Resumo: O presente estudo versa sobre a possibilidade de revisão das reformas militares por incapacidade ou invalidez das Forças Armadas (Exército Marinha e Aeronáutica), sendo a reforma concedida por ato administrativo ou por decisão judicial, a qualquer tempo, para os militares de carreira ou temporários, através de convocação para inspeção de saúde de revisão, nos termos do art. 112-A da Lei 6880/1980, pela redação trazida pela Lei nº 13.954/2019, regulamentada pelo Decreto nº 10.750/2021, podendo vir o benefício ser reenquadrado, anulado ou cassado, com análise resumida de contemporâneas decisões jurisprudenciais sobre o assunto.
Palavras-chave – Direito Militar. Forças Armadas. Revisão das reformas militares por incapacidade ou invalidez. Coisa julgada. Militar de carreira ou temporário. Inspeção de saúde de revisão. Efeitos práticos.
Sumário – Introdução. 1. A possibilidade de revisão da reforma militar por incapacidade ou invalidez; 1.1 Da inatividade militar e suas peculiaridades; 1.2 A regulamentação das revisões das reformas militares; 2. Os efeitos possíveis da inspeção de revisão da reforma militar. Conclusão. Referências.
INTRODUÇÃO
A Constituição Federal do Brasil de 1988 disciplinou o regime jurídicos dos militares das Forças Armadas em seus artigos 142 e 143, diferenciando-os não apenas conceitualmente das demais categorias de servidores públicos, mas também, de fato, na prática.
Portanto, a ideia básica que devemos ter ao apreciar o regime jurídicos dos militares das Forças Armadas, é justamente de que possuem premissas e paradigmas bem diversos dos demais agentes públicos e, somente devemos aplicar as normativas aplicados aos demais servidores, quando não há disposições específicas direcionados a esta categoria. Além disso, toda e qualquer interpretação da legislação, deverá ocorrer considerando as peculiaridades desta especialíssima atividade.
Diante disso, no início do primeiro capítulo, trataremos especificamente sobre a inatividade do militar (reserva ou reforma militar), que tem seu fundamento básico no inciso X do §3º do art. 142, da CF/88, e a principal legislação infraconstitucional que regulamenta é a Lei nº 6.880, de 09 de dezembro de 1980, o chamado Estatuto dos Militares, que dispõe sobre os principais benefícios aos militares, e regulamenta a reserva remunerada e não remunerada, a reforma militar, os tipos de licenciamentos, etc.
Na sequência, trataremos da modificação sofrida nas normas pela Lei nº 13.954, de 16 de dezembro de 2019 que, dentre as diversas alterações, trouxe consigo a possibilidade expressa de revisão das reformas militares, acrescentando o art. 112-A ao Estatuto dos Militares. Para regulamentar o tema, em 20 de julho de 2021, foi publicado o Decreto nº 10.750, que trouxe as regras básicas para a Administração Militar revisar as reformas por incapacidade definitiva ou por invalidez de militares inativos, de carreira ou temporários, das Forças Armadas, e tem como objetivo avaliar as condições que motivaram a concessão da reforma, seja o ato inicial ou a permanência dos motivos que ensejaram a concessão do benefício, gerando diferentes consequências ao militar de carreira ou temporário.
No segundo capitulo deste estudo, verificaremos as principais consequências da revisão de reforma trazida pelo novo regramento, pois, a depender da conclusão da inspeção de saúde de revisão, em caso de alteração para melhora do quadro de saúde do militar, poderá o mesmo ver sua reforma alterada/reenquadrada, anulada ou cassada, sendo estas consequências diversas ao militar sendo de carreira ou temporário.
O regramento do popularmente chamado “pente fino” das reformas militares tem gerado muitas dúvidas e, ainda, entendimentos divergentes junto ao Poder Judiciário em relação à sua instrumentalização, tornando-se necessário o estudo deste instituto que, em que pese não ser novo, conforme veremos a seguir, tomou forma e força a partir da reforma da previdência dos Militares de 2019 e a publicação do referido Decreto em 2021.
Por tratar-se de uma discussão jurídica relativamente recente e que, portanto, há poucos posicionamentos doutrinários publicados, apoiaremos o trabalho em artigos publicados em periódicos, pareceres, estudos institucionais realizados pelas Forças Armadas, Ministérios, entendimentos jurisprudenciais, entre outras fontes.
Longe de esgotar o assunto, este estudo tem a intenção de elucidar a nova regulamentação e suas consequências, bem como os primeiros contornos práticos e entendimentos jurisprudenciais sobre o tema o que, certamente, ainda vai se fortalecer ou modificar ao longo dos próximos meses ou anos.
1. A POSSIBILIDADE DE REVISÃO DA REFORMA MILITAR POR INCAPACIDADE OU INVALIDEZ
1.1 Da inatividade militar e suas peculiaridades
As Forças Armadas são instituições de Estado, mantidas para atender a uma demanda da sociedade brasileira por segurança e defesa e, conforme conceituado pela Lei nº 6.880/80, “os membros das Forças Armadas são denominados militares e, em razão de sua destinação constitucional, formam uma categoria especial de servidores da Pátria”.
A profissão militar exige muito de seus quadros de diversas formas. O combate impõe situações extremas às quais o militar deve ser capaz de se adaptar para suportar as mais diversas situações e condições que o conflito pode vir a apresentar. Como parte dessa preparação, pode-se citar a psicológica, a intelectual, a material e a física (SANTOS, 2017, p. 32). Todos esses critérios são essenciais, sendo a observância dos mesmos um fator de sucesso para o cumprimento das missões de um País (GALVÃO, 2018).
Portanto, os militares não poderiam ser comparados ou igualados com nenhuma outra classe de servidores públicos, haja vista possuírem características e atribuições que não são exigidas de quaisquer outros trabalhadores. Na Emenda Constitucional nº 18/98, os militares foram definitivamente distinguidos dos demais servidores, tendo suas especificidades definidas no § 3º do art. 142 da CF/88.
