Resumo
O presente trabalho pretende demonstrar, com base no conceito de função socioambiental e das finalidades que norteiam as atividades das sociedades de economia mista, a importância da participação ativa da Petrobras na adoção de medidas visando à transição energética, especialmente diante dos impactos ao meio ambiente causados pelo excessivo uso de fontes energéticas não sustentáveis e das possíveis consequências práticas da estagnação da Petrobras em atividades diretamente dependentes de matriz energética não renovável.
Palavras-chave: Transição Energética; Função Socioambiental; Sociedade de Economia Mista; Interesse Público.
Sumário
2. A Transição Energética e o Contexto Brasileiro
4. O Papel Socioambiental da Petrobras como Empresa Estatal
Introdução
Em razão dos sucessivos aumentos da temperatura e das agressivas mudanças climáticas, torna-se cada vez mais urgente a tomada de medidas efetivas visando à transição energética. Entende-se por transição energética as mudanças estruturais nas matrizes energéticas dos países, migrando de um modelo majoritariamente baseado em combustíveis fósseis – como petróleo, carvão mineral e gás natural – para uma matriz cada vez mais focada na geração de energia por fontes renováveis, a exemplo da solar, eólica, e provenientes de biomassa.
O presente trabalho busca demonstrar a matéria basilar concernente à função socioambiental da Petrobras no que se refere ao implemento de ações para a transição energética, notadamente por se tratar de sociedade de economia mista, o que atrai em maior grau o dever de adotar, no exercício de suas atividades, práticas de sustentabilidade ambiental com vistas à consecução dos fins de interesse coletivo.
Hoje, a participação da estatal no segmento de energias renováveis é quase nula, com um plano estratégico para o período de 2023 a 2026 voltado tão somente à modernização das próprias refinarias para a produção de combustíveis com menos emissões de carbono, sendo baixíssimo o investimento em projetos para o desenvolvimento de energias renováveis. Isso se dá enquanto grandes petrolíferas mundiais investem na transição energética, reduzindo a produção de combustíveis fósseis e convergindo para fontes mais limpas e renováveis.
Pretende-se analisar, ainda, os impactos ao meio ambiente causados pelo excessivo uso de fontes energéticas não sustentáveis, o modo como podem ser implementadas ações com fins à transição energéticas e, por fim, verificar as consequências práticas da estagnação da Petrobras em atividades diretamente dependentes de matriz energética não renovável.
A Transição Energética e o Contexto Brasileiro
A urgência de ações globais para mitigar os gases de efeito estufa aumentou as discussões acerca da substituição do uso de fontes poluentes, como o petróleo e o carvão, por outros tipos de energia, fazendo com que o mundo passasse a vivenciar um lento processo de transição energética.
Como a atividade de geração de energia é, atualmente, responsável por cerca de ¾ das emissões de gases de efeito estufa (GEE) – segundo o relatório do sexto ciclo de avaliação do IPCC1 –, notadamente em razão da queima de combustíveis fósseis; verifica-se a intensificação dos incentivos pelo uso de energias renováveis e eletrificação de veículos.
Não há dúvida, no entanto, que a transição energética é um desafio tanto do ponto de vista tecnológico, como econômico. O mundo ainda segue altamente dependente da energia fóssil e os investimentos realizados em fontes renováveis não foram implementados de maneira suficiente para suprir a elevada (e crescente) demanda por energia. Além disso, tem-se o problema que a capacidade de geração de energia renovável não é contínua a todo o tempo, haja vista a maior dependência de fatores da natureza, tais como a disponibilidade de sol, água, vento e biomassa para sua produção.2
Ainda que o uso de fontes renováveis venha aumentando consideravelmente desde o ano de 1980, fontes poluentes e não-renováveis ainda são as mais utilizadas em âmbito mundial. Dados recentes demonstram que biomassa tradicional (como a turfa e a madeira de desmatamento), carvão, petróleo e gás natural, ainda representam 85,3% das fontes energéticas. É o que se vê do gráfico abaixo, produzido pelo Insper3, com base nas estatísticas apresentadas por BP Statistical Review of World Energy em julho de 2021:
Fonte: Insper4
É fundamental que seja reduzida a participação desses energéticos na matriz mundial para assegurar a viabilidade da sobrevivência de todas as espécies terrestres, uma vez que a mitigação das mudanças climáticas depende amplamente da diminuição da emissão de gases de efeito estufa para a atmosfera, sendo indiscutível que as atividades relacionadas à queima de combustíveis fósseis emitem grande quantidade desses gases.
O CO2 (gás carbônico) é o GEE mais relevante, por estar em maior volume nessas emissões. Não por outro motivo que existe grande mobilização mundial, capitaneada pela Organização das Nações Unidas (ONU), por meio da Convenção do Clima, em prol da neutralização das emissões líquidas de carbono até 2050.
Essa atuação se verifica em razão da necessidade de se estabelecer um sistema protetivo internacional do ambiente, notadamente por sua natureza transnacional. O cuidado com o meio ambiente vem sendo objeto de regulações que ultrapassam o direito doméstico de cada Estado soberano, em especial por meio das declarações internacionais, as quais refletem “em sua expressão concreta, o compromisso das Nações com o indeclinável respeito a esse direito fundamental que assiste a toda a Humanidade”5.
Não há dúvida que determinados fenômenos biológicos ou físicos localizados dentro de um espaço geográfico, os quais estejam submetidos à soberania de um Estado, exigem regulamentação internacional, seja porque, em sua unicidade, estendem-se sobre a geografia política de vários países, seja porque os fenômenos a serem regulados somente poderão sê-lo com a intervenção de normas internacionais.6
A Conferência de Estocolmo, convocada pela Assembleia Geral das Nações Unidas, aconteceu no ano de 1972, na Suécia, e constituiu etapa histórica para a evolução do tratamento das questões ambientais no plano internacional e também no âmbito interno de grande número de países, muito embora não tenha tratado especificamente sobre o tema do aquecimento global, o qual, à época, ainda não se constitua como uma grande preocupação.
As questões ligadas às mudanças climáticas só começaram a ser enfatizadas em 1987, a partir dos dados expostos no Relatório Nosso Futuro Comum, publicado pela Comissão Mundial sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento, a qual foi criada pela Assembleia Geral da ONU.
Em 1992, na Conferência Eco-927, foi criada a Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima (UNFCCC, em inglês). A UNFCCC realiza anualmente uma “Conferência das Partes” (COP, em inglês), para que os países signatários possam avançar na implementação de compromissos climáticos.
O Brasil tem histórico de engajamento relevante nos debates internacionais que tratam das mudanças climáticas, tendo hoje como principal instrumento no âmbito internacional o Acordo de Paris – tratado internacional adotado por 196 países na COP 21 (2015) –, que substituiu o Protocolo de Quioto, este, que em 1997 já havia estabelecido metas vinculantes de redução de emissões de gases de efeito estufa.
O Acordo de Paris, assinado em 12 de dezembro de 2015, e ratificado pelo Brasil por meio do Decreto nº 9.073/20178, traz os principais compromissos a serem observados pelos países signatários para minimizar as consequências do aquecimento global. Foi fixada a meta de manter o aumento médio da temperatura média global em menos de 2°C acima dos níveis pré-industriais, e destacado que seriam realizados esforços para limitar esse aumento a 1,5°C até o fim do século.
Além disso, o acordo estabeleceu que os países concretizariam esforços progressivos no sentido de redução de suas emissões, o que se expressa nas chamadas Contribuições Nacionalmente Determinadas (que em inglês são as Nationally Determined Contributions – NDCs).
Esses compromissos firmados pelo Brasil no plano internacional, consequentemente, refletiram e continuam repercutindo no âmbito interno, através da legislação e de políticas públicas com conteúdo relevante para implementação da agenda climática, não obstante algumas dificuldades de efetivação.
Destacam-se, no tocante, a Lei nº 12.187/2009 (Lei da Política Nacional sobre Mudança do Clima)9, a Lei nº 12.114/2009 (Lei do Fundo Nacional sobre Mudança do Clima – Fundo Clima)10; o Decreto nº 9.758, de 22 de novembro de 2018, que consolida os atos regulamentares da temática; e o Decreto nº 11.075, de 19 de maio de 2022, que institui o Sistema Nacional de Redução de Emissões de Gases de Efeito Estufa (Sinare) e estabelece os procedimentos para a elaboração dos Planos Setoriais de Mitigação das Mudanças Climáticas, buscando estabelecer um marco regulatório para mercados de carbono no país.
Para o que importa no tema aqui tratado, é de se ressaltar que o caminho para reduzir a emissão de gases de efeito estufa – e, por conseguinte, para a mitigação das mudanças climáticas – passa pela adoção de fontes de energia renováveis e sustentáveis.
No entanto, segundo a Agência Internacional de Energia (IEA, sigla em inglês), cerca de 75% do progresso requerido para alcançar as emissões zero em 2050 envolve tecnologias e processos que ainda não são economicamente viáveis.11 Para que haja a melhora desse cenário, os investimentos em tecnologias de descarbonização precisam quase triplicar entre 2020 e 203012.
O Brasil, quanto à utilização de fontes renováveis, está mais próximo do perfil energético almejado para a matriz global. Enquanto a meta posta pela IEA indica que as renováveis devem compor 30% da matriz mundial em 2030 – que hoje figura na casa dos 14% –, o Brasil tem atualmente 48% de sua matriz energética composta por fontes renováveis. O destaque é ainda maior em se tratando da matriz elétrica: 85% da matriz elétrica brasileira é composta por energias renováveis, enquanto a participação de renováveis na geração elétrica mundial é de, aproximadamente, 30%.13
O país é destaque no cenário mundial notadamente pela utilização de hidroeletricidade, biocombustíveis e energias eólica e solar. Ademais, é notório o desenvolvimento da agroindústria sucroenergética, com amplo uso do etanol em automóveis no país.
