1. Introdução
As relações bilaterais Brasil-Estados Unidos são basilares na evolução das relações internacionais brasileiras, com influências sobre aspectos políticos e econômicos da agenda externa do Brasil. A importância das relações Brasil-Estados Unidos resulta de uma complexa combinação de aspectos que abrangem a natureza dos recursos de poder norte-americanos, sua capacidade de projeção e a percepção do Brasil sobre si mesmo e sobre este parceiro. A identidade americana compartilhada, somada aos atributos de poder de ambas as nações (território, população e tamanho da economia), são, em consonância com Hirst (2011, p. 15), fatores que sempre contribuíram para a atração recíproca, ainda que desigual.
A dimensão política e a econômica das relações bilaterais Brasil-EUA não evoluíram de maneira similar ao longo da história. Enquanto as relações políticas foram caracterizadas por oscilações e por momentos de aproximação e afastamento, as relações econômicas foram consolidando uma crescente proximidade entre os dois países, ainda que sem implicar relação de dependência de quaisquer dos lados.
Em perspectiva histórica, verifica-se que essa interação, no âmbito político, apresentou períodos de aproximação e distanciamento ao longo do tempo. Por quase duzentos anos, evidencia Hirst (2011, p. 14-15), as relações oscilaram “entre um diálogo amistoso e uma indiferença prudente, de acordo com o grau de convergência e/ou divergência entre os dois países.”. De certa forma, essa alternância é coerente com a variação de períodos de isolamento e de multilateralismo identificados na política externa norte-americana.
Na dimensão econômica, verifica-se maior estabilidade nas relações Brasil-EUA. Desde meados do século XIX, os EUA tornam-se um dos mais relevantes parceiros comerciais do Brasil, demandante dos principais produtos exportados pelo país. Posteriormente, os EUA passam a constituir também importante origem de investimentos estrangeiros diretos em território brasileiro e importante parceiro em iniciativas de cooperação econômica, conforme evidenciado nos diversos programas bilaterais de cooperação. Grande parte do setor industrial brasileiro foi beneficiado por aportes norte-americanos e, de certa forma, a consolidação dos setores financeiro e bancário resultou de experiências cooperativas entre os dois países.
No histórico das relações econômicas bilaterais, o setor agrícola tem ocupado, desde o século XIX, posição destacada e menos vulnerável a oscilações. Concomitante à expansão da produção cafeeira no Brasil, os EUA, principal mercado comprador do produto brasileiro, tornam-se o maior parceiro comercial do Brasil ainda no século XIX, consolidando essa posição ao longo do século XX. Considerando a relevância do café na economia brasileira como um todo, inclusive em seus transbordamentos setoriais que resultaram na liberação de capital para o processo de industrialização, infere-se a importância econômica do EUA para o Brasil no período.
Para a economia dos EUA e do Brasil, a agricultura apresenta função estratégica, pois garante o abastecimento de imensos mercados consumidores, demanda bens especializados das indústrias químicas e de máquinas e equipamentos e contribui para o equilíbrio das contas externas, produzindo relevantes superávits na balança comercial de bens primários. Ainda que responsável por parcela pequena do Produto Interno Bruto (PIB) dos dois países, o setor agrícola é extremamente relevante como centro de complexos agroindustriais, diretamente relacionados ao fornecimento de insumos à inovação tecnológica de setores farmacêuticos e ao aproveitamento energético da biomassa. No caso brasileiro, esses superávits são estratégicos para outros setores da economia é ainda importante fonte de divisas, necessárias para sustentação de importações, inclusive de bens de capital.
Na perspectiva dos produtores agrícolas brasileiros e norte-americanos, as exportações constituem parte fundamental de suas receitas, além de constituírem importante fonte de divisas para os primeiros. Assim, para o caso brasileiro, as exportações de bens agrícolas são fundamentais para a manutenção do equilíbrio do balanço de pagamentos. Uma vez que o país é grande exportador de alimentos e commodities, a balança comercial de bens primários é altamente superavitária para o Brasil, compensando, por vezes, os déficits constantes nas balanças de bens manufaturados e de serviços.
Nos dois países, os setores agrícolas apresentam forte relação com setor industrial. Este, quando situado à montante, fornece bens de produção (colheitadeiras, tratores, caminhões) e bens intermediários para os agricultores (defensivos agrícolas, fertilizantes, rações). À jusante do complexo situam-se unidades de processamento dos bens agrícolas, as quais agregam valor aos produtos primários, destacando-se as indústrias alimentícias (GRAZIANO DA SILVA, 1996). O conceito de complexo agroindustrial, por isso, é mais preciso para se referir às unidades produtivas dedicadas aos produtos básicos e semi-processados.