A Fundação Getúlio Vargas, em seu parecer publicado em 2016 acerca das “Forças Armadas e a PEC da Previdência”, define assim a essência desse ofício:
[...] A profissão militar das Forças Armadas engloba funções exclusivas do Estado, e não de qualquer governo, de provimento de Defesa Nacional e ações de Garantia da Lei e da Ordem. Leva-se anos para construir um militar. Existem especificidades sem similar no meio civil, com regras de dedicação e comprometimento compatíveis com essa missão, genérica de lugar e de tempo, que impliquem a disponibilidade permanente sem remuneração extra, as mudanças constantes para toda a família, o comprometimento de colocar em risco a própria vida, a restrição de direitos sociais e políticos. Mais ainda, a profissão e a organização militar são inseparáveis. Uma coisa não existe sem a outra. A profissão militar é mais do que uma escolha por uma carreira. Trata-se de uma opção de vida que envolve sacrifícios e a sujeição integral a uma cadeia de comando. Sem esta sujeição, que pode implicar o abandono da própria existência, não existem Forças Armadas. (grifo nosso)
Dessa forma, o regime jurídico dos militares é tão peculiar que muitos chegam a afirmar que, atuarialmente falando, não existe um regime previdenciário dos militares das Forças Armadas propriamente dito (FARIÑA, 2020) já que os militares não se aposentam, e sim vão para a reserva ou são reformados[1].
Dessa forma, não se tem dúvidas do tratamento diferenciado que deve ser proporcionado a esta categoria de agentes públicos, e suas especificidades devem ser consideradas para fins previdenciários, e assim mesmo o é, conforme se verifica pela previsão do art. 143, §3º, inciso X da CF/88[2], sendo este regulamentado pelo Estatuto dos Militares (Lei nº 6880/80).
O conceito de serviço ativo ou inativo das Forças Armadas está previsto no art. 3ª, §1º da Lei 6880/80, que estabelece na alínea “a”, quais são os militares na ativa, e na alínea “b”, quais os militares na inatividade. Os militares da ativa também são divididos em categoriais diversas, previstos nos incisos na aliena “a”.[3]
Tanto a reserva como a reforma corresponde a forma de transferência do militar do serviço ativo à inatividade, porém, existe uma diferença principal entre elas: enquanto os militares reformados (seja por idade, incapacidade ou invalidez) são os que podem se considerar aposentados, tendo cumprido com suas obrigações junto ao Serviço Militar e, teoricamente, sem hipótese de retorno ao serviço ativo, os militares da reserva remunerada podem retornar ao serviço ativo mediante convocação ou mobilização, conforme o art. 3º, § 1º, alínea b, inciso I, do Estatuto dos Militares[4], nos moldes da Lei nº 4.375/64 (Lei do Serviço Militar) e seu Regulamento.
Neste contexto, leciona Kayat (2010):
“[...] Reforma é a situação em que o militar passa definitivamente à inatividade, na maioria das vezes por idade, doença ou acidente. Em regra, não é possível o retorno ao serviço ativo, como se dá na reserva. Na reserva, como iremos ver mais adiante, permanece o vínculo com as atividades militares, eis que o militar da reserva pode ser convocado a retornar ao serviço ativo.[...]
A legislação militar prevê a reforma militar nos artigos 104 a 114 do Estatuto dos Militares, e a mesma poderá ocorrer a pedido ou de ofício, sendo esta dividida em: por idade liminar, incapacidade ou como sanção disciplinar, e diferencia o militar de carreira ou temporário. Cada instituto citado possui longa regulamentação e especificidades, mas o que nos interessa neste breve estudo é a reforma por incapacidade.
A reforma por incapacidade ou invalidez do militar vem prevista no art. 106, inciso II, IIA e III, da Lei 6880/80, e as causas de incapacidade estão previstas no art. 108 do Estatuto.
A depender do enquadramento do militar como de carreira (art. 106, II) ou temporário (art. 106, II-A), conjugado com a causa da incapacidade (art., 108 e incisos), é que se avaliará o direito ou não à reforma militar por incapacidade, bem como o posto que será calculada sua remuneração (proporcional, integral no mesmo posto ou posto hierarquicamente superior).
Aqui, é necessário destacar, que o instituto da reforma se apresenta mais do que uma simples passagem para inatividade ou aposentadoria, mas sim como uma forma de reconhecimento, ressarcimento e proteção ao militar que dedicou à Força toda sua capacidade e validade, conforme características peculiares já citadas acima. Estar sujeito a impactos físicos ou mentais e à autoestima, segundo as definições da Organização Mundial da Saúde, confere aos militares a proteção especial da reforma seja por incapacidade ou invalidez, diferentemente de trabalhadores civis (BIÉ JUNIOR, 2019).
Esta proteção sempre existiu tanto ao militar de carreira, quanto ao temporário, enquanto estivesse na Força. Porém, a Lei 13.954/2019, que reestrutura a carreira militar e trata do Sistema de Proteção Social dos Militares, trouxe consigo alterações significativas em relação à reforma do militar temporário, retirando a igualdade no tratamento em relação ao militar de carreira, limitando o direito a situações muito específicas, o que tem gerado discussões e debates no mundo jurídico, inclusive com Ação Direta de Inconstitucionalidade em tramitação no STF (Supremo Tribunal Federal)[5], assunto para outro extenso debate.
Além das alterações relacionadas a própria concessão da reforma militar, a legislação de 2019 trouxe consigo também a possibilidade expressa da revisão das reformas militares por incapacidade ou invalidez concedidas administrativamente ou judicialmente, a qualquer tempo, pelo militar de carreira ou temporário, acrescentando o art. 112-A ao Estatuto dos Militares, artigo de lei que veio a ser regulamentado por Decreto somente em 2021 que, com as suas consequências, expõe ainda mais a diferenciação entre os militares de carreira e temporários, conforme se verificara na sequência.
