INTRODUÇÃO
O licenciamento ambiental ingressa no ordenamento jurídico como instrumento para garantir o que se denominou como desenvolvimento sustentável. Contudo seu processamento depende de parâmetros a serem observados pelo órgão ambiental. No intuito de dar subsídio para tal processamento, concebe-se a aplicação de um quadrinômio que se pode apresentar pelas seguintes variáveis: Pessoa – Atividade – Tempo – Espaço.
Para uma apresentação didática do Quadrinômio, lança-se mão da sigla P.A.L.T.E.
1. LICENCIAMENTO AMBIENTAL
O licenciamento ambiental é conceituado pela resolução do Conselho Nacional do Meio Ambiente – CONAMA, de número 237 de 19 de dezembro de 1997, em seu artigo 1º, inciso I, da seguinte forma:
“RESOLUÇÃO CONAMA 237/97
Art. 1º. (...)
I - Licenciamento Ambiental: procedimento administrativo pelo qual o órgão ambiental competente licencia a localização, instalação, ampliação e a operação de empreendimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais, consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras ou daquelas que, sob qualquer forma, possam causar degradação ambiental, considerando as disposições legais e regulamentares e as normas técnicas aplicáveis ao caso.” (BRASIL, 1997)
Logo o licenciamento ambiental trata-se de procedimento administrativo que não deve ser confundido com processo administrativo em seu conceito. Tem-se que o processo consiste num instrumento, ou ferramenta, cuja formação trás em si a relação jurídica processual e o procedimento. Esse último, por sua vez, é a forma como os atos processuais se interligam para alcançar o fim desejado, que no caso em tela é o ato administrativo conhecido como licença ambiental.
1.1. SÍNTESE DAS ORIGENS
Desde a Conferência Mundial de Meio Ambiente, realizada, em 1972, em Estocolmo, o mundo tem consagrado ideias voltadas a manutenção do equilíbrio ambiental e o desenvolvimento humano. Nesse cenário emerge o conceito de desenvolvimento sustentável, cujo princípio norteou o caput do artigo 225 da Constituição da Republica Federativa do Brasil de 1988.
“CF/88
Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.” (BRASIL, 1988)
Celso Antônio Pacheco Fiorillo, ao apresentar o princípio de desenvolvimento sustentável assim leciona:
“(...) o princípio do desenvolvimento sustentável tem por conteúdo a manutenção das base s vitais da produção e reprodução do homem e de suas atividades, garantindo igualmente uma relação satisfatória entre os homens e destes com o seu ambiente, para que as futuras gerações também tenham oportunidade de desfrutar os mesmos recursos que temos hoje à nossa disposição.” (FIORILLO, 2013)
Apesar do princípio do desenvolvimento sustentável ser manifestado em 1988 na constituição brasileira de 1988, pode-se verificar que a busca por tal se consagra desde a sanção da lei federal 6938 de 31 de agosto de 1981, que dispõe sobre a Política Nacional de Meio Ambiente - PNMA. A referida lei trouxe em seu bojo um conjunto de instrumentos e conceitos que subsidiariam o desenvolvimento sustentável.
O inciso I, artigo 4º da lei 6938/81, aponta como objetivo da PNMA a compatibilização do desenvolvimento econômico social com a preservação da qualidade do meio ambiente e do equilíbrio ecológico. Contudo para alcançar tal intento, foi elencado, em seu artigo 9º, um conjunto de instrumentos que proporcionaria chegar ao objetivo.
Dentre os instrumentos elencados pela Política Nacional do Meio Ambiente, tem-se o licenciamento ambiental. Esse possui como objetivo principal conciliar o desenvolvimento humano e econômico com a manutenção do equilíbrio ambiental.
1.2. LICENCIAMENTO AMBIENTAL
Instrumento da Política Nacional do Meio Ambiente, o licenciamento ambiental subsidia a busca do desenvolvimento sustentável, disciplinando a locação, instalação e operação de atividades efetiva e/ou potencialmente poluidoras, de maneira que sua operação coexista de forma harmônica com o meio que a cerca.