Os setores agrícolas dos dois países, além disso, apresentam grande capacidade de organização e considerável influência no governo, determinando a agenda política do país e mantendo privilégio. Essa força política do setor pode ser evidenciada na relevante presença de parlamentares de orientação ruralista nas casas do Poder Legislativo. Essa relevante participação política do setor gera consequências diversas, como, por exemplo, a dificuldade para aprovação de políticas ambientais mais rigorosas e para revogação de políticas de ajuda a agricultura tradicional.
Embora, em uma primeira análise, as relações entre Brasil e EUA, no setor agrícola, possam sugerir cenário de acirrada concorrência e crescente conflito entre exportadores de produtos similares, uma reflexão mais minuciosa sobre algumas áreas evidencia importantes áreas de cooperação, que poderiam resultar em ganhos mútuos para os dois países. Um aspecto comum importante entre os dois países na dimensão da agricultura é a existência de uma rede de programas de proteção e estímulo à produção agrícola. Esse ponto comum pode ser o tema de estreitamento da cooperação entre os dois países.
O objetivo deste artigo é a análise dos setores agrícolas de Brasil e EUA, assim como os instrumentos existentes de cooperação bilateral no setor agrícola. Seu propósito é subsidiar a elaboração de agenda propositiva para o aprimoramento das relações comerciais entre os dois países, dinamizando seus respectivos setores agrícolas, bem como mitigando eventuais conflitos de interesse e fortalecendo a cooperação técnica em áreas específicas.
2. Agricultura no Brasil: programas agrícolas
Na atualidade, o Brasil é um dos principais produtores agrícolas do mundo. Essa posição destacada foi construída ao longo de vários séculos e está profundamente relacionada aos eventos principais da história brasileira. A forma como o território brasileiro foi ocupado e organizado política e economicamente também está diretamente relacionada à evolução da produção agropecuária.
Uma das características mais marcantes e perenes da produção agrícola brasileira é a sua estrutura fundiária concentrada, com parte relevante dos trabalhadores camponeses fixada em propriedade alheia e com sua produção remunerada por pagamentos de natureza salarial (VIOTTI DA COSTA, 2007). Em uma perspectiva de diferenciação em relação aos pares, a produção agropecuária e, principalmente, a atividade agroexportadora são aspectos fundamentais na construção da identidade internacional do Brasil. A agricultura brasileira, durante grande parte da trajetória do país, caracterizou-se pelo predomínio da monocultura, pelo manejo predatório de recursos naturais e pela baixa produtividade (HOLANDA, 2015).
A mudança de quadro ocorreu de forma paulatina, principalmente ao longo de século XX, refletindo alterações na estrutura social, econômica e demográfica do país. O êxodo rural, a formação de um mercado consumidor robusto e urbano, a possibilidade de melhorias nas condições e técnicas de cultivo agrícola foram algumas das causas que contribuíram para a diversificação das culturas, para a adoção de práticas agrícolas mais sustentáveis e para o aumento geral da produtividade da agropecuária brasileira.
O aspecto demográfico é bastante relevante, pois pressupõe incrementos constantes na produtividade agrícola. Na atualidade, mais de 90% da população brasileira vive em áreas urbanas. Essa massa populacional, apesar de estar desvinculada da produção agrícola, demanda bens agrícolas de forma crescente. Sustentar essa grande massa de população urbana e ter volume suficiente de bens agrícolas para ofertar produtos com preços adequados à concorrência mundial demandam aumento constante da produtividade do setor.
O setor agrícola tem papel importante no desempenho econômico do Brasil, apesar de ocupar menos de 8% do PIB (2022). A agricultura brasileira apresentou crescimento acelerado nos últimos decênios, dobrando seu volume em relação ao nível registrado em 1990. As melhorias de produtividade, decorrente de inovação tecnológica e do uso mais disseminado de máquinas e de defensivos agrícolas, fizeram igualmente a produção pecuária triplicar no mesmo período.
Além de sua óbvia importância no abastecimento de população de mais de 200 milhões de pessoas, o setor tem importância estratégica no controle das contas externas do país, refletindo-se, portanto, sobre o mercado cambial e sobre outros agregados macroeconômicos. O setor agrícola, intensamente direcionado para exportação, é fundamental para os superávits da balança comercial do país.
A despeito da elevada produtividade da agricultura brasileira, o país possui conjunto importante de instrumentos que auxiliam os produtores nacionais. Os instrumentos podem ser classificados em: mecanismos de comercialização e de abastecimento; instrumentos de financiamento de estoque; o crédito rural; o seguro rural; zoneamento agrícola.