Especificamente no setor de combustíveis, observa-se, desde o início do século XXI, políticas públicas para estímulo do mercado de combustíveis de origem renovável no Brasil, como a diferenciação tributária entre biocombustíveis e seus análogos fósseis, tais como as adotadas para o etanol e biodiesel em relação à gasolina e diesel, respectivamente.14
Além disso, o PNPB (Programa Nacional de Produção e Uso do Biodiesel), criado pela Lei nº 11.097/2005, determinou o uso obrigatório do biodiesel na mistura com o diesel fóssil. Inicialmente a adição de 2% de biodiesel ao diesel fóssil era autorizativa, passando a ser obrigatória em 2008. O percentual obrigatório passou a ser de 5% em 2010 e alcançou 13% em de março de 2021, com cronograma para avançar a 15% em 2023.15
Cumpre registrar, também, a Política Nacional de Biocombustíveis (RenovaBio), instituída pela Lei nº 13.576/2017, que reconhece o papel estratégico dos biocombustíveis na matriz energética nacional para a segurança do abastecimento de combustíveis e para a mitigação das emissões de GEE.16
No ano de 2022, o diferencial de competitividade para os biocombustíveis restou estabelecido no plano constitucional, por meio da Emenda à Constituição nº 123/2022. A EC incluiu o inciso VIII ao § 1º do artigo 225 da Constituição Federal, que passou a prever, para além das medidas já impostas ao Poder Público para assegurar a efetividade do direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, a obrigação de manter regime fiscal favorecido para os biocombustíveis destinados ao consumo final, na forma de lei complementar, a fim de assegurar-lhes tributação inferior à incidente sobre os combustíveis fósseis, de modo a garantir diferencial competitivo em relação a estes17.
A despeito disso, ainda são requeridos investimentos e inovação com vistas à substituição das fontes energéticas, o que envolve processos complexos ligados à transição de infraestrutura de produção, transporte e utilização de recursos energéticos, o que é crucial para que seja alcançada a meta de neutralidade de emissões de GEE até 2050, como prevê o compromisso nacional no Acordo de Paris.
Embora a participação das renováveis na matriz energética brasileira seja elevada, a capacidade de geração de energia passa a depender também de fatores ambientais, uma vez que as fontes renováveis são, em sua maioria, intermitentes, pois a disponibilidade de sol, água, vento e biomassa para a produção de energia depende das forças da natureza, não sendo contínua e segura o tempo todo.
Sendo assim, para a garantia de abastecimento, será necessária, pelo menos em primeiro momento, a complementação com fontes de origem fóssil, como o gás natural, por exemplo. A dependência dos fósseis para a segurança energética ainda é a realidade, por ora, diante das condições tecnológicas vigentes.
Nesse cenário, durante um período de transição energética, vislumbra-se a atuação de dois caminhos tecnológicos como possíveis catalisadores da redução de emissões a partir de meados da década de 2030, quais sejam: o uso do hidrogênio como energético e as tecnologias de captura, utilização e armazenamento de carbono (CCUS, do inglês carbon capture, utilization and storage).18 Ambos removem o carbono, antes ou depois da combustão, a fim de mitigar parte do problema decorrente dos setores de difícil descarbonização.19
No contexto brasileiro, como mencionado, destaca-se o grande uso do etanol combustível em automóveis no país. Atualmente, a grande parte dos veículos utilizados no país – cerca de 86% da frota de veículos leves20 – já é flex, ou seja, capaz de funcionar tanto à base de gasolina, quanto de etanol.
Não há dúvida que o biocombustível seja uma alternativa importante para o contexto brasileiro atual, notadamente por ser o Brasil o segundo maior produtor mundial de etanol, com 25,5% do volume global em 2021, atrás apenas dos Estados Unidos, que é responsável por 55%.21 Acontece que a parte mais relevante do consumo de etanol ocorre nos próprios países onde existe produção, sendo que apenas um volume reduzido é exportado para outros países, razão pela qual o etanol ainda não conseguiu alcançar a condição de commodity internacional.22
Além disso, cumpre destacar que a indústria automotiva é global, portanto, o desenvolvimento de fontes energéticas aptas a alimentar automóveis e motores exige investimentos que vão além da rentabilidade proporcionada pelo volume de vendas do mercado nacional, visando, ainda, a possibilidade de exportação de combustíveis.
Fato é que a eletrificação de veículos é a tendência internacional, sendo considerada por grandes potências como medida sustentável mais promissora. Tanto é assim que, em março de 2023, a União Europeia aprovou lei que proíbe vendas de carros novos que emitem CO2 a partir de 2035, mantendo apenas os motores a combustão que utilizem os eletrocombustíveis – ou seja, derivados de hidrogênio de baixo carbono. Embora seja válida apenas para o mercado europeu, não há dúvidas que a medida pode impactar segmentos da indústria em diferentes países, pelo potencial de influência nas discussões políticas locais.23
A título ilustrativo, destaca-se que o número de vendas em 2022 de elétricos plug-in chegou a 19% do mercado na Europa, 15% na China e 4% nos Estados Unidos.24
Isso demonstra o potencial caminho a ser percorrido pelas grandes indústrias automotivas, as quais, com vistas à eletrificação, já vêm abandonando gradualmente o desenvolvimento de veículos a combustão, o que apresenta risco à viabilidade do uso de etanol no longo prazo em automóveis no Brasil, apesar dos claros benefícios ambientais.
Os carros elétricos, contudo, apresentam uma outra problemática relacionada ao volume de recursos minerais imprescindíveis na fabricação das baterias e dos próprios veículos. O lítio, por exemplo, é uma matéria-prima essencial na eletrificação dos veículos. Acontece que 65% das reservas são encontradas no Chile, Bolívia e Argentina, sendo que a China é responsável pela maior capacidade de processamento desse mineral.25
Diante disso, desenvolvem-se duas principais preocupações: os riscos para a transição energética causados pela alta concentração do processamento do mineral em poucos países e a volatilidade de preços; além dos impactos ambientais gerados pela mineração.
Desse modo, mesmo no caminho da eletrificação, ainda há alternativas estratégicas para o Brasil se destacar no mercado mundial, com vistas também na exportação, tal como a possibilidade do uso do etanol como modelo de eletrificação via célula a combustível.
A célula a combustível é uma alternativa aos veículos elétricos movidos à bateria de lítio. Ela utiliza o hidrogênio para geração de eletricidade que, por sua vez, movimenta o motor elétrico.
O hidrogênio como combustível se classifica de três maneiras diferentes conforme a fonte de energia utilizada para produzi-lo. O hidrogênio cinza é produzido a partir de fontes fósseis, como o carvão mineral, os derivados de petróleo e o gás natural. Quando a produção é realizada através de gás natural e há captura e armazenamento de carbono, tem-se o hidrogênio azul. E, por fim, o hidrogênio verde, produzido a partir da eletrólise da água, com baixa ou nula intensidade de carbono, utilizando como energia inicial fontes renováveis ou de baixa emissão de gases de efeito estufa para a sua produção, como a eólica, solar e advinda da reforma ou gaseificação de biomassa.
Por conta da nula ou baixa emissão de carbono em sua produção é que o hidrogênio verde é visto como uma potencial solução para se alcançar a neutralidade em carbono.
Derivados e subprodutos da cana-de-açúcar podem ser matéria-prima para o hidrogênio verde. Portanto, uma das formas de produção do hidrogênio verde seria a partir do próprio etanol.
O processo de produção de hidrogênio a partir do etanol, apesar de liberar na atmosfera uma certa quantidade de carbono – ainda que baixa, principalmente em comparação aos combustíveis fósseis –, apresenta um balanço neutro de emissão de gases de efeito estufa, uma vez que a própria produção de cana-de-açúcar resgata carbono da atmosfera.
Além disso, outra vantagem de utilização dessa tecnologia no Brasil estaria relacionada ao histórico do país com o uso de etanol, o que fez com que os postos de combustíveis do país já contassem com estrutura de armazenamento desse biocombustível, prescindindo, portanto, da criação de nova estrutura de abastecimento veicular. 26
Como se vê, o Brasil, que tem uma das matrizes energéticas mais limpas do mundo, possui grande potencial para alcançar a neutralidade de emissão de carbono até 2050, inclusive, podendo se tornar um dos principais líderes globais da economia verde. Contudo, as tecnologias que possibilitarão tal feito ainda se encontram em estágios iniciais de desenvolvimento, razão pela qual, para que isso aconteça, será necessária uma agenda estruturada que estimule a inovação para substituir e compensar a utilização de combustíveis de origem fóssil, com a integração de diversos setores nas ações de energia, como o de combustíveis, transporte e agricultura, bem como a conservação de áreas produtivas.
As empresas voltadas ao setor de petróleo e gás terão participação essencial nesse contexto. Já é possível perceber um aumento nos investimentos de grandes petrolíferas em ações voltadas à transição energética, com o objetivo de desenvolver tecnologias relacionadas à utilização de fontes energéticas mais limpas. Tal postura é reflexo dos princípios protetivos norteadores do Direito Ambiental, além dos possíveis benefícios mercadológicos resultantes da atuação empresarial sustentável.
A Função Socioambiental da Empresa e a Adoção de Práticas Sustentáveis Pelo Setor de Petróleo e Gás
A preservação do meio ambiente sadio, por sua natureza transindividual, alcança todas as esferas do Direito, desde o internacional, passando por sistemas de proteção regional, até chegar ao Direito interno dos Estados, quando é possível verificar as mais diversas espécies de salvaguarda de proteção realizada pelo poder público.
Como se viu, a proteção ao meio ambiente se tornou um imperativo na agenda política internacional e nacional, buscando-se a coexistência harmônica entre economia e meio ambiente. Mesmo porque, apenas desse modo será possível viabilizar o desenvolvimento de forma sustentável e planejada, para que os recursos hoje existentes não se esgotem ou se tornem inócuos.