1.2 A regulamentação das revisões das reformas militares por incapacidade ou invalidez
A totalidade dos militares reformados não ficaram de fora das alterações que ocorreram no âmbito das Forças Armadas com o advento da Lei 13.954/2019 e, em que pese já existisse a possibilidade do “pente fino” nos benefícios, conforme se verifica na jurisprudência pátria[6], não existia legislação própria regulamentando o procedimento e as consequências.
Importante observar que o artigo 112 do Estatuto dos Militares[7] já estava vigente antes das alterações de 2019, todavia, ele somente prevê a hipótese de revisão da reforma do militar de carreira, a considerar que o interesse jurídico tutelado pela referida norma é, exclusivamente, a do militar que pretende retornar à caserna para fins de viabilizar a continuidade e progressão na carreira, circunstância que, por si só, inviabiliza a sua incidência aos militares temporários[8].
Além disso, a referida previsão legal prevê o prazo máximo de 02 (dois) anos para o retorno do militar originariamente reformado ao serviço ativo (§ 1º), com o objetivo de assegurar a observância do princípio constitucional da hierarquia previsto no artigo 142 da CF/88. Ademais, ultrapassado o referido lapso temporal, o militar está impedido de retornar ao serviço ativo, fazendo jus à passagem para a reserva remunerada (§ 2º), vindo ao encontro do entendimento de que a norma tem como destinatários somente os militares de carreira.
A legislação nova, por seu turno, foi bem mais além, e trouxe consigo a possibilidade expressa da Administração Militar rever, a qualquer momento, ou seja, sem qualquer limitação temporal, os atos de reforma deferidos administrativamente ou através de decisão judicial, ao militar de carreira ou temporário, ao acrescentar o artigo 112-A ao Estatuto, que assim dispõe:
Art. 112-A. O militar reformado por incapacidade definitiva para o serviço ativo das Forças Armadas ou reformado por invalidez poderá ser convocado, por iniciativa da Administração Militar, a qualquer momento, para revisão das condições que ensejaram a reforma.
§ 1º O militar reformado por incapacidade definitiva para o serviço ativo das Forças Armadas ou reformado por invalidez é obrigado, sob pena de suspensão da remuneração, a submeter-se à inspeção de saúde a cargo da Administração Militar.
§ 2º Na hipótese da convocação referida no caput deste artigo, os prazos previstos no art. 112 desta Lei serão interrompidos.
A partir de então, diversos questionamentos surgiram sobre as possibilidades e o alcance desta norma, que foram esclarecidos em parte com a publicação do Decreto nº 10.750, publicado em 20 de julho de 2021, que regulamenta o procedimento de revisão da reforma por incapacidade definitiva para o serviço ativo ou por invalidez de militares inativos, de carreira ou temporários, das Forças Armadas.
O referido decreto é direcionado aos militares das Forças Armadas, ou seja, aos militares federais, o que não significa dizer que não será aplicado aos militares estaduais, por que ele regulamenta o art. 112-A do Estatuto que também é aplicado a estes, porém, os Estados ainda precisam regulamentar suas revisões, seja copiando o referido Decreto ou fazendo sua própria regulamentação.
O regramento prevê duas formas de revisão do ato de reforma militar:
1. A prevista no art. 2º e seguintes, que prevê a revisão do ato inicial de reforma, e
2. A prevista no art. 4º, prevê a revisão a qualquer tempo das condições da reforma por incapacidade.
Em ambos os casos, o militar será convocado para uma inspeção de saúde de revisão, e a recusa ou o não comparecimento do militar ao ato, gera a suspensão do benefício até que seja realizada nova inspeção de saúde, nos termos do art. 5º.
A revisão prevista no art. 2º[9] tem como principal finalidade revisar o ato administrativo inicial que publicou a reforma militar, com a verificação se os motivos fáticos (incapacidade ou invalidez, p. ex.) e jurídicos (enquadramento correto, p. ex.) que ensejaram a inatividade em questão estão corretos. Esta revisão não se aplica as reformas concedidas judicialmente, ao passo que a revisão do próprio ato concedido por decisão judicial afrontaria de morte o instituto da coisa julgada.
A revisão prevista neste regramento poderá ocorrer por iniciativa da Administração Militar ou a pedido do próprio militar, de carreira ou temporário, que questiona a reforma na forma como foi concedida ou a reversão da mesma (art. 2º, §1º, inciso II), obviamente observando os demais requisitos legais para tanto (capacidade, prazo, idade, etc.).
Esta espécie de revisão não se trata de surpresa ou novidade, ao passo que o ordenamento jurídico brasileiro já prevê há muito tempo o poder da Administração Pública rever os seus atos, a chamada autotutela administrativa, aceita pacificamente pelo Supremo Tribunal Federal[10]. Além disso, não consta na redação desta norma o termo “a qualquer tempo”, que nos faz interpretá-la em consonância com o restante do regramento jurídico, especialmente a Lei nº 9.784, de 29 de janeiro de 1999, que prevê o prazo de 05 (cinco) anos para a Administração revisar seus atos, vejamos:
Art. 54. O direito da Administração de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os destinatários decai em cinco anos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada má-fé.
§ 1o No caso de efeitos patrimoniais contínuos, o prazo de decadência contar-se-á da percepção do primeiro pagamento.
Necessário destacar que o Superior Tribunal de Justiça segue esta linha para os benefícios gerais, a considerar o prazo decadencial de 05 (cinco) anos para se rever o ato administrativo concessivo de proventos e pensões, a contar a partir do primeiro pagamento[11], prazo que deverá ser aplicado também a revisão das reformas militares.
Ainda que a revisão do art. 2º não traga maiores inovações, é de fundamental importância para segurança aos operadores do Direito, ao passo que regulamenta a revisão específica dos atos iniciais de reforma militar, que ainda eram analisados com base nas normativas gerais.