Os mecanismos de apoio à comercialização e ao abastecimento estão baseados nas diretrizes da Política de Garantia de Preços Mínimos (PGPM), que são coordenadas, elaboradas, acompanhadas e avaliadas para garantir segurança alimentar e a comercialização dos produtos agropecuários. Exemplos desses mecanismos são o financiamento da estocagem, a armazenagem, a venda de estoques públicos de produtos agropecuários e a equalização de preços e custos.
Os programas que integram a PGPM podem ser classificados em instrumentos de compra e equalização de preços e em instrumentos para financiar a formação de estoque. Eles abrangem a aquisição de produto pelo governo federal, o prêmio para escoamento do produto, o prêmio equalizador pago ao produtor, o contrato de opção de venda, o contrato privado de opção de venda, certificado de depósito e warrant e o certificado de recebíveis do agronegócio.
Destacam-se, em segundo lugar, os instrumentos de financiamento da estocagem, que são aplicados sempre que o preço de mercado se situa abaixo do preço mínimo. O principal instrumento aplicado é o empréstimo do governo federal, que consiste em um instrumento de financiamento para estocagem da produção, com depósito do produto como garantia em armazém credenciado pela CONAB pelo prazo de 180 dias e com juros equivalentes à SELIC. O programa financia a estocagem da produção, mantendo o depósito do produto como garantia em armazém credenciado pela CONAB.
Trata-se de uma linha de crédito de financiamento, com base no preço mínimo, concedida a produtores, cooperativas e agroindústrias. O crédito destina-se à estocagem do produto pelo beneficiário, por até 180 dias, induzindo a redução da oferta do produto no período da colheita, o que favorece a alta dos preços. O limite de operação por mutuário varia conforme o produto, sendo o máximo de R$ 20 milhões. A base legal do programa é o Decreto-Lei 79/66.
O crédito rural abrange recursos destinados à custeio, investimento ou comercialização. As suas regras, finalidades e condições estão estabelecidas no Manual de Crédito Rural (MCR), elaborado pelo Banco Central do Brasil (BACEN, 2016). As modalidades de crédito rural podem ser classificadas em créditos de custeio, créditos de investimento e créditos de comercialização. Os primeiros estão disponíveis quando os recursos se destinam a cobrir despesas habituais dos ciclos produtivos. Os segundos são aplicados em bens ou serviços duráveis, cujos benefícios repercutem durante muitos anos. Os últimos asseguram ao produtor rural e a suas cooperativas os recursos necessários à adoção de mecanismos que garantam o abastecimento e levem o armazenamento da colheita nos períodos de queda de preços (BACEN, 2016). As letras de crédito do agronegócio (LCA) são também uma fonte de recursos complementares àqueles limites fixados pelo crédito rural disponibilizada aos produtores de maior escala para fazer frente as suas despesas de custeio. A maior parte do dinheiro destina-se a créditos de custeio para cobrir os gastos rotineiros com as atividades no campo (BACEN, 2016). O Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) e os Fundos Constitucionais de Financiamento do Centro-Oeste (FCO), Norte (FNO) e Nordeste (FNE) disponibilizam recursos para as linhas de créditos para investimentos.
O Programa de Subvenção ao Prêmio do Seguro Rural (PSR) oferece ao agricultor a oportunidade de segurar sua produção com risco reduzido, por meio de auxílio financeiro do governo federal[1].
O Zoneamento Agrícola de Risco Climático é um instrumento de política agrícola e gestão de risco na agricultura. O estudo é elaborado com o objetivo de minimizar os riscos relacionados aos fenômenos climáticos e permite a cada município identificar a melhor época de plantio das culturas, nos diferentes tipos de solo e ciclos de cultivares.
O Zoneamento Agrícola de Risco Climático[2] está vinculado ao Programa de Garantia da Atividade Agropecuária (Proagro)[3]. Este programa garante a exoneração de obrigações financeiras relativas à operação de crédito rural de custeio, cuja liquidação seja dificultada pela ocorrência de fenômenos naturais, pragas e doenças que atinjam rebanhos e plantações, na forma estabelecida pelo Conselho Monetário Nacional. A partir de 1997, com o reconhecimento dos resultados positivos do zoneamento agrícola de risco climático, o CMN começou a exigir a observância das recomendações do zoneamento agrícola para que os empreendimentos de custeios agrícolas sejam enquadrados no Proagro.
3. Agricultura nos EUA: programas agrícolas
No século 19, economia dos EUA era, no início do século, essencialmente agrícola. A expansão para o oeste do território, a construção de canais navegáveis e a introdução de barcos a vapor (usados para o escoamento da produção agrícola) foram aspectos dinamizaram a produção agrícola. O acesso à terra, facilitado pelo Homestead Act, de 1862 possibilitou a aquisição da propriedade da terra a imigrantes recém-ingressados no país. Nesse período, a maior parte da produção agrícola era direcionada à subsistência e ao mercado doméstico, ainda que houvesse também a exportação de alguns produtos agrícolas para os mercados europeu e latino-americano.