Mas além dos governos, é esperado um maior engajamento por parte do setor privado e da sociedade civil, coordenando esforços em prol da criação de uma verdadeira cultura de preservação do ambiente, para que seja possível conter os efeitos mais drásticos das mudanças climáticas.
Não por outro motivo, a Constituição Federal de 1988, em seu artigo 225, preconiza que
“[t]odos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações” (grifamos).
Primeiramente, é necessário compreender o que envolve o conceito de “meio ambiente”. Para tanto, cabe destacar a definição ampla acolhida pelo Direito Ambiental brasileiro, nas palavras de Erasmo Ramos27:
“a definição legal brasileira de meio ambiente foi fortemente influenciada pelo direito anglo-saxônico, precisamente pelo direito norte-americano. Trata-se de uma definição geral que goza de uma abrangência excepcional, englobando, além da fauna, flora e solo, águas, ar, clima, também os aspectos paisagísticos e o meio ambiente criado pelo ser humano em âmbito cultural, econômico e social”
Já a Lei da Política Nacional do Meio Ambiente (Lei nº 6.938/81), em seu artigo 3º, inciso I, estabelece como meio ambiente “o conjunto de condições, leis, influências e interações de ordem física, química e biológica, que permite, abriga e rege a vida em todas as suas formas”.
Portanto, o meio ambiente pode ser entendido como a interação de elementos naturais, culturais e artificiais, que propiciam o desenvolvimento equilibrado da vida humana em todos os seus sentidos e formas.
Em razão da sua complexidade e importância é que o artigo 225 da Constituição consubstancia a corresponsabilidade pela proteção ambiental, que transcende os limites territoriais e temporais, alcançando o direito das futuras gerações, e evidencia o direito/dever que se impõe a todos de concretizar um ambiente saudável e equilibrado.
O dispositivo reconhece a incidência do interesse social e o regime de direito público na regulação dos bens jurídicos ambientais, o que implica na limitação do poder de disposição que os indivíduos tenham em relação a esses bens. Percebe-se que o ordenamento jurídico brasileiro identifica a natureza de direito difuso que recai sobre o patrimônio ambiental ao considerá-lo bem de uso comum do povo.28
Neste sentido, a responsabilidade pelo meio ambiente ecologicamente equilibrado está dividida entre o governo, organizações e sociedade. A cooperação é elemento essencial no combate aos danos ambientais, vez que, nem o Estado, nem a coletividade, de forma isolada, teriam capacidade de proteção e preservação ambiental.
Paulo Affonso Leme de Machado, ao comentar o artigo 225 da CRFB/88, afirma que tal dispositivo “consagra a ética da solidariedade entre as gerações, pois, as gerações presentes não podem usar o meio ambiente fabricando a escassez e a debilidade para as gerações futuras”29.
Até mesmo o desenvolvimento econômico está cada vez mais atrelado às preocupações universais de proteção ambiental. As empresas, por sua vez, possuem papel fundamental nesse quesito, tendo em vista que dispõem de recursos financeiros e tecnológicos para tanto. Além disso, conforme será detalhado adiante, a preservação ambiental integra até mesmo uma visão estratégica mercadológica a longo prazo.
Não há como deixar de mencionar que a responsabilidade do setor empresarial está consubstanciada em sanções penais e administrativas decorrentes de eventuais condutas e atitudes lesivas ao meio ambiente. Neste sentido, confiram-se os artigos 3º e 4º, da Lei dos Crimes e Infrações Ambientais (Lei 9.605/98), a qual regulamentou o artigo 225, § 3º da CRFB/8830:
Art. 3º As pessoas jurídicas serão responsabilizadas administrativa, civil e penalmente conforme o disposto nesta Lei, nos casos em que a infração seja cometida por decisão de seu representante legal ou contratual, ou de seu órgão colegiado, no interesse ou benefício da sua entidade.
Parágrafo único. A responsabilidade das pessoas jurídicas não exclui a das pessoas físicas, autoras, co-autoras ou partícipes do mesmo fato.
Art. 4º Poderá ser desconsiderada a pessoa jurídica sempre que sua personalidade for obstáculo ao ressarcimento de prejuízos causados à qualidade do meio ambiente.
Mas a participação empresarial na preservação ambiental vai além do âmbito coercitivo e regulatório. Verifica-se que muitas empresas, atentas à necessidade de enquadramento ao novo paradigma sustentável e aos possíveis reflexos da adoção de uma postura ambiental proativa, estão investindo em tecnologias menos poluentes e realizando novos estudos com o objetivo de minimizar os impactos ambientais.
É relevante compreender, no entanto, as razões que levam as empresas atualmente a utilizarem práticas socialmente responsáveis, uma vez que conforme conceituação tradicional, o objetivo precípuo e imediato da sociedade empresarial é o lucro. Sobre o tema, Magalhães destaca que “[c]ada época foi marcada por acontecimentos relevantes que contribuíram para as mudanças sociais e consequentemente o modo do ser humano pensar a respeito de seu comportamento ambiental"31.
Primeiramente, destaca-se a maior importância que assumiu o Direito Ambiental frente a crise ambiental contemporânea, fruto dos esgotamentos dos modelos desenvolvimentistas que atingiram seu ápice em meados do século XX, os quais, apesar de trazerem benefícios tecnológicos e científicos, resultaram em uma verdadeira devastação do meio ambiente e dos recursos naturais em todo o mundo.
E muito embora o despertar ecológico seja relativamente recente na história da humanidade, a devastação ambiental não é, sendo, na verdade, um fenômeno que acompanha o ser humano desde os primórdios de sua história, conforme esclarece Milaré32.
As consequências da crise ambiental se exteriorizaram através da constatação de aumento da emissão dos gases de efeito estufa, do fenômeno da chuva ácida, da perda da biodiversidade, do desmatamento, da poluição do ar, da erosão do solo, da contaminação dos rios e mares, dentre outros.
Conforme adiantado no capítulo anterior, as preocupações ambientais ganharam destaque em meio às Conferências Internacionais, sendo que a primeira menção ao meio ambiente em um diploma internacional consta – embora de maneira tímida – do artigo 12 do Pacto Internacional de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais, de 1966, que reconhece “o direito de toda pessoa de desfrutar o mais elevado nível possível de saúde física e mental”, e destaca que os Estados partes, a fim de assegurar o pleno exercício desse direito, deverão adotar, entre outras medidas, “a melhoria de todos os aspectos de higiene do trabalho e do meio ambiente”.
Porém, o grande marco internacional do direito ao meio ambiente, e do seu reconhecimento como direito fundamental, remete à Conferência nas Nações Unidas sobre o Meio Ambiente, realizada em 1972, na cidade de Estocolmo, que por meio da chamada “Declaração de Estocolmo”, proclamou 26 “princípios comuns”, com o fim de oferecer “aos povos do mundo inspiração e guia para preservar e melhorar o meio ambiente humano” (tradução livre). Sobre a importância desse documento, anota-se o magistério de José Afonso da Silva33:
“A Declaração de Estocolmo abriu caminho para que as Constituições supervenientes reconhecessem o meio ambiente ecologicamente equilibrado como um direito fundamental entre os direitos sociais do Homem, com suas características de direitos a serem realizados e direitos a não serem perturbados.”
O sucesso da Conferência levou a Assembleia Geral a criar, em dezembro de 1972, o Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente, que coordena os trabalhos da ONU em nome do meio ambiente global. Já em abril de 1987, a Comissão Mundial sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento publicou o já mencionado Relatório Nosso Futuro veiculando a noção de desenvolvimento sustentável para o discurso público, nos seguintes termos: “O desenvolvimento sustentável é o desenvolvimento que encontra as necessidades atuais sem comprometer a habilidade das futuras gerações de atender suas próprias necessidades” .34
Essas novas diretrizes de proteção internacional do ambiente surgem em meio ao desenvolvimento do conceito da terceira dimensão (ou geração) de direitos, o qual se dá em razão dos reflexos de novos valores preconizados pelo Estado Social, sendo certo que o Direito Ambiental assumiu singular importância como viabilizador do bem-estar social.
Paulo Bonavides destaca que os direitos de terceira geração tendem a se cristalizar no fim do século XX enquanto direitos que não se destinam especificamente à proteção dos interesses de um indivíduo, de um grupo ou de um determinado Estado. Têm como destinatário, na verdade, o próprio gênero humano, em sua afirmação como valor supremo em termos de existencialidade concreta. Tais direitos emergiram da reflexão sobre temas referentes ao desenvolvimento, à paz, ao meio ambiente, à comunicação e ao patrimônio comum da humanidade.35
O direito ao meio ambiente equilibrado passou a ser considerado, também, um direito fundamental e um bem jurídico difuso – ou seja, transindividual, de natureza indivisível, de que seja titular pessoas indeterminadas e ligadas por circunstâncias de fato36 – , o qual deve ser protegido por todos, sobretudo por estar intimamente ligado à concretização do próprio direito à vida, mas ultrapassando a esfera dos direitos individuais, por tratar-se, inequivocamente, de um direito coletivo e de interesse de toda a humanidade. Sobre o tema, cumpre registrar a lição de Renato Seitenfuns
Em âmbito mundial deve-se mencionar a preocupação das Nações Unidas em definir os Direitos Humanos de Terceira Geração, os quais dispõe especificamente sobre direitos difusos. Sua primeira manifestação ocorreu durante e após a Segunda Guerra Mundial e estão colacionados na Carta das Nações Unidas e outras tantas convenções internacionais. A doutrina entende como direitos humanos de Terceira Geração, os direitos de solidariedade, a proteção do patrimônio histórico, cultural e ambiental, com a intenção de repreender os danos ambientais e assegurar uma vida digna para as presentes e futuras gerações. 37
No que diz respeito à trajetória e evolução do Direito Ambiental em escala mundial, relembre-se também a Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, realizada no Rio de Janeiro, em 1992, que ficou conhecida como “Cúpula da Terra”. Ela resultou das amplas recomendações feitas pela mencionada Comissão Mundial sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento, no que se refere a relação entre o meio ambiente e o desenvolvimento, e a necessidade imperativa e se adotar o desenvolvimento sustentável.