Conforme previsto no artigo 3º, a revisão do ato inicial de concessão da reforma militar poderá ocorrer somente uma única vez, não ficando à mercê do Poder Discricionário da Administração Militar, porém, mesmo o militar que teve o ato inicial de reforma revisado com base no art. 2º, com parecer da junta superior de saúde favorável à manutenção do benefício, ainda estará sujeito às convocações de revisão estabelecidas no artigo 4º do mesmo Decreto, por tempo indeterminado.
Isso porque, a revisão prevista no art. 4º prevê situação mais complexa da prevista anteriormente, ao passo que dispõe expressamente que o militar, seja de carreira ou temporário, reformado administrativamente ou judicialmente, pode ser convocado para uma Inspeção de Revisão de Reforma a qualquer momento pela Administração Militar. Vejamos:
Art. 4º O militar, de carreira ou temporário, reformado por incapacidade definitiva para o serviço das Forças Armadas ou por invalidez poderá ser convocado, a qualquer tempo, para avaliação das condições que ensejaram a reforma concedida judicial ou administrativamente, sob pena de suspensão do benefício. [...]
§ 2º Os militares, de carreira ou temporários, reformados judicial ou administrativamente, poderão ser convocados pela administração militar.
Verifica-se que a revisão deste regramento não vai analisar o ato originário da reforma, mas sim, se as condições de saúde do militar que ensejaram a sua reforma permanecem as mesmas no momento da inspeção de revisão.
Em seus incisos, o art. 4 dispõe que a inspeção de que trata o caput será realizada por junta superior de saúde, quando: I – houver indícios de que ele desempenhe atividades incompatíveis com as condições de saúde que ensejaram a sua reforma; ou II – por processo de amostragem, quando a administração militar escolhe algumas pessoas de determinada instituição militar/batalhão, ou de forma aleatória, para que seja realizada a revisão do benefício.
O regramento abarca todos os militares reformados por incapacidade, excluindo apenas os militares que ultrapassarem as idades limites previstas no artigo 106, I, do Estatuto Militar, quais sejam:
I - atingir as seguintes idades-limite de permanência na reserva:
a) para oficial-general, 75 (setenta e cinco) anos;
b) para oficial superior, 72 (setenta e dois) anos;
c) para Capitão-Tenente, Capitão e oficial subalterno, 68 (sessenta e oito) anos
d) para praças, 68 (sessenta e oito) anos;
A expressão “a qualquer tempo” do regramento deixa claro que a Administração não precisa respeitar qualquer prazo preestabelecido para concretizar os atos revisionais, ou seja, o militar pode estar reformado há décadas (10, 20, 30 anos), seja pela administração ou através de decisão judicial com trânsito em julgado, e ainda assim poderá ser chamado para ser inspecionado e analisado se as condições de saúde que geraram a reforma ainda persistem.
As disposições do art. 4º são alvo de intensas discussões no meio jurídico, levantando-se questionamento sobre possível inconstitucionalidade do referido artigo, ao prever que um direito concedido judicialmente com trânsito em julgado, poderia ser revisto por entidade administrativa a qualquer tempo, especialmente em relação a possível afronta à coisa julgada material, à segurança jurídica, direito adquirido e a proteção da confiança, em possível infringência ao inciso XXXVI do artigo 5º da CF/88, bem como a legislação infraconstitucional.
Em que pese a razoabilidade destes questionamentos, o STF (Supremo Tribunal Federal)[12] e o STJ (Superior Tribunal de Justiça)[13], já pacificaram a tese de que, a revisão administrativa de benefício por incapacidade permanente concedido judicialmente, é possível, porém, desde que comprovada a alteração das circunstâncias fáticas que determinaram referida concessão, com reaquisição da capacidade laborativa, sob pena de lesão à coisa julgada, em que pese ainda se discuta como vai deve se instrumentalizar esta revisão (administrativo ou judicial, após perícia administrativa)[14].
Em estudo sobre o tema das revisões de benefícios de trato continuidade concedidos judicialmente, expos o jurista Zavascki (2008, fl. 118):
[...] Estabelecido que a sentença, nos casos assinalados, irradia eficácia vinculante também para o futuro, surge a questão de saber qual é o termo ad quem de tal eficácia. A solução é esta e vem de longe13 : a sentença tem eficácia enquanto se mantiverem inalterados o direito e o suporte fático sobre os quais estabeleceu o juízo de certeza. Se ela afirmou que uma relação jurídica existe ou que tem certo conteúdo, é porque supôs a existência de determinado comando normativo (norma jurídica) e de determinada situação de fato (suporte fático de incidência); se afirmou que determinada relação jurídica não existe, supôs a inexistência, ou do comando normativo, ou da situação de fato afirmada pelo litigante interessado. A mudança de qualquer desses elementos compromete o silogismo original da sentença, porque estará alterado o silogismo do fenômeno de incidência por ela apreciado: a relação jurídica que antes existia deixou de existir, e vice-versa. Daí afirmarse que a força da coisa julgada tem uma condição implícita, a da cláusula rebus sic stantibus, a significar que ela atua enquanto se mantiverem Íntegras as situações de fato e de direito existentes quando da prolação da sentença. Alterada a situação de fato (muda o suporte fático, mantendo-se o estado da norma) ou de direito (muda o estado da norma, mantendo-se o estado de fato), ou dos dois, a sentença deixa de ter a força de lei entre as partes, que até então mantinha [...]
a sentença sobre relação jurídica permanente deixa de ter força vinculante de lei para as partes quando ocorre superveniente alteração da situação de fato ou a situação do direito; [...]