Ainda no século 19 e avançando para o início do século 20, o desenvolvimento tecnológico foi facilitado pelas Leis Morrill e Hatch, de 1887. Essas leis, por meio de programas específicos, possibilitaram a difusão de conhecimento técnico na área agrícola. As principais culturas do período eram: milho, trigo, tabaco, bem como a criação de bovinos.
Assim como o Brasil, os EUA apresentam importantes restrições ao uso da terra. As primeiras restrições de origem ambiental podem ser identificadas ainda na década de 1940. Na década de 1970, em razão da maior consciência ambiental, criam-se programas importantes de conservação ambiental, os quais, com frequência, afetam a expansão dos cultivos agrícolas, bem como aumentam os custos do bem final.
Os programas podem ser classificados da seguinte forma: Price Deficiency Payment Programs (programas de pagamentos por deficiência de preços), Shallow-Loss Support Programs (programas de auxilio contra pequenas perdas), Programas de desenvolvimento de mercado para exportação, Crop Insurance (seguro de safra), Dairy Support Programs (programas de auxílio para laticínios) Sugar Support Programs (programas de auxílio ao açúcar), Disaster Assistance Programs (programas de assistência contra desastres) e Special Cotton Support Programs (programas especiais de algodão).
Price Deficiency Payment Programs (programas de pagamentos por deficiência de preços) são tradicionais programas que objetivam a manutenção da renda do produtor rural por meio da mitigação dos efeitos das oscilações dos preços de mercado. Dessa forma, os valores pagos variam de forma inversa à oscilação dos preços de mercado dos produtos, tendo-se uma faixa de preço, artificialmelmente estipulada, tomada como referência para os pagamentos adicionais. Esses programas apresentam natureza claramente anticíclica, pois eles costrumam acarretar dispêndios vultosos em benefício dos produtore sempre em momentos de dificuldade setorial e de queda geral nos preços. Dependendo da situação, esse tipo de programa pode causr efeitos sistêmicos, causando distorções ilegais no mercado internacional.
Os programas de garantia de preço consomem maior montante da ajuda governamental (25%) e são aqueles que afetam as principais culturas de exportação (USDA, 2016). Em razão disso, costumam ser o principal objeto de reclamações de produtores agrícolas de outros países. Embora, na prática, sejam direcionados à produção (e não à exportação, como aqueles que foram explicitamente proibidos nos documentos finais de Nairóbi), eles acabam indiretamente distorcendo os preços internacionais de importantes commodities agrícolas, como, por exemplo, soja, trigo, milho e cevada. Essa distorção ocorre basicamente por meio do excesso de oferta do produto no mercado norte-americano, transbordando os efeitos para o mercado internacional principalmnete mediante rebaixamento do preço internacional do produto.
Como exemplo de Shallow-Loss Support Programs (programas de auxílio contra pequenas perdas), menciona-se o Agricultural Risk Coverage (ARC) consiste em um programa de pequenas perdas (“shallow-loss” program) previsto na Farm Bill de 2014. Ele pode ser concedido no âmbito de um condado (ARC-CO) ou no âmbito de uma fazenda (ARC-ID). O primeiro se baseia na produção média do condado para que os pagamentos sejam realizados. O segundo se baseia na produção da fazenda para determinar as receitas garantidas e as receitas reais (SCHNEPF, 2015, p. 7). As duas modalidades utilizam uma média olímpica de 5 anos (que exclui o ano com o maior preço e o ano com o menor preço) do preço agrícola médio da estação, para calcular a expectativa de receita (SCHNEPF 2015, p. 18).
O ARC-CO está associado aos preços de mercado, mas dissociado da plantação efetiva do condado. Em outras palavras, o produtor não precisa plantar para receber o benefício. Os pagamentos são feitos considerando 85% da base histórica de acres e não o que foi plantado em cada acre. O ARC-ID, por sua vez, está associado aos preços de mercado e aos níveis de produção das fazendas. É importante salientar que, nesta modalidade do ARC, é possível selecionar a colheita a ser plantada (SCHNEPF, 2015, p. 12-13).
Os Programas de desenvolvimento de mercado para exportação. O Foreign Agricultural Service (FAS)[4] apoia os esforços das empresas norte-americana no sentido de construir, manter e expandir mercados estrangeiros para produtos agrícolas e alimentos norte-americanos (MCMINIMY, 2014, p. 8). O FAS administra os seguintes programas: Market Access Program (MAP), Foreign Market Development Program (FMDP), Emerging Markets Program (EMP), Quality Samples Program (QSP) e Technical Assistance for Specialty Crops Program (TASC).