Neste sentido, a Cúpula da Terra resultou na “Declaração do Rio”, documento que apresentou o conceito de desenvolvimento sustentável à comunidade internacional. Além disso, foram aprovadas a “Convenção sobre a Mudança Climática” e a “Agenda 21”, que estabelece um programa de atividades a serem desenvolvidos no século XXI visando à preservação do equilíbrio ecológico em face do desenvolvimento econômico e social.38
Além dos eventos internacionais mencionados, quais sejam, de Estocolmo (1972) e Rio-92 (1992), muitos outros contribuíram para o surgimento e fortalecimento do Direito Ambiental, tais como as Conferências da ONU de Johanesburgo (2002) e a Rio+20 (2012), bem como as declarações e tratados internacionais firmados em tais oportunidades. Conforme destacam Ingo Wolfgang Sarlet e Tiago Fensterseifer, criou-se todo um aparato normativo a partir da consagração da proteção ecológica no âmbito internacional, inclusive na esfera do Direito Internacional dos Direitos Humanos, dentre eles, cumpre mencionar os eventos e diplomas internacionais destacados pelos referidos autores, a título exemplificativo39:
“a Declaração de Estocolmo das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente Humano (1972), a Carta Mundial da Natureza (1982), adotada pela Assembleia Geral da ONU, o Protocolo de San Salvador Adicional à Convenção Americana sobre Direitos Humanos em Matéria de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais (1988), a Declaração do Rio de Janeiro sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (1992), a Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima (1992), a Convenção sobre Diversidade Biológica (1992), a Declaração e Programa de Ação de Viena, promulgada na 2ª Conferência Mundial sobre Direitos Humanos (1993), o Protocolo de Quioto (1997), a Convenção de Aarhus sobre Acesso à Informação, Participação Pública na Tomada de Decisões e Acesso à Justiça em Matéria Ambiental (1998), o Protocolo de Cartagena sobre Biossegurança (2000), a Convenção de Estocolmo sobre Poluentes Orgânicos Persistentes (2001) e o Acordo de Paris (2015)”
Fato é que o ordenamento jurídico internacional em matéria ambiental influenciou a construção do Direito Ambiental no Brasil, que incorporou de forma significativa, no âmbito de suas legislações domésticas, o conteúdo (conceitos, objetivos, princípios, instrumentos etc.) dos diplomas internacionais, tanto no plano constitucional quanto infraconstitucional.40
Pois bem. Como dito, foi a Declaração de Estocolmo que inaugurou o processo de formação dos princípios que viriam a reger a proteção do direito ao meio ambiente.
Os princípios jurídicos têm um papel fundamental no Direito Ambiental, e no que diz respeito ao ordenamento jurídico brasileiro, podem ser extraídos – além das Declarações Internacionais, em especial as mencionadas Declarações da ONU de Estocolmo e do Rio de Janeiro – da Constituição Federal de 1988, da Lei da Política Nacional do Meio Ambiente (Lei Federal nº 6.938/1981) e das Constituições Estaduais.41 No que se refere à relevância das diretrizes ambientais trazidas nas Declarações Internacionais, destaca-se a lição de Álvaro Luiz Valery Mirra:
“Quanto às Declarações Internacionais, parece-nos importante observar que, embora elas não estejam ainda incluídas entre as fontes tradicionais do Direito Internacional e não tenham aquela imperatividade jurídica própria dos tratados e convenções internacionais, ainda assim devem ser reconhecidas como instrumentos dotados de relevância jurídica. Na realidade, as Declarações Internacionais constituem atualmente importante método de cristalização de novos conceitos e princípios gerais e, uma vez adotadas, passa a influenciar toda a formulação subsequente do Direito, seja no plano internacional, seja no plano da ordem jurídica interna.”42
Cumpre ressaltar que os valores ecológicos atuais se baseiam sobretudo no conteúdo normativo do princípio da dignidade humana. No plano constitucional, restou consolidada a formatação de uma dimensão ecológica da dignidade humana, que abarca a ideia em torno de um bem-estar ambiental, tal como ocorre em relação ao bem-estar individual e social, tendo em vista sua indispensabilidade para uma vida digna, saudável e segura.43 Considera-se, inclusive, que um meio ambiente equilibrado compõe o conjunto de bens relacionado ao mínimo exigido para o desenvolvimento pleno da existência humana. Neste sentido, confira-se passagem do voto do Ministro Ricardo Lewandowski na ADI 4903/DF:
“[...] o mínimo existencial é aquele conjunto de bens materiais e imateriais sem o qual uma pessoa não pode levar uma vida digna e esta inclui, evidentemente, um meio ambiente hígido, condição sine qua non, registre-se, para viabilizar a própria continuidade da vida dos seres humanos na Terra. Embora raramente inscrito de forma textual nas Constituições, o Mínimo Existencial representa a própria essência de qualquer ordenamento jurídico que se julgue civilizado”44 (grifamos)
O princípio da função social e ambiental é um dos princípios fundamentais que hoje compõe o Direito Ambiental, o qual tem origem no conceito de função social da propriedade desenvolvido no sistema jurídico brasileiro, e que é aplicável também à atividade empresarial, haja vista que as empresas se constituem enquanto propriedade privada.
A função socioambiental da propriedade está positivada na Constituição Federal de 1988, nos artigos 5º, inciso XXIII; 170, inciso III; e 186, inciso II; que assim dispõem:
“Art. 5º [...] XXIII - a propriedade atenderá a sua função social;”
“Art. 170. A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social, observados os seguintes princípios: [...] III - função social da propriedade;”
“Art. 186. A função social é cumprida quando a propriedade rural atende, simultaneamente, segundo critérios e graus de exigência estabelecidos em lei, aos seguintes requisitos: [...] II - utilização adequada dos recursos naturais disponíveis e preservação do meio ambiente;”
Importante mencionar, ainda, o comando do artigo 1.228, § 1º, do Código Civil de 2002, no sentido de que o direito de propriedade deve ser exercido em consonância com as suas finalidades econômicas e sociais e de modo que sejam preservados a flora, a fauna, as belezas naturais, o equilíbrio ecológico e o patrimônio histórico e artístico, bem como evitada a poluição do ar e das águas.
Ao tratar da função social e ambiental da propriedade, Álvaro Luiz Valery Mirra destaca que não se trata de
“simples limite ao exercício do direito de propriedade, como aquela restrição tradicional, por meio da qual se permite ao proprietário, no exercício do seu direito, fazer tudo o que não prejudique a coletividade e o meio ambiente”.
Na realidade, a função social e ambiental vai além, autorizando que se imponha ao proprietário comportamentos positivos no exercício do seu direito, para que sua propriedade se adeque à preservação do meio ambiente.45
Segundo Mirra, impõe-se ao proprietário o dever de exercer o seu direito em benefício da coletividade, não mais unicamente em seu próprio e exclusivo direito, sendo precisamente o cumprimento da função social que legitima o exercício do direito de propriedade pelo seu titular.
No que se refere especialmente à aplicação do dito princípio no exercício da atividade empresarial, o inciso VI, do artigo 170, da CRFB/88, estabelece a necessidade de que a ordem econômica observe a “defesa do meio ambiente, inclusive mediante tratamento diferenciado conforme o impacto ambiental dos produtos e serviços e de seus processos de elaboração e prestação”.
Os princípios constitucionais ambientais são confrontados, assim, com o direito de propriedade privada e a livre-iniciativa – constitucionalizada no caput e inciso II do artigo 170 –, de modo que a propriedade privada e os interesses do seu titular devem ajustar-se aos interesses da sociedade e do Estado, em razão das funções social e ecológica que lhe são inerentes.46
Neste sentido, conforme destaca Edis Milaré, o meio ambiente, na qualidade de bem necessário ao bem-estar da coletividade
“deve ser protegido dos excessos quantitativos e qualitativos da produção econômica que afetam a sustentabilidade e dos abusos das liberdades que a Constituição confere aos empreendedores”.47
Desse modo, tem-se que a propriedade, que de fato é instrumento base da ordem econômica – haja vista sua capacidade de geração de riquezas – deixa de cumprir sua função social quando se insurge contra o meio ambiente.
É possível perceber que a Constituição Federal de 1988, seguindo os valores preconizados pelo Estado Social, rompeu com o paradigma liberal-individualista clássico do Direito Civil e buscou um equilíbrio de forças entre uma multiplicidade de interesses, patrimoniais e não patrimoniais; individuais, coletivos e difusos; desenvolvimento econômico e preservação ambiental.