No intuito de disciplinar tal ato administrativo, foram expedidas diversas normas tais como: o decreto federal 99274/1990 que regulamentava a política nacional do meio ambiente; a resolução do Conselho Nacional do Meio Ambiente - CONAMA 237/97 que disciplinava o licenciamento ambiental; a lei complementar 140/2011, dentre outras.
Não obstante as várias legislações disciplinando sobre o licenciamento ambiental, pode-se depreender que todas convergem sua missão para 05 (cinco) objetivos principais:
Concordar e anuir com a localização e a viabilidade da atividade/empreendimento no território onde se pretende inserir;
Concordar e anuir com a proposta de estruturas e/ou equipamentos a serem instalados;
Concordar e anuir com a forma de operação proposta para a atividade/empreendimento;
Promover a coexistência entre atividade e equilíbrio ambiental, lançando mão de medidas de mitigação quando necessárias;
Exigir compensação ambiental nos casos em que impossibilitada a manutenção das características basilares do meio em que está inserida a atividade.
Alcançados os objetivos do licenciamento ambiental, tem-se, em tese, a garantia de que a atividade e/ou empreendimento coexistirá em harmonia com o meio ambiente onde está inserido. Com isso, evidenciado está o desenvolvimento sustentável. O objetivo do licenciamento ambiental é alcançado e com isso a harmonização com os intentos da PNMA.
Verifica-se que o ponto de culminação do procedimento de licenciamento ambiental é a expedição de um ato administrativo, a saber: a licença ambiental. É necessário observar que o ato administrativo em comento apresenta elementos discricionários e vinculados.
1.3. A NATUREZA JURÍDICA DA LICENÇA AMBIENTAL
O resultado do procedimento de licenciamento ambiental será a expedição da Licença Ambiental. Contudo, o procedimento de licenciamento ambiental não alcança sua culminação com apenas um ato administrativo, mas, por sua característica possui três fases: o licenciamento prévio, o licenciamento de instalação e o licenciamento de operação.
Na fase do licenciamento prévio, verifica-se uma amplitude discricionária maior que nas demais. Isso se dá pelo fato da proposta para o empreendimento, ser aprovada somente após verificação, por parte do poder público, da não só quanto o cumprimento dos requisitos documentais e procedimentais, mas também quanto viabilidade e localização do empreendimento no território, quer municipal, Estadual ou Federal, considerando o interesse público.
O ente federativo possui a prerrogativa de ordenar seu território. Desta forma, diante da incumbência da administração pública em fazer valer o ordenamento territorial, bem como aprovar somente aquilo que atenda aos anseios da coletividade, sem comprometê-la, o ente tem a discricionariedade de decidir se determinada atividade pode ou não ser implantada em seu território.
O licenciamento ambiental prévio assume natureza de ato vinculado, permitindo que o requerente tenha sua proposta analisada, tendo ainda o direito de resposta. Porém possui característica de ato discricionário quando, de forma fundamentada, indefere a proposta.
Por exemplo: uma eventual proposta de implantação de usina nuclear no território municipal, não vai estar vinculada apenas a apresentação de projetos, medidas de mitigação e/ou compensação. Mas sua viabilidade pode ser afastada pelo órgão ambiental, fundamentando sua decisão em impactos socioambientais e socioeconômicos, incapazes de ser compensados ou mitigados, como o temor da população, a desvalorização de imóveis na área de influência direta do empreendimento e o aumento abrupto da necessidade de ampliação da capacidade de gestão do município sobre tal atividade, por meio de monitoramento e fiscalização ambiental.
Se a proposta de implantação do empreendimento não se harmonizar com o equilíbrio socioambiental da coletividade, é possível indeferir o projeto, a luz do princípio da precaução. Isso demonstra o nível de discricionariedade ante o licenciamento prévio.
