empresas privadas que prestam serviços de interesse público.
A administração pública pode exercer o controle administrativo sobre esses atos, respeitando os direitos adquiridos dos cidadãos de boa-fé atingidos por sua anulação ou revogação.
Quando a autoridade competente constata a ilegalidade de seu próprio ato ou de ato de seus subordinados e declara sua nulidade, ou quando o revoga por considerá-lo inoportuno, diz-se que a administração pública exerceu o controle administrativo ex officio, ou seja, de ofício, por conta própria.
Por outro lado, quando os atos são anulados pela administração pública a pedido do cidadão, por meio de recurso administrativo, reclamação, pedido de reconsideração ou recursos hierárquicos, diz-se que a administração pública exerceu o controle administrativo por provocação.
CONCLUSÃO
A Administração Pública brasileira vem passando por significativas transformações, muitas delas decorrentes das reformas gerenciais do Estado, o que levou ao surgimento de novos mecanismos que impuseram limitações ao poder estatal.
Nesse sentido, o controle interno e externo da Administração Pública brasileira representou um grande avanço na modernização do Estado, trazendo inovações tanto na ordem jurídica-normativa quanto na cultura de gestão organizacional do serviço público.
Os controles interno e externo são, dessa forma, um mecanismo legal e, acima de tudo, uma via de expressão e consolidação da cidadania brasileira, pois proporcionam maior controle sobre os atos de gestão, a eficiência, a eficácia e a efetividade dos programas e políticas governamentais. Além disso, buscam promover inclusão social e desenvolvimento para todos os brasileiros.
O controle da Administração Pública é um dever constitucional, cujo objetivo é garantir a legalidade das atividades administrativas dos órgãos públicos e também a eficiência de suas ações. Sob essa ótica, o controle é considerado um corolário do Estado Democrático de Direito.
Além disso, a Constituição Federal determina que, no âmbito da União, o controle externo cabe ao Tribunal de Contas da União (TCU), conforme disposto nos artigos 33, §2º; 70; 71; 72, §1º; 74, §2º e 161, parágrafo único, da Constituição Federal de 1988. No âmbito infraconstitucional, o TCU tem suas atribuições previstas na Lei de Responsabilidade Fiscal (LC 101/2001), na Lei de Licitações e Contratos (Lei 8.666/93) e na Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO).
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Abstract: The Control of acts carried out by entities and bodies of the Union are analyzed by the TCU as provided in art. 70, caput of the Federal Constitution of Brazil of 1988. This constitutional model places the Federal Court of Accounts in the position of guardian of the legality, probity, efficiency of the acts practiced by the Brazilian Public Administration. The control of public purchases is the responsibility of the Federal Court of Accounts, as provided for in art. articles 33, paragraph 2, 70, 71, 72, paragraph 1, 74, paragraph 2 and 161, sole paragraph, of the Federal Constitution of 1988, which generally incumbent on this control body the responsibility for evaluating the processes of the Administration Public within the Union.
Key words : Public administration; Management; Control.