Os programas de seguro com prêmio subsidiado para catástrofes são bastante comuns. São programas gerais que beneficiam variados produtos. O apoio público ocorre na forma de pagamento de parte da contratação do seguro de safra. A seguradora pode ser entidade privada ou pública, e o pagamento decorrente de sinistro pode ser contra perdas integrais ou parciais.
Os programas de assistência pós-desastre são programas de pagamento aos produtores vitimados por desastres. Geralmente fenômenos climáticos podem atingir plantações e rebanhos, causando graves prejuízos aos produtores. Em alguns casos, o governo federal compensa parcialmente os produtores por suas perdas. Considerada a natureza indenizatória das quantias pagas os produtores, e como o pagamento seria efetuado independentemente de negligência do Estado, seria um caso bastante particular de responsabilidade objetiva.
Os programas de apoio ao algodão estiveram no epicentro da controvérsia entre Brasil e EUA, decidida favoravelmente ao Brasil pelo órgão de solução de controvérsias da OMC. Parte substancial desses programas foi reformulada como resultado dessa controvérsia.
Os seguintes programas norte-americanos de subsídios foram objeto de análise do painel: Marketing Loan Programme Payments (MLP); User Marketing (Step 2) Payments; Production Flexibility Contract Payments; Market Loss Assistance Payments; Direct Payments; Counter-cyclical Payments; Crop Insurance Payments e Cottonseed Payments. Foram também examinados pelo painel os programas de garantia de crédito à exportação General Sales Manager 102 (GSM 102), General Sales Manager 103 (GSM 103) e Supplier Credit Guarantee Program (SCGP), assim como o programa de subsídios à exportação com base no ETI Act of 2000.
4. Cooperação agrícola Brasil EUA
Brasil e EUA são duas potências agrícolas mundiais. Eles destacam-se pelo volume e pela diversidade de seus cultivos agrícolas, bem como pelos elevados excedentes exportáveis de sua produção.
Entre Brasil e EUA existe vigente uma série de acordos bilaterais que tangenciam o tema agrícola. Destacam-se acordos parciais de comércio agrícola, acordos de cooperação econômica na produção ou no desenvolvimento de determinado produto agrícola, bem como acordos de cooperação triangular, na qual EUA e Brasil conjugam esforços para o desenvolvimento de determinado setor agrícola em terceiro país.
Em uma sintética análise desses acordos, verifica-se uma tendência importante, que reflete a crescente complexidade das relações bilaterais entre os dois países na área agrícola, bem como a progressiva modernização e diversificação da produção brasileira, que passa de uma condição monocultora e dependente de restritos mercados consumidores externos para uma tendência à diversificação produtiva e de mercados demandantes de seus produtos agropecuários.
Na década de 1950, constituindo parte da tendência de estabelecimento de programas de cooperação entre Brasil e EUA, foi assinado um acordo de Cooperação Agrícola (1953), posteriormente renovado por outros tratados. O objetivo principal do acordo de 1953 era conceber um sistema assimétrico de troca de informações técnicas sobre agronomia e tecnologias utilizadas na produção agropecuária. Sua assimetria decorria da preponderância de técnicos e de metodologias norte-americanas sobre brasileiras. Esse acordo foi amparado nos diagnósticos produzidos pela Comissão Mista Brasil-EUA, cujo relatório final foi publicado em 1953.
Na década de 1960, foram assinados diversos acordos parciais de comércio de produtos agrícolas. Esses acordos abarcavam lista bastante restrita de produtos que constituiriam o comércio bilateral dos dois países. Tradicionalmente, café, chá, açúcar, frutas tropicais, trigo e grãos eram os principais produtos contemplados nesses acordos.
Na década de 1970, poucos aspectos são alterados no relacionamento bilateral da área agrícola. Em acordos específicos, são equacionados temas pontuais como a pesca do camarão e a venda de café verde às indústrias alimentícias norte-americanas.