Nesse sentido, inclusive, decisões anteriores às alterações legislativas que tratamos neste estudo em revisões de reforma militar:
ADMINISTRATIVO. MILITAR. REVISÃO DE REFORMA. VIOLAÇÃO DE COISA JULGADA. NÃO OCORRÊNCIA. SÚMULA 83/STJ. CAPACIDADE LABORATIVA. SÚMULA 7/STJ. DIVERGÊNCIA JURISPRUDENCIAL PREJUDICADA PELA INCIDÊNCIAS DAS SÚMULAS 7/STJ E 83/STJ. 1. A jurisprudência desta Corte Superior se firmou no sentido de que não há ofensa à coisa julgada quando na relação jurídica continuativa ocorre alteração no estado de fato ou de direito, incidindo no caso a Súmula 83/STJ. [...] (STJ, AgRg no REsp 1.560.302/RS, Segunda Turma, Relator Ministro Humberto Martins, j. em 1º/03/2016 - destaquei)
Dessa forma, muito possivelmente a discussão jurídico-processual (coisa julgada, revisões administrativas, segurança jurídica, trato continuado, alterações do estado de saúde, etc.) afeta aos benefícios previdenciários do regime geral será aplicada no caso das revisões das reformas militares, razão pela qual dificilmente os fundamentos acima serão aceitos para impedir a revisão das reformas, mesmo as concedidas judicialmente, porém, a instrumentalização desta revisão é que deve se observar alguns requisitos, conforme se verá na sequencia deste estudo.
Além disso, não há como analisar o Decreto das revisões das reformas, sem considerar as demais alterações legislativas recentes, bem como as peculiaridades da situação dos militares temporários, ou ignorar as dificuldades amplamente conhecidas desta categoria no âmbito administrativo, o que já vem sendo discutido no âmbito do Poder Judiciário e que, em razão de se tratar de tema recente, tem se posicionado de maneira não unânime, inclusive dentro do mesmo Tribunal ou Jurisdição, conforme se verifica pelos julgados abaixo, ambos proferidos pelo Tribunal Regional Federal da 4ª Região.
Enquanto o primeiro julgado transcrito entende que somente é possível revisar decisão judicial através de nova demanda judicial, o segundo entende plenamente possível a revisão no âmbito administrativo. Vejamos:
ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO DE INSTRUMENTO. INSPEÇÃO DE SAÚDE. MILITAR REFORMADO JUDICIALMENTE. APLICAÇÃO DO ARTIGO 112-A DA LEI 6.880/80. REVISÃO DO ATO DE REFORMA. RELAÇÃO JURÍDICA DE TRATO CONTINUADO. PRESCRIÇÃO. INOCORRÊNCIA. RECURSO DESPROVIDO. 1. Tratando-se de incapacidade na qual é possível a modificação da situação fática, não há óbice à realização de nova avaliação médica na via administrativa. 2. Nesse sentido, o art. 112-A da Lei 6.880/80 dispõe que o militar reformado por incapacidade definitiva poderá ser convocado, por iniciativa da Administração Militar, a qualquer momento, para revisão das condições que ensejaram a reforma. Cuida-se, assim, de relação de trato continuado, razão pela qual não há falar em prescrição no caso em análise. 3. Ressalte-se que a aplicação de tal dispositivo legal não se mostra incompatível com a concessão de benefício pela via judicial, ainda que se entenda necessário o ajuizamento de uma nova ação para desconstituir reforma concedida judicialmente (artigo 505, inciso I, do Código de Processo Civil), seja porque a inspeção/perícia designada para (re)avaliação do estado de saúde consiste em mero ato preparatório para verificação de indícios de recuperação do militar, seja porque a coisa julgada deve ser respeitada nos limites da situação fático-jurídica que delimitou a lide, isso é, enquanto as condições que ensejaram a reforma se mantiverem (rebus sic stantibus). 4. Negado provimento ao agravo de instrumento. (TRF4, AG 5022320-38.2022.4.04.0000, QUARTA TURMA, Relator VICTOR LUIZ DOS SANTOS LAUS, juntado aos autos em 20/10/2022) (grifo nosso)
A decisão transcrita entende que é possível a convocação do militar reformado para realização de inspeção de saúde revisional no âmbito administrativo, porém, caso a reforma seja proveniente de decisão judicial com trânsito em julgado (coisa julgada), a ata de saúde emitida na referida inspeção é apenas um ato preparatório, e a alteração ou cassação do ato somente poderá ocorrer através de análise do caso por nova demanda judicial, a ser ajuizada pela União Federal.
Já a que segue, o entendimento é diverso:
MANDADO DE SEGURANÇA. MILITAR REFORMADO. INSPEÇÃO DE SAÚDE. NECESSIDADE DE AVERIGUAR A MANUTENÇÃO DA INVALIDEZ. 1. Independentemente se a reforma foi concedida administrativamente, ou por intermédio de provimento judicial, o beneficiário deve ser submetido à inspeção de saúde para se verificar a permanência das condições que originaram sua reforma. 2. O efeito da sentença judicial transitada em julgado não escusa o autor do estrito cumprimento das normativas legais, como de ser submetido à inspeção de saúde periódica, conquanto a eficácia do provimento judicial mantém-se até quando satisfeitos os requisitos que a fundamentaram. (TRF4, AC 5060844-81.2021.4.04.7100, TERCEIRA TURMA, Relator ROGERIO FAVRETO, juntado aos autos em 11/05/2022)
A referida decisão já entende que é possível a revisão administrativa de ato judicial em caso de haver modificação na situação fática, mesmo com trânsito em julgado (coisa julgada), porém, eventual ato administrativo que revise ou modifique a reforma deve estar devidamente embasado com documentação técnica (exames médicos, laudos, etc.), bem como que sejam respeitados os princípios constitucionais da motivação (art. 93, IX da CF) e do contraditório e da ampla defesa (art. 5º, LV, da CF).
Portanto, o que se observa é que, tratando-se de relação de trato continuado, a posterior modificação do quadro fático, pelo entendimento jurisprudencial atual, não há impedimento de que sejam revistos os contornos das decisões judiciais que concluíram pela incapacidade definitiva ou invalidez (coisa julgada), porém, ainda não há unanimidade no Poder Judiciário sobre a instrumentalização desta revisão, se poderia ocorrer de forma administrativa pela Administração Militar ou somente através de ajuizamento de nova demanda judicial pela União Federal, representando as Forças Armadas.