Sobre a impositiva observância, pelo setor empresarial, dos princípios de proteção ambiental, destaca-se o emblemático julgado do STF, proferido no âmbito da ADI 3540, de relatoria do Ministro Celso de Mello:
E M E N T A: [...] A ATIVIDADE ECONÔMICA NÃO PODE SER EXERCIDA EM DESARMONIA COM OS PRINCÍPIOS DESTINADOS A TORNAR EFETIVA A PROTEÇÃO AO MEIO AMBIENTE. - A incolumidade do meio ambiente não pode ser comprometida por interesses empresariais nem ficar dependente de motivações de índole meramente econômica, ainda mais se se tiver presente que a atividade econômica, considerada a disciplina constitucional que a rege, está subordinada, dentre outros princípios gerais, àquele que privilegia a "defesa do meio ambiente" (CF, art. 170, VI), que traduz conceito amplo e abrangente das noções de meio ambiente natural, de meio ambiente cultural, de meio ambiente artificial (espaço urbano) e de meio ambiente laboral. Doutrina. Os instrumentos jurídicos de caráter legal e de natureza constitucional objetivam viabilizar a tutela efetiva do meio ambiente, para que não se alterem as propriedades e os atributos que lhe são inerentes, o que provocaria inaceitável comprometimento da saúde, segurança, cultura, trabalho e bem-estar da população, além de causar graves danos ecológicos ao patrimônio ambiental, considerado este em seu aspecto físico ou natural. A QUESTÃO DO DESENVOLVIMENTO NACIONAL (CF, ART. 3º, II) E A NECESSIDADE DE PRESERVAÇÃO DA INTEGRIDADE DO MEIO AMBIENTE (CF, ART. 225): O PRINCÍPIO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL COMO FATOR DE OBTENÇÃO DO JUSTO EQUILÍBRIO ENTRE AS EXIGÊNCIAS DA ECONOMIA E AS DA ECOLOGIA. - O princípio do desenvolvimento sustentável, além de impregnado de caráter eminentemente constitucional, encontra suporte legitimador em compromissos internacionais assumidos pelo Estado brasileiro e representa fator de obtenção do justo equilíbrio entre as exigências da economia e as da ecologia, subordinada, no entanto, a invocação desse postulado, quando ocorrente situação de conflito entre valores constitucionais relevantes, a uma condição inafastável, cuja observância não comprometa nem esvazie o conteúdo essencial de um dos mais significativos direitos fundamentais: o direito à preservação do meio ambiente, que traduz bem de uso comum da generalidade das pessoas, a ser resguardado em favor das presentes e futuras gerações.48
Salienta-se que a observância da função socioambiental da empresa perpassa pela aplicação de outros princípios do Direito Ambiental e sua relação com a atividade econômica, em especial o princípio da supremacia do interesse público na proteção do meio ambiente em relação aos interesses privados, o já mencionado princípio do desenvolvimento sustentável, e o princípio da prevenção.
A supremacia do interesse público sobre o privado é, em verdade, um princípio geral do direito público, reflete também o já abordado valor constitucional da solidariedade, e no que diz respeito à preservação ecológica, refere-se a máxima proteção voltada ao bem jurídico ambiental, diante de sua natureza difusa. Como explicita Mirra, esse princípio trata “na realidade, de um verdadeiro pressuposto de estabilidade da ordem social”, e continua, ao anotar o seguinte49:
“O interesse na proteção do meio ambiente, dessa forma, por ser de natureza pública, deve prevalecer sempre sobre os interesses individuais privados, ainda que legítimos. Até porque já se reconhece hoje em dia que a preservação do meio ambiente se tornou condição essencial para a própria existência da vida em sociedade e, consequentemente, para a manutenção e o exercício pleno dos direitos individuais dos particulares.”
Ressalta-se que embora determinados recursos naturais estejam sob a titularidade (ou posse) privada, isso não representa uma permissão ilimitada, nem uma espécie de “cheque em branco”, para o titular do direito dispor como bem entender a respeito da utilização de tais recursos, notadamente frente à atual legislação ambiental, a qual, por conferir caráter mais protetivo ao meio ambiente, acabou por restringir outros direitos, que não mais podem ser exercidos de forma indiscriminada, uma vez que prevalece o interesse de toda a coletividade em detrimento do interesse particular do poluidor.50
Neste ponto, é necessário ressalvar que o interesse da sociedade na proteção do patrimônio ambiental pode ser caracterizado como interesse público primário – conceito empregado comumente na seara do Direito Administrativo –, mas jamais como interesse público secundário, que é aquele relacionado ao puro interesse do Estado, enquanto pessoa jurídica. Ingo Wolfgang Sarlet e Tiago Fensterseifer51 lecionam que a
“natureza difusa do bem ambiental carrega a natureza pública (interesse público primário) naquilo em que a mesma se confunde com o interesse de toda a sociedade, mas não quando apenas o interesse (secundário) do Estado está em jogo”.
É apenas o interesse público primário, ou seja, de toda a sociedade, que pode se sobrepor aos interesses estritamente privados. Os autores chamam atenção para a importância dessa diferenciação:
“A distinção é relevante em razão de a proteção do ambiente colocar-se também contra o Estado, e não apenas em face dos particulares poluidores, de modo que o Estado não pode dispor do bem jurídico ambiental difuso (por exemplo, da integridade ecológica, da qualidade do ar e da água, de uma espécie da fauna ou da flora etc.), uma vez que o mesmo não lhe pertence. Não por outra razão, a própria legislação ambiental reconhece, por meio da Lei 6.938/81, art. 3º, IV, que a pessoa jurídica de direito público também pode ser enquadrada no conceito de poluidor e, consequentemente, responsabilizada, direta ou indiretamente, por atividade causadora de degradação ambiental.
[...]
“A natureza do bem jurídico ambiental coloca em xeque, de certa forma, a dicotomia entre o Direito Público e o Direito Privado. Muito embora a natureza do Direito Ambiental seja essencialmente pública, o bem jurídico ambiental transita na (e habita a) “fronteira” entre o público e o privado. A natureza difusa do bem jurídico ambiental, que jamais pode ser confundida com a natureza pública (em sentido estrito), 36 implica a fusão dos universos jurídicos público e privado, mas sempre permeada pela prevalência do interesse de toda a coletividade na sua proteção, bem como pela limitação aos interesses privado e público (secundário) quando esses se colocarem em rota de colisão com a tutela ecológica. Em sintonia com esse entendimento, o art. 2º, I, da Lei 6.938/81 institui como princípio da Política Nacional do Meio Ambiente “a ação governamental na manutenção do equilíbrio ecológico, considerando o meio ambiente como um patrimônio público a ser necessariamente assegurado e protegido, tendo em vista o uso coletivo”.”
O princípio do desenvolvimento sustentável, conforme adiantado, reflete a visão política dominante atualmente em relação à problemática ambiental, consagrada na Conferência das Nações Unidas de 1992, realizada no Rio de Janeiro52. Passou a ser considerado inadmissível que as atividades econômicas se desenvolvessem alheias ao fato de que os recursos ambientais são limitados.
Busca-se, com esse princípio, em suma, a coexistência harmônica entre economia e meio ambiente, de modo que o desenvolvimento ocorra – sendo inegável a sua importância para a sociedade –, mas de forma sustentável e planejada, para que os recursos hoje existentes não se esgotem ou se tornem inócuos.53 Neste sentido, Ingo Sarlet e Tiago Fensterseifer anotam que a ideia de sustentabilidade se vincula
“à proteção ecológica, já que manter (e, em alguns casos, recuperar) o equilíbrio ambiental implica o uso racional e harmônico dos recursos naturais, de modo a, por meio de sua degradação, também não os levar ao seu esgotamento.”54
Álvaro Luiz Valery Mirra destaca que a ideia primordial do desenvolvimento sustentável é a de incluir a proteção do meio ambiente não como um aspecto isolado, mas como parte integrante do processo global de desenvolvimento dos países. Por conseguinte, a defesa do meio ambiente deve estar situada no mesmo plano de importância de outros valores econômicos e sociais protegidos pela ordem jurídica, tais como
“o exercício das atividades produtivas e do direito de propriedade; o crescimento econômico; a exploração dos recursos naturais; a garantia do pleno emprego; a preservação e a restauração dos ecossistemas e dos processos ecológicos essenciais; a utilização racional dos recursos ambientais; o controle das atividades potencialmente poluidoras e a preservação da diversidade e da integridade do patrimônio genético dos países.”55
No contexto em que a proteção ambiental ganhou protagonismo, haja vista sua indispensabilidade para a manutenção da vida na terra, deixou de se tolerar que a liberdade de agir relacionada à atividade econômica fosse exercida em detrimento de um padrão de vida mínimo que deve ser assegurado aos seres humanos, embora a livre iniciativa também seja consagrada como valor constitucional.
É inegável que o bem jurídico ambiental deva anteceder todos os demais direitos, pois “sem ele não há vida, nem saúde, nem trabalho, nem lazer”56. Por oportuno, cumpre anotar o valioso posicionamento de Celso Antonio Pacheco Fiorillo57:
“Como se percebe, o princípio possui grande importância, porquanto numa sociedade desregrada, à deriva de parâmetros de livre concorrência e iniciativa, o caminho inexorável para o caos ambiental é uma certeza.
[...]
Devemos lembrar que a ideia principal é assegurar existência digna, através de uma vida com qualidade. Com isso, o princípio não objetiva impedir o desenvolvimento econômico. Sabemos que a atividade econômica, na maioria das vezes, representa alguma degradação ambiental. Todavia, o que se procura é minimizá-la, pois pensar de forma contrária significaria dizer que nenhuma indústria que venha a deteriorar o meio ambiente poderá ser instalada, e não é essa a concepção apreendida do texto. O correto é que as atividades sejam desenvolvidas lançando-se mão dos instrumentos existentes adequados para a menor degradação possível.”
Mesmo antes da constitucionalização da questão ambiental, a Lei nº 6.938/81, em seu artigo 4º, já destacava entre os objetivos da Política Nacional do Meio Ambiente (PNMC), a “compatibilização do desenvolvimento econômico-social com a preservação da qualidade do meio ambiente e do equilíbrio ecológico” (inciso I) e a
“preservação e restauração dos recursos ambientais com vistas à sua utilização racional e disponibilidade permanente, concorrendo para a manutenção do equilíbrio ecológico propício à vida” (inciso VI).58
Na mesma vertente, a Lei da Política Nacional sobre Mudança do Clima (Lei nº 12.187/2009), em seu art. 3º, caput, arrolou, entre os princípios norteadores da PNMC, o princípio do desenvolvimento sustentável. No inciso IV, do mesmo artigo 3º, estabeleceu o que se entende por desenvolvimento sustentável, sendo a
“condição para enfrentar as alterações climáticas e conciliar o atendimento às necessidades comuns e particulares das populações e comunidades que vivem no território nacional”. 59
O desenvolvimento sustentável consiste, portanto, na adoção de práticas que possibilitem o uso racional dos recursos naturais, de modo a atingir o desenvolvimento social e econômico – logo, a realização humana e cultural – mas sem comprometer as presentes e futuras gerações.