As duas décadas seguintes são igualmente pouco importantes em termos de cooperação bilateral, ainda que o comércio bilateral de bens agrícolas continue relevante. Apenas no ano de 2000, ocorre importante iniciativa de aproximação dos dois países no tema, com uma auspiciosa Declaração Conjunta relativa à Criação de um Comitê Consultivo Agrícola. Antevia-se que esse Comitê poderia constituir importante instância de diálogo acerca dos desafios emergentes ao comércio e à produção agrícola no século 21. Esse Comitê tem-se reunido periodicamente e tem obtido alguns resultados importantes em matéria de comércio de bens agrícolas. Na nona reunião do Comitê Consultivo, por exemplo, ocorrida no ano de 2016, foram adotadas medidas para dinamização do comércio de carne in natura, mediante redução harmonização de procedimentos de inspeção e de verificação de requisitos sanitários e fitossanitários
Nos anos seguintes, ganha força a cooperação bilateral em matéria de energia renovável, manejo ambiental e sustentabilidade e desenvolvimento de tecnologias. Em 2003, é firmado o Memorando de Entendimento para o Estabelecimento de Mecanismo de Consultas sobre Cooperação na Área de Energia, atentando para a importância emergente dos biocombustíveis, o que seria corroborado, quatro anos depois, pelo Memorando de Entendimento para Avançar a Cooperação em Biocombustíveis. Em 2006, firma-se o Ajuste Complementar para Cooperação na Área de Pesquisa Científica Ambiental no Experimento de Grande Escala da Biosfera-Atmosfera na Amazônia, que ainda não se encontra vigente, mas evidencia uma aproximação importante em um tema sempre sensível na relação entre os dois países.
Em 2010, Brasil e EUA firmam três memorandos de entendimento fundamentais para área agrícola. O primeiro deles, denominado Memorando de Entendimento sobre a Implementação de Atividades de Cooperação Técnica em Terceiros Países, formaliza uma prática desenvolvida pelo Brasil com diversos outros países, na qual se busca combinar esforços e recursos de um país desenvolvido e um país emergente para ofertarem soluções para problemas crônicos de países de menor desenvolvimento relativo. O setor agrícola tem sido amplamente contemplado por esses projetos de cooperação trilateral, pois o Brasil tem desenvolvido importantes técnicas que melhoram a produtividade da cultura de produtos tropicais. Como exemplo desse tipo cooperação em terceiros países, cita-se a atuação de Brasil e EUA, por meio de suas agências competentes (Agência Brasileira de Cooperação e Agência dos Estados Unidos para o Desenvolvimento Internacional), em Moçambique, com finalidade de fornecimento de suporte técnico à plataforma de inovação agropecuária de Moçambique (ABC, 2012).
Na mesma ocasião, em março de 2010, Brasil e EUA assinaram o Memorando de Entendimento sobre Cooperação em Mudança do Clima, documento que tangencia a temática agrícola em múltiplas dimensões. Nesse documento de harmonização de intenções, reforça-se a importância de cooperação no desenvolvimento de biocombustíveis e de bioenergia em geral, com a reconhecida necessidade de baratear seus custos de produção, sua eficiência e a disseminação de sua produção e consumo por outros países do mundo. Além disso, tocando na temática da expansão das frentes pioneiras agrícolas, reconhece-se a necessidade de redução de emissões provenientes de desmatamento e de degradação florestal e a preparação para a transição para uma economia de baixo carbono.
No mês abril de 2010, Brasil e EUA firmaram o Memorando de Entendimento sobre um Fundo de Assistência Técnica e Fortalecimento da Capacitação relativo ao Contencioso do Algodão (WT/DS267) na OMC. Por meio desse documento seria formalizada uma primeira solução negociada para o contencioso bilateral no âmbito da OMC, evitando, dessa forma, a aplicação de medidas compensatória autorizadas pelo OSC, a serem adotadas pelo Brasil contra os EUA, inclusive podendo alcançar outros setores da economia a norte-americana (retaliação cruzada). Esse fundo seria integralmente constituído de depósitos norte-americanos[5], a serem efetuados e em parcelas convencionalmente determinadas. O uso dos recursos do fundo deveria ser fiscalizado por meio de um sistema transparente no que seria garantido a plena publicidade da gestão financeira. O dinheiro do fundo deveria ser usado especificamente na melhoria técnica da produção algodoeira do Brasil[6].
No ano de 2011, destaca-se a formação da Parceria para o Desenvolvimento de Biocombustíveis de Aviação, acordo que amplia e aprofunda o interesse bilateral de cooperação na área de biocombustíveis. O mais importante resultado dessa parceria foi a criação de centro de pesquisa, coordenado pela Boeing e pela Embraer, localizado em São José dos Campos, com o objetivo específico de desenvolvimento de biocombustíveis para o setor de aviação (JULIO, 2015). Considerando o peso relevante dos combustíveis para aviação nas importações brasileiras, o desenvolvimento de produto alternativo e ambientalmente sustentável seria bastante relevante para o país, além de reforçarem a parceria bilateral em uma área estratégica.
Em relação ao comércio de produtos agrícolas, em um primeiro momento, a relação bilateral Brasil-EUA sugere que os dois países são apenas concorrentes importantes no comércio agrícola internacional. No entanto, em vista das iniciativas bilaterais em andamento e de outra que podem ser futuramente exploradas, podem ser vislumbradas diversas oportunidades de cooperação e de desenvolvimento conjunto de estratégias de inserção no mercado internacional de bens agrícolas.