A considerar as especificidades e amplitude da legislação militar, bem como as peculiaridades da própria profissão militar e seus desdobramentos na vida do cidadão que opta em servir a Pátria, bem como o grande número de judicialização necessária para os militares, seja de carreira ou temporário, conseguirem alcançar a reforma militar, entendemos que deve ser interpretado com cautela a possibilidade ampla de revisões de decisões judiciais de forma administrativa, o que aguardamos seja chancelado pelo Poder Judiciário na interpretação da norma posta.
Partindo do princípio de que efetivada a revisão do benefício do militar, seja ele pela via administrativa ou judicial, necessário entender as consequências desta revisão, tanto para o militar de carreira quanto o militar temporário, o que se passa a expor.
2. OS EFEITOS POSSÍVEIS DA INSPEÇÃO DE REVISÃO DA REFORMA MILITAR
Ao estudar o tema da revisão das reformas militares, é fundamental diferenciar os institutos que são tratados pelo Decreto nº 10.750/2021 como consequências possíveis da revisão do ato, bem como os efeitos diversos a serem aplicados ao militar de carreira ou ao temporário.
A primeira possibilidade é o reenquadramento/alteração da reforma militar, que vem prevista no art. 6º do Decreto, que ocorrerá quando a condição de saúde do militar inválido (incapacidade total para o desempenho de qualquer atividade laborativa) não mais subsiste, limitando-se apenas a incapacidade para as atividades militares. Neste caso, haverá reenquadramento da remuneração (militar de carreira ou temporário) ou licenciamento (militar temporário), conforme situações específicas previstas na lei.
Quando a revisão realizada pela administração constatar irregularidade no ato inicial de concessão, a reforma do militar será anulada (art. 7º). Já nos casos em que não mais subsistirem as condições de saúde que ensejaram a reforma, ela será cassada (art. 8º).
Portanto, em síntese, são três possibilidades:
1. Art. 6º, a reclassificação;
2. Art. 7º, a anulação; e
3. Art. 8º, a cassação.
Como segundo efeito da revisão, tem-se a diferenciação clara para militares de carreira e os temporários.
Para os militares de carreira, a anulação ou cassação pode gerar duas consequências. Se houver sido reformado a menos de 02 (dois anos), o militar retorna a ativa do serviço militar e segue a carreira no posto em que se encontrava quando reformado. Todavia, se tiver ultrapassado esse período, irá para reserva remunerada, em respeito ao princípio da hierarquia militar (art. 9º).
Já no caso de reclassificação de inválido para incapaz apenas para o serviço militar, o parágrafo único do art. 6º é bastante claro ao afirmar que os militares de carreira continuarão reformados, mas agora como incapacidade definitiva, seguindo o que estiver disposto nos art. 108 e art. 109 da Lei nº 6.880/80, que prevê os casos em que receberá a remuneração proporcional ou integral no mesmo posto em que estava quando na ativa. Ou seja, não mais receberá remuneração equivalente ao posto acima da escala hierárquica.
A diferenciação para o reenquadramento da reforma do militar está na origem da incapacidade geradora da reforma, se vinculada ao serviço militar, se doenças especificadas em lei, ou sem qualquer relação com o serviço, conforme previsto nos incisos do art. 108, e as disposições seguintes do Estatuto dos Militares.
A situação do militar temporário é mais complicada, ao passo que, conforme informado acima, a Lei nº 13.954/2019 alterou substancialmente o direito à reforma desta categoria, especialmente o art. 106, ao passo que limitou o direito à reforma ao militar temporário somente em duas situações específicas, doença ou ferimento em campanha ou manutenção da ordem pública.
O Decreto, em sua art. 10º previu expressamente que o militar temporário será reincorporado ao serviço ativo caso não subsistam as hipóteses de: I – invalidez; ou II – incapacidade definitiva contraída nas situações previstas nos incisos I e II do caput do art. 108 da Lei 6880/80, quais sejam:
I - ferimento recebido em campanha ou na manutenção da ordem pública;
II - enfermidade contraída em campanha ou na manutenção da ordem pública, ou enfermidade cuja causa eficiente decorra de uma dessas situações;
Dessa forma, o militar temporário, pode ter sua reforma anulada ou cassada nos exatos termos do militar de carreira, podendo ser reintegrado à ativa. E, no caso de sua reforma ser revista de inválido para incapaz somente para as atividades militares, e o militar não fizer esta relação de incapacidade vinculado ao inciso I e II do art. 108 do Estatuto dos Militares, não permaneceria reformado.
Ocorre que, em ambos os casos, o licenciamento do militar ocorrerá de forma imediata, inclusive no mesmo ato da revisão da reforma, ao passo que a administração militar possui total discricionariedade em praticar este ato de forma subjetiva, por força do art. 121, § 3º, da Lei nº 6.880/1980, bem como nos termos do art. 33 da Lei 4375/64, artigos 128, 129 e art. 130 do Decreto º 57/654/66[15].
Portanto, a maior diferença nas revisões de reforma militar entre os militares de carreira e os temporários, está justamente nas consequências da mesma, ao passo que, havendo alteração da situação ensejadora da reforma militar, independente do transcurso do tempo, o militar temporário poderá ser licenciado a qualquer tempo, ao contrário do militar de carreira.
Outro ponto importante a considerar é que, sob nenhum aspecto jurídico seria aceitável a aplicação das novas regras de 2019 na análise das revisões das reformas dos militares temporários fundamentadas nas disposições da legislação anterior, ao passo que geraria afronta direta ao princípio da segurança jurídica, da irretroatividade das leis, bem como da proteção da confiança.