Por fim, ressalta-se o princípio da prevenção, que é um dos mais consideráveis para o direito ambiental e decorre da constatação de que as agressões ao meio ambiente são, em regra, de difícil ou impossível reparação. Prioriza-se a atuação preventiva justamente pela incerteza que envolve a reparação de uma degradação ambiental, ou ainda porque, quando ela é possível, mostra-se excessivamente onerosa. 60
A prevenção está relacionada a adoção de medidas visando a evitar o potencial lesivo já diagnosticado em relação a determinada técnica, eis que cientificamente conhecido. Uma estratégia de prevenção é por meio de regulação/intervenção do Estado na propriedade privada e na atividade econômica, tal como a exigência de estudo de impacto ambiental para instalação de obra ou atividade potencialmente poluidora, e a possibilidade de controle da produção, comercialização e emprego de técnicas que comportem risco ao meio ambiente (artigo 225, § 1º, incisos IV e V, da CRFB/88).61
A valorização do Direito Ambiental e a disseminação de seus princípios, foram essenciais para a mudança de perspectiva empresarial. Anteriormente a isso, o empresário, ao visar primordialmente o alcance de cada vez mais lucros, tratava da sustentabilidade e da proteção do meio ambiente em último plano, sob a errônea interpretação de que o pensamento ecológico fosse incompatível com o desenvolvimento econômico em determinados setores do mercado.
Contudo, não há dúvida que a preservação dos recursos naturais e promoção do desenvolvimento econômico sustentável são, inclusive, aliadas à continuidade da atividade empresarial, sendo também colaboradora de uma atividade lucrativa.
O mercado percebeu isso. Tanto é que começou a adotar, espontaneamente, providências para a construção de novo padrão de produção e consumo, a partir da implementação de projetos com propostas de consumo sustentável, a exemplo do desenvolvimento de tecnologia limpa.
É de se observar que a questão ambiental, por si só, não foi suficiente para que as empresas adotassem formas com fins a proteção ambiental. Na realidade, o compromisso com o desenvolvimento sustentável apenas passou a fazer parte do cotidiano das empresas e instituições quando se tornou, também, um negócio vantajoso e lucrativo62.
Um exemplo de como isso pode ser constatado é a relevância que vem ganhando o termo ESG no mercado financeiro. ESG é a sigla em inglês para “Environmental, Social and Governance” (em português “ambiental, social e governança”) e se refere às boas práticas corporativas voltadas para esses três temas, como por exemplo políticas de redução de emissão de carbono, criação de cotas para minorias sociais e fortalecimento da transparência.
No que diz respeito à sustentabilidade, as práticas ESG, além de gerar uma melhor imagem para a empresa frente aos consumidores, que estão valorizando cada vez mais o consumo de produtos e serviços sustentáveis, também oferecem inúmeras outras vantagens comparativas no mercado, possibilitando reduções de custos operacionais, ganhos de produtividade, redução de penalidades de cunho regulatório e legal, oportunidades de acessar novos nichos de mercados e desenvolver produtos, acesso a créditos verdes voltados para o financiamento de projetos sustentáveis que contam com juros mais acessíveis, dentre outras. Tudo isso, sem dúvida, com aptidão para aumentar o lucro da empresa a médio e longo prazo.
Além disso, estudos que buscam verificar a performance de ativos ESG no mercado financeiro evidenciam um desempenho acima da média quando se trata de ESG nos portfólios. Neste sentido, concluem Gunnar Friede, Timo Busch e Alexander Bassen:
“Por meio da análise, do que é de longe o conjunto de dados mais abrangente sobre a pesquisa ESG existente até o momento, descobrimos que o caso de negócios para o investimento ESG é empiricamente bem fundamentado. Investir em ESG compensa financeiramente. Além disso, destacamos que o impacto ESG positivo no CFP é estável ao longo do tempo. Com base nos dados, podemos derivar conclusões para estudos de carteira e não carteira, 3 diferentes classes de ativos, regiões e categorias de E, S e G. Resultados particularmente promissores são obtidos quando diferenciamos entre regiões, estudos de não carteira e ativos outras classes além de ações.” (tradução de Guilherme da Costa Pfitscher)63
Ainda sobre a adoção de boas práticas ambientais pelas empresas, os autores José L. B. Fernandes e Heloíza da Câmara Linhares apontam o seguinte:
“A partir de 1990, a medida que empresas passaram a se envolver cada vez mais nos instrumentos voluntários de mercado voltados à sustentabilidade revelou-se a importância dos mesmos como indutores de boas práticas socioambientais corporativas (MAIMON apud VIEIRA; MAIMON, 1993). Um dos principais objetivos das companhias ao adotar tais instrumentos é buscar formas de diferenciação frente aos concorrentes na captação de investidores.” 64
Nesse contexto, as empresas de petróleo e gás, hoje, estão sob crescente pressão por parte de acionistas, investidores, organizações não governamentais, fundações e da sociedade em geral, para reduzir suas emissões de carbono, a partir do investimento na produção das chamadas energias verdes, bem como por meio do implemento de tecnologias de baixo carbono, como veículos elétricos, tecnologias de hidrogênio e captura de armazenamento de carbono.65
O relatório do InfluenceMap66 de 2022, ao analisar cinco das maiores empresas petrolíferas do mundo – Shell, British Petroleum, Total Energies, Chevron e Exxon Mobil –, revelou que elas estão gastando milhões de dólares a cada ano em medidas sustentáveis frente à crise climática, a fim de transmitir o compromisso assumido com a transição energética. Contudo, ao mesmo tempo em que estas empresas tentam manter uma imagem positiva, focando prioritariamente em campanhas de relações públicas, ao evidenciar suas tecnologias de transição, também defendem a expansão dos combustíveis fósseis e se opõem aos regulamentos de emissões definidos nas convenções pelo clima.
É o que relata Elaine Santos, pesquisadora do Instituto de Estudos Avançados (IEA) da USP67. A pesquisadora destaca que esse comportamento das empresas do setor se justifica em razão de o petróleo não poder ser totalmente substituído por outras fontes, além de ser altamente lucrativo no contexto atual, o que revela que a possível intenção das empresas de petróleo e oleodutos não seria se tornarem efetivamente empresas de energia, com a ampliação da capacidade energética proveniente de fontes renováveis.
De todo modo, ainda que de forma contraditória, é de se constatar que a transição só ocorrerá com a participação das empresas de petróleo e gás, uma vez que são as que mais investem em projetos renováveis.
Não há como negar, no entanto, que para o bem do planeta e para a lucratividade de longo prazo, as grandes empresas precisam ser proativas, desenvolvendo e utilizando tecnologias com fins a adoção de práticas de desenvolvimento sustentável, as quais devem ser vistas não como a diminuição de lucros para seus empreendimentos, mas a criação de um importante diferencial que poderá alavancar seus negócios e abrir novas oportunidades de obter lucratividade ainda maior.
Como se vê, os deveres de proteção ecológica devem ser conciliados com a proteção de outros bens fundamentais, tais como a livre-iniciativa, o desenvolvimento econômico, a autonomia e a propriedade privada, sopesando, contudo, a natureza difusa do bem jurídico ambiental, tão essencial à vida humana digna e saudável.
No que se refere ao setor de petróleo e gás, destaca-se o papel da Petrobras na adoção de medidas sustentáveis com vistas ao desenvolvimento de tecnologias de produção de energia limpa. Isso porque, além de a companhia integrar um setor estratégico no país, em concorrência com empresas privadas, sua necessária atuação sustentável é reforçada pela posição que ocupa como estatal, impondo-se a observância dos ditames da função socioambiental, bem como o direcionamento de suas atividades à realização de ações voltadas à preservação de interesses coletivos, tal como o meio ambiente equilibrado.
O Papel Socioambiental da Petrobras como Empresa Estatal
Para além dos princípios socioambientais que devem nortear a atividade empresarial de modo geral, imperioso se faz o protagonismo da Petrobras, como empresa estatal, na busca de desenvolvimento de tecnologias e ações efetivas com vistas à transição energética, utilizando-se para tanto de fração da renda petrolífera.
A Petrobras, cuja razão social é Petróleo Brasil S.A., é uma sociedade de economia mista (“SEM”), da qual a União detém a maioria absoluta das ações ordinárias (com direito de voto nas decisões da companhia). Ou seja, a União detém poder de controle da companhia, sendo o presidente da República o responsável pela nomeação de seus principais dirigentes. Por outro lado, a maior parte do capital, correspondente a 81,29% das ações preferenciais (todas sem direito de voto), pertence a investidores privados68.
Cumpre anotar, desde já, que o estatuto da sociedade de economia mista foi estabelecido pela Lei nº 13.303/2016 (Lei das Estatais), que se aplica a todos os entes da federação e, ressalvado o disposto nesta Lei, a sociedade de economia mista, que é constituída na forma de sociedade anônima, estará sujeita ao regime previsto na Lei nº 6.404/76 (Lei das S.A).
A definição de sociedade economia mista está contida no artigo 4º da Lei nº 13.303/2016, como
“entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, com criação autorizada por lei, sob a forma de sociedade anônima, cujas ações com direito a voto pertençam em sua maioria à União, aos Estados, ao Distrito Federal, aos Municípios ou a entidade da administração indireta”.