Uma área estratégica e com elevado potencial de ganhos recíprocos, na qual se pode aprofundar os marcos convencionais existentes, é a de biocombustíveis e de bioenergia. Considerando que os dois países apresentam as características necessárias para produção de biocombustíveis em larga escala (cultivo em massa de milho, de cana de açúcar e de oleaginosas e desenvolvimento de tecnologias que possibilitam a eficiência crescente dos combustíveis), seria interessante o esforço conjunto dos dois países na consolidação de um mercado internacional para esses produtos. Isso poderia ocorrer por meio do incentivo à formação de mercados consumidores em número maior de países e mediante a entrada de novos produtores no setor, o que poderia legitimar a conversão do etanol e de outros biocombustíveis em commodity internacionalmente transacionável.
Considerando o amplo domínio dos dois países em importantes mercados internacionais de bens agropecuários (e.g. soja, carne bovina), Brasil e EUA poderiam coordenar esforços para mitigarem a flutuação nociva de preços e para destravarem o acesso desses produtos a grandes mercados consumidores. Sem cogitar o estabelecimento de um cartel, Brasil e EUA poderiam liderar uma iniciativa para construção de uma governança mundial de produtos como soja, talvez mediante criação uma organização similar a Organização Internacional do Café, na qual produtores e consumidores buscam acordar condições de comércio mutuamente favoráveis.
Brasil e EUA caracterizam-se por apresentarem produção agrícola dotada de alta produtividade e de diversificação. Ambos têm, por isso, elevada capacidade de suprimento de seus respectivos mercados domésticos e de competitividade no mercado internacional. Em razão disso, os dois países apresentam condições objetivas de diminuírem os aportes destinados a programas públicos de apoio ao setor agrícola. Essa iniciativa demonstraria predisposição para observar as normas do sistema multilateral e, no longo prazo, poderia indicar o início de uma retomada das negociações da Rodada Doha, além de, indiretamente, mitigar as diferenças e destacar pontos de convergência entre as duas maiores economias das Américas. Esse tema poderia ser discutido bilateralmente ou em no âmbito do Comitê de Agricultura da OMC, onde a posição dos dois países sobre temas agrícolas específicos poderia ser coordenada, bem como poderiam ser vocalizadas as necessidades concretas dos setores que afetados pela eliminação dos subsídios. Dessa forma, a eventual gradação e seletividade da eliminação poderiam ser negociadas sob a liderança de Brasil e EUA.
Um dos pressupostos dessa para consecução desse objetivo é que os dois países (principalmente os EUA) equacionem problemas divergências geradas por atores políticos internos. Retomando a teoria de Robert Putnam (1988), que explica as relações entre forças internas e externas de um país, a política exterior de um país consiste em um jogo de dois níveis, o doméstico e o internacional. Os atores internos, de forma articulada ou isolada, pressionam o governo com intuito de dirigir Estado a realizar seus interesses. Internacionalmente, o Estado, como instância que avalia as necessidades internas e as possibilidades externas (LAFER, 2004), atua de forma a maximizar a satisfação dos interesses dos grupos de pressão domésticos. No caso do Brasil e dos EUA, a redução das medidas de apoio doméstico enfrentaria a resistência de grupos beneficiados por subsídios agrícolas. Esses grupos, articulados e abastados, atuam sobre a composição e sobre o funcionamento do Poder Legislativo, ator determinante na aprovação e na retirada de benefícios aos produtores rurais (ROGOWSKI, 1990). Essa resistência, no entanto, seria diminuída por meio da aproximação, espontânea ou induzida, entre diferentes setores interessados dos dois países, os quais poderiam, em conjunto, buscar soluções alternativas aos tradicionais apoios domésticos, sem que isso acarretasse perdas muito significativas aos produtores.
O uso crescente de padrões de origem privada também é um tema importante na agenda bilateral entre Brasil e EUA. Esses padrões são formulados e administrados por entidades não estatais, ainda que, em certos casos, vinculem o comportamento dos agentes econômicos. Essas fontes não tradicionais de regulamentação, cuja finalidade direta é informar o consumidor, têm representado óbices indiretos ao livre comércio, afetando principalmente países em desenvolvimento e aqueles de menor desenvolvimento relativo (AMARAL, 2014). No entanto, existe importante dissenso sobre a competência da OMC estender-se a esses padrões, avaliando sua compatibilidade com as normas multilaterais. O entendimento de Brasil e de EUA acerca do tema, representado uma convergência entre a maior economia do planeta e um importante país em desenvolvimento, seria importante para iniciar o envolvimento da OMC nesse relevante tema do comércio contemporâneo. Mesmo que a OMC seja uma organização intergovernamental, constituída por Estados-membros e, portanto, relativamente fechada aos entes destituídos de personalidade jurídica de direito internacional, entende-se que a exclusão do tema dos padrões privados das discussões multilaterais marginaliza a mais importante e efetiva organização internacional econômica de uma das mais fortes tendências do comércio atual. Essa marginalização, por sua vez, acarreta desprestígio à OMC e diminui ainda mais sua credibilidade perante seus membros. Em razão disso, o tratamento do tema dos padrões privados no âmbito da organização é determinante para manutenção da relevância do regime multilateral de comércio.