Sobre o tema, já se observou na pratica a intenção do Exército Brasileiro em aplicar o entendimento da Lei nº 13954/2019 aos militares temporários que já tinham enfermidade constatada antes desta, nas inspeções de revisão, conforme se verifica no Relatório do Parecer nº. 00399/2022/CONJUR-EB/CGU/AGU, emitido pela Controladoria Jurídica da União:
[...] conforme relatado pelo órgão assessorado no doc. De fls. 107/114, a Seção de Inativos e Pensionistas da DCIPAS tem observado que algumas Regiões Militares vêm aplicando a redação atual da Lei nº 6.880, de 1980, com as alterações incluída pela Lei nº 13.954/2019, nos processos de revisão de reforma, previstos nos artes. 112 e 112-A, da referida lei. O cerne da questão jurídica posta em análise reside em dúvida acerca de qual redação deve ser aplicada nos processos de revisão de reforma, se a redação atual, com as alterações da Lei nº 13.954/2019, ou se a redação vigente à época da reforma. [...]
Na parte opinativa do parecer jurídico, verificou-se, acertadamente, a orientação de que somente se aplica a legislação com a nova redação em casos futuros, não para quem adquiriu o direito antes de seu vigor (16 de dezembro de 2019). Esta orientação, a princípio, deverá ser seguida pelas Organizações Militares quando revisão administrativa de benefícios, conforme foi exposto no parecer, que resume:
[...] Consulta acerca da aplicação da redação atual da Lei nº 6.880/1980, com as alterações incluídas pela Lei nº 13.954/2019, nos processos de revisão de reforma, previstos nos artes. 112 e112-A, da referida Lei. [...] - Nesse sentido, embora o militar possa ser submetido à nova inspeção médica, para fins de revisão da reforma, a legislação anterior à Lei nº 13.954/2019 é a que deve incidir nos casos em que a causa da incapacidade for anterior a essa nova lei, ainda que o procedimento de revisão da reforma constate que não mais subsistem as condições de incapacidade militar que justificariam a reforma, sob pena de afronta à garantia constitucional do direito adquirido.[...]
Dentro desse contexto, analisando a questão da aplicabilidade das alterações promovidas pela Lei nº 13.954/2019, na mesma linha segue o Parecer n. 00200/2021/CONJUR-MD/CGU/AGU, aprovado pelos DESPACHOS n. 00861/2021/CONJUR-MD/CGU/AGU e n. 00864/2021/CONJUR-MD/CGU/AGU (NUP: 64487.004435/2020-42), assim restou ementado:
DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. UNIFORMIZAÇÃO DE TESE. DIREITO INTERTEMPORAL. APLICAÇÃO NO TEMPO DA LEGISLAÇÃO CASTRENSE EM RELAÇÃO AO MILITARES TEMPORÁRIOS QUE JÁ POSSUÍAM ALGUMA INCAPACIDADE QUANDO DA PUBLICAÇÃO DA LEI Nº 13.954/2019. I - Como regra geral, e com amparo na jurisprudência pátria, é aplicável a lei vigente ao tempo em que ocorrido o fato gerador da incapacidade. II - Opina-se pela incidência da redação originária da Lei nº 6.880, de 1980, e da Lei nº 4.375, de 1964, para os militares temporários que já possuíam alguma causa de incapacidade, temporária ou definitiva, antes da vigência da Lei nº 13.054/2019. III - Os militares temporários que já estavam adidos/agregados para tratamento de saúde antes da Lei nº 13.954/2019, bem como aqueles que já apresentavam problemas de saúde, mas os processos administrativos ainda estavam em curso antes da publicação desse novo diploma, não podem ser licenciados ou desincorporados enquanto em tratamento médico de uma incapacidade temporária decorrente de um dos incisos de I a V do art. 108 do Estatuto dos Militares ou de uma invalidez temporária, tendo em vista a possibilidade de virem a ser reformados por alguma dessas causas. IV - No que for cabível, pode ser aplicada na hipótese a mesma tese consolidada na ORIENTAÇÃO JUDICIAL n. 00019/2019/PGU/AGU, de 1º de abril de 2019. [...] por fim, frise-se que essa tese não viola a jurisprudência pacífica dos Tribunais Superiores no sentido de não existir direito adquirido a regime jurídico para servidor público ou militar. No ponto, é preciso ficar claro que a incidência das normas anteriores à Lei nº 13.954/2019 aos casos em tela não decorre do fato de os militares temporários já pertencerem aos quadros das Forças Armadas quando da entrada em vigor dessa nova legislação, mas sim porque a causa geradora da incapacidade que poderá redundar na reforma do militar temporário já existia quando da entrada em vigor da Lei nº 13.954/2019. Por isso, e somente por isso, é que se defende a incidência da redação originária da Lei nº 6.880, de 1980, e da Lei nº 4.375, de 1964, para os militares temporários que já possuíam alguma causa de incapacidade, temporária ou definitiva, antes da vigência da Lei nº 13.054/2019. [...]
Nesse mesmo sentido, o art. 24 da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB) (decreto- lei nº 4.657, de 4/09/1942), introduzido pela Lei nº 13.655, de 25 de abril de 2018, já conhecida como lei da segurança jurídica, vem assim redigido:
Art. 24 - A revisão, nas esferas administrativa, controladora ou judicial, quanto à validade de ato, contrato, ajuste, processo ou norma administrativa cuja produção já se houver completado levará em conta as orientações gerais da época, sendo vedado que, com base em mudança posterior de orientação geral, se declarem inválidas situações plenamente constituídas.
Parágrafo único - Consideram-se orientações gerais as interpretações e especificações contidas em atos públicos de caráter geral ou em jurisprudência judicial ou administrativa majoritária, e ainda as adotadas por prática administrativa reiterada e de amplo conhecimento. (Grifo nosso).