Difere-se de outra espécie de empresa estatal, qual seja, a empresa pública, pois esta conta exclusivamente com capital público, uma vez que seu capital é integralmente titularizado pela União, pelo Estado, pelo Distrito Federal ou pelo Município, permitindo-se tão somente a participação em seu capital de outras pessoas de direito público interno, bem como de entidades da administração indireta dos entes federativos, nos termos do artigo 3º da Lei nº 13.303/2016. Ademais, outro ponto de distinção é em relação à forma societária, que no caso da empresa pública, não fica adstrita à sociedade anônima69.
Registra-se que a exploração direta de atividade econômica pelo Estado só se justifica quando necessária aos imperativos da segurança nacional ou a relevante interesse coletivo, conforme definidos em lei, nos termos do artigo 173 da CRFB/88. Vê-se, portanto, que a Constituição afasta o intuito puramente lucrativo da sociedade de economia mista que se observa nas sociedades anônimas típicas.70
Todavia, embora a persecução da finalidade pública seja o objeto precípuo de uma sociedade de economia mista, não há como ignorar os anseios lucrativos dos acionistas privados. Se assim fosse, haveria a inviabilização da própria existência deste tipo de sociedade, uma vez que a elevada insegurança jurídica concernente à possibilidade de retorno financeiro, resultaria em um verdadeiro desestimulo aos investimentos privados.
Neste sentido é que a Lei nº 6.404/76 vedou a atuação discricionária do Estado na posição de acionista controlador da sociedade de economia mista, ao submetê-lo, nos termos do artigo 238, aos mesmo deveres e responsabilidades do acionista majoritário de uma sociedade anônima qualquer,71 que estão dispostos nos artigos 116 e 117, in verbis:
“Art. 238. A pessoa jurídica que controla a companhia de economia mista tem os deveres e responsabilidades do acionista controlador (artigos 116 e 117), mas poderá orientar as atividades da companhia de modo a atender ao interesse público que justificou a sua criação.”
“Art. 116. Entende-se por acionista controlador a pessoa, natural ou jurídica, ou o grupo de pessoas vinculadas por acordo de voto, ou sob controle comum, que:
a) é titular de direitos de sócio que lhe assegurem, de modo permanente, a maioria dos votos nas deliberações da assembléia-geral e o poder de eleger a maioria dos administradores da companhia; e
b) usa efetivamente seu poder para dirigir as atividades sociais e orientar o funcionamento dos órgãos da companhia.
Parágrafo único. O acionista controlador deve usar o poder com o fim de fazer a companhia realizar o seu objeto e cumprir sua função social, e tem deveres e responsabilidades para com os demais acionistas da empresa, os que nela trabalham e para com a comunidade em que atua, cujos direitos e interesses deve lealmente respeitar e atender.”
“Art. 117. O acionista controlador responde pelos danos causados por atos praticados com abuso de poder.
§ 1º São modalidades de exercício abusivo de poder:
a) orientar a companhia para fim estranho ao objeto social ou lesivo ao interesse nacional, ou levá-la a favorecer outra sociedade, brasileira ou estrangeira, em prejuízo da participação dos acionistas minoritários nos lucros ou no acervo da companhia, ou da economia nacional;
b) promover a liquidação de companhia próspera, ou a transformação, incorporação, fusão ou cisão da companhia, com o fim de obter, para si ou para outrem, vantagem indevida, em prejuízo dos demais acionistas, dos que trabalham na empresa ou dos investidores em valores mobiliários emitidos pela companhia;
c) promover alteração estatutária, emissão de valores mobiliários ou adoção de políticas ou decisões que não tenham por fim o interesse da companhia e visem a causar prejuízo a acionistas minoritários, aos que trabalham na empresa ou aos investidores em valores mobiliários emitidos pela companhia;
d) eleger administrador ou fiscal que sabe inapto, moral ou tecnicamente;
e) induzir, ou tentar induzir, administrador ou fiscal a praticar ato ilegal, ou, descumprindo seus deveres definidos nesta Lei e no estatuto, promover, contra o interesse da companhia, sua ratificação pela assembléia-geral;
f) contratar com a companhia, diretamente ou através de outrem, ou de sociedade na qual tenha interesse, em condições de favorecimento ou não equitativas;
g) aprovar ou fazer aprovar contas irregulares de administradores, por favorecimento pessoal, ou deixar de apurar denúncia que saiba ou devesse saber procedente, ou que justifique fundada suspeita de irregularidade.
h) subscrever ações, para os fins do disposto no art. 170, com a realização em bens estranhos ao objeto social da companhia. [...]”
A partir dos referidos dispositivos, é possível perceber que o legislador estabeleceu a obrigação do acionista controlador em direcionar a administração da sociedade de economia mista nos exatos termos delimitados pelo estatuto social, equilibrando o objetivo social lucrativo ao interesse social que justificou a criação da sociedade.
Parte da doutrina, tal como faz Fábio Ulhoa Coelho, salienta que o particular, ao ingressar no quadro associativo sociedade de economia mista, está ciente que eventualmente seja obrigado a suportar ligeira diminuição na rentabilidade de seu investimento, por força do atendimento de interesse maior que o seu. Ulhoa faz a ressalva de que esta diminuição não poderá ser de tal monta que implique a descaracterização do investimento feito como negócio de conteúdo privado.72
Desse modo, uma vez ponderado ambos os interesses, público e privado, será possível a satisfação do interesse público que justificou a criação da sociedade através do desenvolvimento de uma atividade lucrativa, com respeito às características empresariais que lhe são inerentes, especialmente os direitos dos acionistas privados, que são essenciais ao negócio.
Constata-se, portanto, que a sociedade de economia mista, diferentemente de outros tipos sociais, é tipicamente marcada pela contraposição de interesses, motivada, em grande medida, pela integração de capitais públicos e privados. Neste sentido, oportuna a lição de Walfrido Jorge Warde Junior:
O lucro não une, entretanto todos os sócios de uma sociedade de economia mista. O lucro não é o objetivo do controlador das empresas estatais. O Estado-empresário, nas empresas públicas, e o Estado-acionista controlador das sociedades de economia mista não alvejam o lucro, mas sim a consecução das políticas e dos interesses públicos que dão fundamento à atuação estatal nos mercados. Nas sociedades de economia mista, um apelo à poupança provada que ajuda a financiar a empresa estatal, pressupõe a possibilidade de compatibilizar interesses públicos e privados, ou seja, a afirmação de políticas públicas e a lucratividade, mas encerra, ao mesmo tempo, uma tensão que o legislador e os doutrinadores não foram capazes de solucionar e que, nos últimos tempos de Petrolão e de Lava-Jato, só fez recrudescer.73
Não é diferente no caso da Petrobras. O papel da empresa brasileira de hidrocarbonetos envolve dilemas de seu duplo papel enquanto sociedade de economia mista: de um lado, como agente a serviço dos interesses nacionais tais como definidos na lei de sua criação e em seu estatuto social; de outro, como empresa transnacional que compete no mercado internacional de petróleo e gás.74
Assim, uma vez que não há como escapar da dicotomia que envolve o interesse público e privado de uma sociedade de economia mista, haja vista que esta possui características tanto de empresa privada quanto de estatal, a ponderação de interesses ocorrera no caso concreto, em que se analisará qual interesse deve se sobrepor ao outro.
Isto posto, é necessário ressalvar que não é qualquer interesse público que pode, indiscriminadamente, prevalecer sobre o interesse privado em uma sociedade de economia mista. Aliás, não é permitido ao Estado, no poder de gestão dessas sociedades, utilizá-las para objetivos não condizentes com suas finalidades, sob pena de transformar a sociedade de economia mista em mero órgão da administração pública descentralizada75.
Como dito, a sociedade de economia mista tem a sua constituição autorizada por lei em razão de uma finalidade pública específica, e não para um interesse público genérico e abstrato. O artigo 37, inciso XIX, da CRFB/88, estabelece a necessidade de legislação específica para autorização da instituição da SEM.
Além disso, o já mencionado artigo 173, da CRFB/88, determina que os imperativos de segurança nacional ou o relevante interesse coletivo justificador da exploração direta de atividade pelo Estado, deverá ser definido em lei. Portanto, o interesse público motivador da constituição da sociedade de economia mista, o qual deve ser observado em sua gestão, deve ser aquele especificado em sua lei instituidora.
No mesmo sentido, dispõe o artigo 2º, § 1º, da Lei das Estatais, in verbis:
“A constituição de empresa pública ou de sociedade de economia mista dependerá de prévia autorização legal que indique, de forma clara, relevante interesse coletivo ou imperativo de segurança nacional, nos termos do caput do art. 173 da Constituição Federal”.76 (grifamos)
É o interesse público especificado na lei de instituição da estatal que legitima a atividade econômica desenvolvida pelo Estado e que servirá de baliza para a atuação da pessoa jurídica controladora, obstando seu uso para implementação de qualquer política pública, sob pena de desvirtuar a finalidade da sociedade em questão.77 Na mesma acepção, confira-se a lição de Vera Helena Franco de Melo78:
“O interesse público do Estado, enquanto Estado, definido em termos amplos, não se identifica com aquele particularizado mediante a lei autorizadora, como finalidade a ser atingida por meio da empresa pública ou da sociedade de economia mista. [...] O Estado, aqui, não pode invocar nenhum outro interesse, que não aquele legitimador da intervenção [...]. Na qualidade de acionista, o seu interesse, enquanto sócio, somente pode ser aquele público, específico, que levou o Estado a se imiscuir no domínio econômico.”
No que tange à função social das sociedades de economia mista, o artigo 27 da Lei 13.303/2016 a descreve justamente como a realização do interesse público específico constante da lei autorizadora. Ou seja, a função social não é ampla e irrestrita, mas sim delimitada pelo interesse público que justificou a criação daquela sociedade. Confira-se o teor do referido dispositivo:
Art. 27. A empresa pública e a sociedade de economia mista terão a função social de realização do interesse coletivo ou de atendimento a imperativo da segurança nacional expressa no instrumento de autorização legal para a sua criação.