Entretanto, uma vez concedida a licença prévia, e cumprindo os requisitos legais impostos para a aquisição das licenças de instalação e operação, não se verificam razões para o poder público não as conceder. Razão pela qual a característica discricionária existente no licenciamento prévia é reduzida, valendo aqui a característica vinculada do ato.
Desta forma, verifica-se que a licença ambiental em sua completude de fases, possui natureza jurídica de ato administrativo sui generis, ou seja: único de sua espécie. É detentor de elementos discricionários e vinculados, não sendo possível, para o alcance de sua perfeição e alcance da sustentabilidade, repousá-lo em somente uma dessas duas dimensões de aplicação.
1.4. DESCENTRALIZAÇÃO DO LICENCIAMENTO AMBIENTAL
Desde de o advento da Política Nacional do Meio Ambiente (lei 6938/81), a gestão ambiental apresenta-se de forma descentralizada entre União, Estados e municípios, os quais, por meio de seus órgãos ou entidades, formam o que se denominou de Sistema Nacional do Meio Ambiente – SISNAMA. Contudo é através da resolução CONAMA 237/97 que os limites de competência foram explicitamente apresentados.
No ano de 2011, com a publicação da lei complementar federal 140, os limites de competência são ratificados e o licenciamento ambiental descentralizado ganha maior força. O destaque emerge no âmbito municipal, posto possuir uma evidente maior movimentação de procedimentos, haja vista ter-lhe sido incumbida a competência por licenciar atividades menores e mais numerosas.
Pela inteligência da lei complementar 140/2011, os municípios licenciariam as atividades, conforme tipologia definida pelos respectivos Conselhos Estaduais de Meio Ambiente. No Estado do Pará, por exemplo, atividades que outrora não eram consideradas licenciáveis ambientalmente, passaram a fazer parte de tabelas de tipologias de atividades apresentadas como de impacto local e licenciáveis.
Dentre as situações advindas com a elevação do número de atividades a serem licenciadas, empreendimentos com várias atividades num mesmo local iniciaram seu processo de regularização. Entretanto algumas situações sobrevieram aos órgãos municipais, como por exemplo: a necessidade de regularizar atividades que já estavam em operação, e que se verificavam presentes no mesmo local, sobrepostas ou não, ou quando existiam duas ou mais atividades, cujo licenciamento deveria ser feito em distintos órgãos em razão da natureza de cada uma.
Diante disso, emerge a necessidade de se ratificar parâmetros para definir que atividades poderiam ou não se sobreporem num mesmo local. E é com a interpretação da norma que se verifica a existência de um quadrinômio, pelo qual, observando-se variáveis, pode-se chegar a uma tomada objetiva de decisões.
2. QUADRINÔMIO LICENCIATÓRIO
Depreende-se das normas ambientais vigentes que pautam o licenciamento ambiental que quatro variáveis são necessárias para se determinar a concessão de uma licença ambiental:
Pessoa física ou jurídica que exercerá a atividade;
Atividade a ser licenciada;
Lapso Temporal de operação;
Espaço a ser utilizado.
Chamaremos esse Quadrinômio Pessoa, Atividade, Lapso Temporal e Espaço de Quadrinômio P.A.L.T.E.
As quatro variáveis apresentadas precisam formar um objeto sem sobreposições com outro. Caso isso ocorra, não se mostrará lícita a concessão da licença. As razões repousam no fato de uma pessoa (física ou jurídica) não poder exercer duas atividades idênticas, no mesmo tempo e espaço. Não pode, por exemplo, um mecânico, trabalhar em duas empreses distintas, concertando dois carros diferentes, no mesmo tempo e espaço.
Desta forma, a licença ambiental somente poderá ser concedida para uma pessoa (física ou jurídica) trabalhar numa determinada atividade, num espaço e num tempo determinado.
2.1. 1ª VARIÁVEL – “A PESSOA” E A APLICAÇÃO JURÍDICA DO “PRINCÍPIO DA IMPENETRABILIDADE”
No quadrinômio “P.A.L.T.E.”, a variável “Pessoa”, seja física ou jurídica, deve ser considerada na análise do pedido. Não há como ser sobreposta, sem que ao menos uma das demais variáveis sejam diferentes. Não havendo diferenciação da atividade, tempo ou espaço, se constataria um pedido de licença para que dois corpos ocupassem o mesmo espaço ao mesmo tempo.