A doutrina igualmente faz esta interpretação, entendendo ser vedado em Lei a análise da revisão com base em nova legislação, e não com base da lei à época da concessão de determinado benefício, conforme Luciano Ferraz (2017, p. 506):
“[...] a doutrina nacional e a estrangeira têm anotado que a incidência do princípio da segurança jurídica – como derivação do princípio do estado de direito (art. 1º da Constituição da República) – tem sido destacada em importantes temas da atualidade, tais como: (a) irretroatividade das leis e demais atos estatais, bem assim das interpretações já realizadas pelos órgãos administrativos e judiciais acerca da legislação aplicável; (b) dever do Estado dispor sobre regras transitórias em razão de alterações abruptas de regimes jurídicos setoriais; (c) responsabilidade do Estado pelas promessas firmes feitas por seus agentes; (e) manutenção no mundo jurídico de atos administrativos inválidos”.
Em que pese este entendimento seja gerador de certa segurança jurídica aos militares temporários, é necessário observar que as revisões têm acontecido de forma intensa pela Força, ocorrendo situações emblemáticas, como exemplo do atos de revisão praticados pela 8ª Região Militar do Exército Brasileiro que, após a inspeção de revisão, emitiu a Portaria Nº 67-SVP.REFM[16], de 08 de agosto de 2022, cassando a reforma de um militar temporário reformado desde 10/01/1991, ou seja, há mais de 31 anos, reintegrou o mesmo à ativa e, imediatamente, licenciou o militar, passando-o para e reserva não remunerada, o que demonstra que o “pente fino” dos reformados vai se concretizar, independentemente do tempo da reforma.
Por fim, no caso de reformas que foram concedidas de forma viciosas, e assim comprovado por sindicância ou Inquérito Policial Militar, são encaminhados processos para o Ministério Público Militar e para a Advocacia Geral da União frente a maculação indevida ao patrimônio da União (art. 10).
Observamos que os juristas têm muito o que evoluir em relação ao tema, especialmente por que nada foi previsto em relação a assistência social e/ou a reinserção no mercado de trabalho de possíveis militares temporários que ficaram anos reformados, e agora são novamente direcionados ao mercado de trabalho, muitas vezes com alguma sequela, seja ela mínima ou não.
Porém, não há dúvidas, revisão das reformas militares, sejam temporários ou de carreira, seja administrativamente ou judicialmente, é uma realidade expressa e regulamentada pela legislação em vigor, bastando apenas a nós, os operadores do Direito, buscarmos a interpretação e a aplicação da mesma de forma correta em cada caso, bem como garantir a observância dos princípios garantidores dos Direitos Fundamentais previstos na Constituição Federal, bem como no restante no ordenamento jurídico brasileiro.
CONCLUSÃO
Conforme observamos, ser militar deve ser sinônimo não só das restrições do ofício, mas também de receber proteção e concessão compatíveis a seus direitos e as necessidades do servir. Especialmente, quando necessita da reforma em razão da incapacidade ou invalidez, o que amparado pela própria Constituição Federal.
O Estatuto dos Militares, Lei 6.880/80, já referia sobre a possibilidade de militar reformado retornar à ativa ou ser transferido para a reserva remunerada, caso fossem julgados aptos em inspeção de saúde, porém, a norma era direcionada somente ao militar de carreira e previa limitação temporal de 2 (dois) anos para o retorno à ativa.
Porém, a Lei nº 13.954/2019, que alterou substancialmente o Estatuto dos Militares, foi mais além, e trouxe consigo a possibilidade expressa da administração militar rever, a qualquer momento, ou seja, sem qualquer limitação temporal, os atos de reforma por incapacidade definitiva ou invalidez deferidos administrativamente ou através de decisão judicial, ao militar de carreira ou temporário, ao acrescentar o artigo 112-A à Lei, e o referido artigo foi regulamentado pelo Decreto nº 10.750, publicado em 20/07/2021.
De acordo com as novas regras, os militares reformados por incapacidade definitiva ou invalidez (ou seja, que foram afastados permanentemente do serviço ativo) poderão ser convocados, a qualquer tempo, pela administração militar para uma inspeção de saúde de revisão.
Para os militares de carreira, a anulação ou cassação pode gerar duas consequências. Se houver sido reformado a menos de 02 (dois anos), o militar retorna a ativa do serviço militar e segue a carreira no posto em que se encontrava quando reformado. Todavia, se tiver ultrapassado esse período, irá para reserva remunerada. Já no caso de reclassificação de inválido para incapaz apenas para o serviço militar, o militar de carreira permanecerá reformado, mas agora com novo enquadramento legal, inclusive com remuneração condizente (proporcional ou integral mesmo posto da ativa).
Já os militares temporários, a questão é mais complexa, pois caso tenham sua reforma anulada ou cassada, poderão ser reintegrados à ativa e imediatamente, inclusive no mesmo ato, licenciados, sem qualquer transição ou amparo, independe do tempo que estavam reformados. Caso sua reforma ser revista de inválido para incapaz somente para as atividades militares, poderão ser reformados, porém, com rebaixamento da remuneração, se sua enfermidade estiver e vinculada ao inciso I e II do art. 108 do Estatuto dos Militares, em caso de reforma após a Lei 13.954/2019, ou nos incisos I, II, III, IV ou V em caso de reforma antes das alterações citadas, caso contrário, serem imediatamente licenciados.
Por tratar-se de uma discussão jurídica relativamente recente, o regramento das revisões das reformas militares tem gerado muitas dúvidas e, ainda, entendimentos divergentes junto ao Poder Judiciário em relação à sua instrumentalização, conforme vimos acima, especialmente em relação aos benefícios concedidos através de decisão judicial com trânsito em julgado, razão pela qual não temos ainda segurança de como essas revisões vão ser concretizadas, se de forma administrativa em sua totalidade, ou através de demanda judicial.
O papel do operador jurídico deve ser supervisionar o processo de revisão perante a Administração Militar, especialmente em relação aos militares temporários que são os mais afetados pelo novo regramento, devendo-se preparar para a inspeção de saúde de revisão e exigir a analise conforme contexto fático-jurídico de cada caso, buscando garantir a proteção a esses agentes públicos que tanto se doam ao nosso País.
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