Na qualidade de membros protagonistas da OMC e de atores que, no âmbito multilateral, têm apresentado posições divergentes marcantes sobre alguns assuntos, Brasil e EUA têm grande responsabilidade na formulação de um posicionamento definitivo da organização acerca desse tema emergente. Sem contrariar sua natureza intergovernamental, os dois países devem concluir que os padrões privados podem ser discutidos com base no arcabouço normativo existente, uma vez que, em certos casos (como nos casos de padrões privados legalmente obrigatórios), constituem barreiras ao livre comércio admitidas no âmbito de um território soberano de um Estado-membro da OMC. Dessa forma, Brasil e EUA podem contribuir para que o tema seja analisado com parcimônia, trazendo para a esfera multilateral apenas os casos pertinentes, nos quais se nota algum grau de controle do Estado sobre a atuação das entidades privadas.
5. Conclusões
Para os EUA e Brasil, a economia agrícola apresenta importância histórica e função estratégica. Além de possibilitar o abastecimento de seus grandes mercados consumidores domésticos, elas são a força motriz de manufaturas especializadas das indústrias químicas e de máquinas e equipamentos. Ambas igualmente contribuem para o equilíbrio das contas externas, produzindo saldos positivos na balança comercial de bens primários. O setor agrícola é, além disso, extremamente relevante como centro de um complexo agroindustrial, diretamente relacionado ao fornecimento de insumos à inovação tecnológica de setores farmacêuticos e ao aproveitamento energético da biomassa.
Na perspectiva dos produtores agrícolas brasileiros e norte-americanos, as exportações constituem parte fundamental de suas receitas. A produção de ambos os países, ainda que recebam importante apoio público, é caracterizada pelo elevado grau de produtividade e, no caso específico da produção direcionada à exportação, pela alta intensidade no uso de tecnologia e de capital.
Os representantes da economia rural dos dois países apresentam destacada capacidade de organização e considerável força política, manifesta em sua influência sobre o resultado das eleições e sobre o posicionamento de parlamentares no Poder Legislativo. No caso específico dos EUA, a força política do setor pode também ser mensurada dos dispêndios consideráveis com lobistas e com outras formas de pressão legalmente admissível do poder público.
O resultado principal dessa pressão política dos setores agrícolas é a manutenção de políticas de apoio público aos produtores rurais. Os programas agrícolas previstos na Farm Bill são importante exemplo desse tipo de apoio, os quais, com frequência, tornam os EUA potenciais violadores das normas multilaterais de comércio.
As distorções de mercado decorrentes das políticas de apoio doméstico dos EUA são também importantes. Essas medidas têm como efeito imediato a sustentação da oferta de produtos agrícolas em quantidades artificiais. No mercado doméstico, essa produção excessiva acarreta a queda nos preços pagos pelo consumidor e o afastamento da concorrência externa. No âmbito internacional, dada a grande participação no mercado de alguns produtos de origem norte-americana, essa oferta excessiva provoca a depreciação dos preços internacionais e, por consequência, a diminuição da receita de produtores localizados em outros países. Esses efeitos foram observados, por exemplo, no caso do algodão, decidido pelo OSC da OMC.
Apesar da concorrência efetiva e potencial entre produtores brasileiros e norte-americanos em muitos mercados agrícolas (e.g. milho, soja), existe grande potencial de cooperação entre os países. Os diversos tratados bilaterais vigentes que tangenciam o tema agrícola podem ser usados pontos de partida para aprofundamento da cooperação entre os dois países. São bastante promissoras as áreas que combinam produção agrícola tradicional, pesquisa intensiva e desenvolvimento de biocombustíveis. Deve igualmente ser lembrado o potencial de melhor articulação entre os países e seus produtores no controle e na regulação de mercados nos quais ambos têm amplo domínio, como o da soja e do etanol. Além disso, é bastante oportuno buscar o aprofundamento do diálogo e a busca de convergência de regras técnicas, sanitárias e fitossanitárias, a fim de que o intercâmbio comercial entre os dois países se torne mais volumoso e expedito.
Referências
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