Como caso concreto, pode-se assim exemplificar: Observando o quadrinômio licenciatório, uma empresa A, solicita licença ambiental para exercer a atividade de “Revenda de Combustíveis“”, no tempo compreendido de 24 (vinte e quatro) horas, numa área de 200 (duzentos) metros quadrados, localizado no lote 01 da quadra 01.
Um conflito ocorreria se fosse deferido uma licença para pessoa jurídica diferente, por exemplo uma empresa B, para exercer a mesma atividade, no mesmo tempo, no mesmo espaço da empresa A. Metaforicamente falando, pode-se dizer que vale para tal situação, uma aplicação jurídica do princípio físico da impenetrabilidade. Tal princípio tem sido utilizado na construção de entendimentos, como se vê na jurisprudência do Tribunal de Justiça do Estado do Mato Grosso:
REMESSA NECESSÁRIA — MATRÍCULA EM CRECHE PRÓXIMA À RESIDÊNCIA — INEXISTÊNCIA DE VAGA — SUPERLOTAÇÃO — PRINCÍPIO DA IMPENETRABILIDADE DA MATÉRIA — IMPOSSIBILIDADE MATERIAL, NÃO JURÍDICA. Constatado que, na creche indicada, não há vaga, não é materialmente possível, determinar a matrícula de criança, visto que, pelo princípio da impenetrabilidade da matéria dois corpos distintos não podem ocupar o mesmo lugar no espaço e ao mesmo tempo. Sentença retificada.
(TJ-MT - REMESSA NECESSÁRIA CÍVEL: 00174350820178110002 MT, Relator: LUIZ CARLOS DA COSTA, Data de Julgamento: 18/09/2018, Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo, Data de Publicação: 20/09/2018) – Grifo Nosso.
Desta forma, se, em pelo menos dois requerimentos de licença, a variável “pessoa” for diferente e as demais variáveis (atividade – tempo – espaço) forem iguais, o pedido de licença não deve ser deferido, posto conflitar com a aplicação jurídica do princípio da impenetrabilidade.
Entretanto, se uma de qualquer das demais variáveis (atividade – tempo – espaço) for diferente, é possível o deferimento da licença. Por exemplo: é possível a empresa B exercer atividade diferente no mesmo tempo e espaço da empresa A.
Também deve-se salientar que não há de se falar em licenciar concomitantemente a empresa A e B, para exercer, no mesmo tempo e espaço a mesma atividade. Porém há a possiblidade da empresa A exercer duas ou mais atividades distintas no mesmo tempo e espaço.
Portando restaria violado o princípio da moralidade administrativa, sendo ilegal promover o licenciamento ambiental de duas pessoas (físicas ou jurídicas) cujo quadrinômio tivesse como variável distinta apenas a “pessoa”, ou licenciar a mesma pessoa duas vezes pela mesma atividade, espaço e tempo.
A resolução do CONAMA 237/97, em seu artigo 7º determina que empreendimentos e atividades somente sejam licenciados em um único nível de competência. Isso também impede que uma mesma atividade seja licenciada por dois órgãos ambientais distintos, para operar no mesmo espaço, tempo e pessoa. Ou seja: impede a quebra do quadrinômio.
Entretanto, repisa-se, restará harmônico o licenciamento por dois órgãos, de atividades distintas para a mesma pessoa jurídica no mesmo espaço e tempo.
2.2. 2ª VARIÁVEL – “A ATIVIDADE”
A segunda variável é objetiva. Não se verificam empecilhos no sentido de que uma mesma pessoa jurídica não possa licenciar ambientalmente atividades distintas para serem exercidas no mesmo tempo e espaço, desde que as estruturas propostas no licenciamento de instalação e operação suportem o que se intenta.
Também é possível que duas pessoas jurídicas exerçam atividades distintas no mesmo tempo e espaço, se tal forem compatíveis e harmônicas. Por exemplo: duas empresas, A e B, atuam numa oficina, no mesmo espaço e tempo, sendo que uma realiza serviços de troca de pneus, balanceamento e alinhamento e outra realiza a troca de óleos de motores.
A requisição de mesma atividade para duas ou mais empresas distintas, num mesmo imóvel, exigiria a divisão física desse em parcelas, de maneira a adequar o quadrinômio P.A.L.T.E. Sendo imperioso observar que, se houver divisão física do imóvel ou local para a realização das atividades, por duais ou mais pessoas (físicas ou jurídicas) ter-se-á um mesmo imóvel, porém espaços diferentes.
Um forma disso ocorrer pode ser ilustrada como a possibilidade de duas empresas hoteleiras (duas pessoas jurídicas distintas) decidirem operar no mesmo edifício. Será possível a operação de ambos, ao mesmo tempo, com a mesma atividade se houver a separação convencional do espaço. Por exemplo: o Hotel “01” fica com o lardo esquerdo do prédio ao passo que o Hotel “02” fica com o lado direito do prédio.
Também pode-se convencionar que determinados andares ou quartos serão operados pelo Hotel “01” enquanto os andares ou quartos, não escolhidos por esse, serão operados pelo Hotel “02”.
Entretanto é necessário observar que tal divisão poderá ser feita no licenciamento de operação. Já no Licenciamento prévio e de Instalação, ambos devem ser solidários na responsabilidade ambiental. Ambos devem constar no mesmos processo de licenciamento Prévio e de Instalação como autores.
Tal se faz necessário, diante do fato de que uma “quimera estrutural” não seria vista como harmônica, e muitas das vezes, de instalação não possível.
Por exemplo: não seria possível apresentar a estrutura para ser aprovada, de andares ou quartos alternados, sem considerar a interação desses como a do outro hotel. Ou mesmo, não há como considerar o dimensionamento na produção de efluentes, considerando apenas a operação de um dos hotéis.
2.3. 3ª VARIÁVEL – “O LAPSO TEMPORAL DA OPERAÇÃO”
Essa variável aponta o intervalo de tempo em que a atividade poderá ser exercida no espaço escolhido, pela pessoa que requere. É possível o licenciamento ambiental de operação para uma mesma atividade, no mesmo espaço, para duas pessoas jurídicas se, houver uma disciplinada divisão temporal.
Por exemplo: de 06h da manhã até as 13h da tarde um laboratório de análises clínicas A atende pessoas, sendo que de 14h da tarde até as 21h da noite o laboratório B, assume os atendimentos. Entretanto, a responsabilidade ambiental pelos eventuais impactos, recairiam sobre ambas as pessoas jurídicas.
Ressalta-se que tal hipótese somente se daria no âmbito da licença de operação, devendo o licenciamento prévio e de instalação ocorrer sob o requerimento de ambas as pessoas jurídicas, sendo de ambas a responsabilidade pelas informações e impactos durante essa fase.
A junção posterior da segunda pessoa jurídica é possível, desde que efetuada a atualização do licenciamento ambiental ou, dependendo do aumento da atividade, novo licenciamento prévio, seguido de nova licença de instalação, caso haja alteração da estrutura, ou de atualização da licença de operação, caso a estrutura permaneça a mesma.
2.4. 4ª VARIÁVEL – “O ESPAÇO OPERACIONAL”.
O espaço onde será implantado o empreendimento ou realizada a atividade não pode ser compartilhado por duas pessoas (jurídicas ou físicas) exercendo a mesma atividade ao mesmo tempo. Entretanto o conceito de espaço para a operação de atividade deve ser relativizado.
Pode-se entender como mesmo espaço um imóvel, uma sala ou uma fração de terreno. Mas pode-se dividir cada unidade dessa, no intuito de que assumam a natureza jurídica de “espaço operacional”.
Por espaço operacional, no âmbito do licenciamento ambiental, tem-se a porção física do terreno, edificação ou parte da edificação, onde será realizada a atividade potencial e/ou efetivamente causadora de poluição e/ou degradação.
Assim sendo, num prédio com dez andares, cada andar pode ser um espaço operacional para uma atividade. Ou mesmo, num andar com dez unidades, cada uma poderá representar um espaço operacional. Ou ainda, cada unidade, possuindo dez cômodos, cada um também poderá consistir num espaço operacional.
Agora não há como compartilhar o mesmo espaço operacional, para pessoas distintas ao mesmo tempo. Restaria irregular e ilegal a licença concedida para duas ou mais pessoas (jurídica ou física) operarem no mesmo espaço operacional, no mesmo tempo, como a mesma atividade.
3. INDÍCIO DE IRREGULARIDADE NO LICENCIAMENTO PELA DETECÇÃO DE QUEBRA DO QUADRINÔMIO” LICENCIATÓRIO
Se em reanálise ao processo administrativo, for verificada concessão de licença ambiental sem a observância da necessária harmonização das variáveis que compõe o quadrinômio licenciatório, possível é ter sido essa, emitida irregularmente.
É necessário que, antes da análise do processo de licenciamento ambiental, o analista ou advogado, atente para a possibilidade de existência de licença já emitida para a mesma atividade, no mesmo local e no mesmo tempo, ou ainda, para a existência de processo aberto no intuito de concede-la.
4. CONCLUSÃO
No Licenciamento ambiental é necessário que se observem as variáveis Pessoa, Atividade, Lapso Temporal e Espaço de Operação, no intuito de afastar emissões de atos irregulares, ilegais ou equivocados.
Tais variáveis formam o que se pode chamar de “Quadrinômio licenciatório”. A observância desse, garante a segurança jurídica da decisão administrativa emanada e materializada por meio do ato administrativo almejado, a saber: licença ambiental.
A não observância do quadrinômio em comento, culminará na evidenciação da fragilidade ou mesmo precariedade do órgão ambiental em efetuar o licenciamento ambiental. Tal, exigirá que o referido órgão evoque o princípio da autotutela administrativa com maior frequência, maculando a credibilidade do órgão ambiental, bem como pondo em dúvidas a segurança jurídica de seus atos.
Não obstante isso, também se pode suscitar a hipótese de existir irregularidades e ilegalidades no interior do órgão, o qual, comprometerá sua imagem frente ao administrado, adentrando em quantas sindicâncias internas forem necessárias, visando restaurar a lisura de seus procedimentos.
REFERÊNCIAS:
BRASIL. Constituição da Republica Federativa do Brasil. 1988. Disponível em: < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituição/constituicaocompilado.htm>. Acesso em: 08 ago. 2022.
BRASIL. Política Nacional do Meio Ambiente – Lei 6938/81. Disponível em: < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l6938.htm>. Acesso em: 08 ago. 2022.
BRASIL. Resolução CONAMA 237/97. Disponível em: < https://www.icmbio.gov.br/cecav/images/download/CONAMA%20237_191297.pdf >. Acesso em: 09 ago. 2022;
FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. Curso de direito ambiental brasileiro — 14. ed. rev., ampl. e atual. São Paulo : Saraiva, 2013.
GAJARDONI, Fernando da Fonseca. Procedimento. Enciclopédia jurídica da PUC-SP. Celso Fernandes Campilongo, Alvaro de Azevedo Gonzaga e André Luiz Freire (coords.). Tomo: Processo Civil. Cassio Scarpinella Bueno, Olavo de Oliveira Neto (coord. de tomo). 1. ed. São Paulo: Pontifícia Universidade Católica de São Paulo, 2017. Disponível em: https://enciclopediajuridica.pucsp.br/verbete/199/edicao-1/procedimento
PARÁ, Resolução COEMA nº 162 de 02 de fevereiro de 2021. Disponível em < https://www.semas.pa.gov.br/legislacao/files/pdf/25758.pdf>. Acesso em: 09 ago. 2022.