§ 1º A realização do interesse coletivo de que trata este artigo deverá ser orientada para o alcance do bem-estar econômico e para a alocação socialmente eficiente dos recursos geridos pela empresa pública e pela sociedade de economia mista, bem como para o seguinte:
I - ampliação economicamente sustentada do acesso de consumidores aos produtos e serviços da empresa pública ou da sociedade de economia mista;
II - desenvolvimento ou emprego de tecnologia brasileira para produção e oferta de produtos e serviços da empresa pública ou da sociedade de economia mista, sempre de maneira economicamente justificada.
§ 2º A empresa pública e a sociedade de economia mista deverão, nos termos da lei, adotar práticas de sustentabilidade ambiental e de responsabilidade social corporativa compatíveis com o mercado em que atuam.
§ 3º A empresa pública e a sociedade de economia mista poderão celebrar convênio ou contrato de patrocínio com pessoa física ou com pessoa jurídica para promoção de atividades culturais, sociais, esportivas, educacionais e de inovação tecnológica, desde que comprovadamente vinculadas ao fortalecimento de sua marca, observando-se, no que couber, as normas de licitação e contratos desta Lei.
Portanto, a função social da sociedade de economia mista está condicionada ao atendimento da finalidade específica que justificou sua criação e, em última análise, caracteriza-se pelo cumprimento do objeto social da companhia, conforme disposto em seu estatuto social.
Isto posto, adentrando na especificidade que mais interessa ao presente trabalho, passa-se agora a análise do interesse social, definido em lei, que motivou a criação da Petróleo Brasil S.A., bem como o objeto social previsto em seu estatuto.
A criação da Petrobras se deu, inicialmente, por meio da Lei nº 2.004/1953, que foi posteriormente revogada pela Lei nº 9.478/1997. Vejamos, então, o interesse público conforme estabelecido nas referidas legislações.
A Lei nº 2.004/1953 instituiu o monopólio da União sobre a pesquisa, a lavra, o refino e o transporte de petróleo de origem nacional, o qual seria exercido por meio do extinto Conselho Nacional do Petróleo, como órgão de orientação e fiscalização, bem como através de uma sociedade por ações, a Petróleo Brasileiro S.A., constituída na forma da mesma lei, como órgão de execução.
O objeto social da Petrobras, à época, foi definido no artigo 6º da Lei nº 2.004/1953, que assim dispunha:
Art. 6º A Petróleo Brasileiro S. A. terá por objeto a pesquisa, a lavra, a refinação, o comércio e o transporte do petróleo proveniente de poço ou de xisto - de seus derivados bem como de quaisquer atividades correlatas ou afins.
Parágrafo único. A pesquisa e a lavra, realizadas pela Sociedade, obedecerão a plano por ela organizados e aprovados pelo Conselho Nacional do Petróleo, sem as formalidades, exigências de limitações de área, e outras julgadas dispensáveis, em face da decreto-lei nº 3.236, de 7 de maio de 1941, autorizando-as o Conselho em nome da União.
Anos depois, foi editada a Lei nº 9.478/9779 (também conhecida como “Lei do Petróleo”), que revogou a Lei nº 2.004/1953, e embora manteve o monopólio da União para a pesquisa e lavra; a refinação; a importação e exportação; e o transporte de petróleo e gás natural; permitiu que outras empresas pudessem exercer essas atividades, mediante concessão, autorização ou contratação sob o regime de partilha de produção80.
Além disso, a Lei nº 9.478/97 implementou uma política energética nacional; instituiu a Agência Nacional do Petróleo (ANP) como o órgão regulador das atividades que integram as indústrias de petróleo, gás natural e de biocombustíveis81 no Brasil; e também passou a dispor sobre a Petrobras.
No que tange ao objeto da Petrobras, a Lei nº 9.478/97, em seu artigo 61, o definiu de maneira muito semelhante à lei revogada, nos seguintes termos:
Art. 61. A Petróleo Brasileiro S.A. - PETROBRÁS é uma sociedade de economia mista vinculada ao Ministério de Minas e Energia, que tem como objeto a pesquisa, a lavra, a refinação, o processamento, o comércio e o transporte de petróleo proveniente de poço, de xisto ou de outras rochas, de seus derivados, de gás natural e de outros hidrocarbonetos fluidos, bem como quaisquer outras atividades correlatas ou afins, conforme definidas em lei.
Percebe-se que ambas as legislações não trataram de forma expressa sobre o interesse público que justificou a criação da Petrobras, mas tão somente dispuseram sobre o objeto social da companhia.
Veja-se, ainda, o estatuto social da companhia82, aprovado na Assembleia Geral Extraordinária de 30 de novembro de 2020, que em seu artigo 3º, assim definiu o objeto social da Petrobrás:
Art. 3º- A Companhia tem como objeto a pesquisa, a lavra, a refinação, o processamento, o comércio e o transporte de petróleo proveniente de poço, de xisto ou de outras rochas, de seus derivados, de gás natural e de outros hidrocarbonetos fluidos, além das atividades vinculadas à energia, podendo promover a pesquisa, o desenvolvimento, a produção, o transporte, a distribuição e a comercialização de todas as formas de energia, bem como quaisquer outras atividades correlatas ou afins. [...]
A previsão estatutária, portanto, estabelece como atividade da Petrobras o desenvolvimento, a produção, o transporte, a distribuição e a comercialização de todas as formas de energia, bem como quaisquer outras atividades correlatas ou afins. Não há dúvida, assim, que investimentos voltados ao avanço da transição energética no país integra o objeto da companhia.
Neste sentido, destaca-se que a Petróleo Brasil S.A. conta com uma subsidiária, a Petrobras Biocombustível S.A. (PBio), constituída em 2008, tendo como finalidade a produção, logística, comercialização, pesquisa e desenvolvimento de biocombustíveis, bem como de quaisquer outros produtos, subprodutos e atividades correlatas ou afins, a logística e comercialização de matéria-prima e a geração de energia elétrica associada às suas operações de produção de biocombustíveis, conforme dispõe o artigo 4º, do Estatuto Social da PBio83.
Além disso, nos termos do § 4º do mesmo dispositivo, esta companhia também pode atuar na produção, logística, comercialização e pesquisa e desenvolvimento de negócios e empreendimentos cujos processos produtivos e soluções tecnológicas abranjam atividades de baixas emissões de carbono, eficiência energética, e tecnologias sustentáveis, podendo também explorar todas essas atividades através da participação em outras sociedades.
Em 2020, esta subsidiária chegou a ser incluída no plano de desinvestimentos da Petrobras, quando a companhia decidiu sair do mercado de produção de biodiesel e etanol. Um dos principais argumentos foi a atuação deficitária da PBio ou apresentação de lucros modestos para o padrão Petrobras. De acordo com o Portal Estadão84, isso aconteceu por quatro anos entre 2017 e 2020, quando houve lucro de R$ 154,5 milhões. Em 2021, houve prejuízo líquido de R$ 241,8 milhões. Já em 2022, até setembro, o déficit foi de R$ 117 milhões.
Porém, segundo matéria publicada no Valor Econômico85, o novo Presidente da companhia, Jean Paul Prates, e o Ministério de Minas e Energia, estão revendo o programa de venda de ativos da estatal, em alinhamento com a posição da nova gestão, que promete ampliar os investimentos em renováveis e biocombustíveis com fins à efetivação da estratégia da Petrobras de reduzir as emissões de carbono.
Na mesma publicação mencionada acima, o Estadão expôs posições de especialistas sobre a possibilidade de continuidade das atividades da PBio, nos seguintes termos:
“Segundo Adriano Pires, da consultoria Centro Brasileiro de Infraestrutura (CBIE), o plano de venda da PBio fazia sentido no auge da crise da Petrobras. Sua reversão agora, com eventual aumento de investimentos, não deve ser encarada como problema. O motivo é que a Petrobras está saudável do ponto de vista econômico-financeiro, analisa.
‘Mas deve prevalecer a taxa de retorno econômica e não a política, que marcou o início da PBio’, adverte Pires
[...]
Adriano Pires, do CBIE, diz que a volta do investimento da Petrobras em biocombustíveis, sobretudo biodiesel, é válida. Mas com uma condição: que seja feita com “parcimônia”.
“O ‘core business’ (negócio principal) da Petrobras é e deve continuar sendo exploração e produção (de óleo e gás), em que ainda haverá muita demanda (por investimentos) do pré-sal e da entrada em toda a Margem Equatorial”.
O especialista ressalta, também, a necessidade de perseguir a rentabilidade econômica. Isso, diz, foi negligenciado na origem da subsidiária. Para Pires, as usinas custaram caro. E interesses políticos teriam pesado na escolha de sua localização, o que não pode se repetir.”
“Miguel Ivan Lacerda, ex-diretor de Biocombustíveis do Ministério de Minas e Energia (MME) e pesquisador da Embrapa, afirma que a PBio pode ser perfeitamente rentável. Destaca, porém, que a subsidiária nunca terá margens comparáveis às da exploração e produção de petróleo. Os motivos são a natureza do negócio e a competição no setor.
‘Existem cerca de 270 usinas de biocombustíveis no país, quase 40 só de biodiesel, enquanto a operação da produção de petróleo ainda é quase monopolista’, compara.
Lacerda diz que os prejuízos da PBio aconteceram em linha com todo o setor. Foram causados por fatores externos, como dinâmica de preços, e recuo no mandato (proporção na gasolina) do biodiesel. Ele deveria avançar para 15% mas voltou a 10%. Nesse caso, o objetivo foi frear o preço final dos combustíveis.
Individualmente, também pesa o fato de as três usinas ficarem em estados (Minas, Bahia e Ceará) sem benefício tributário para a atividade. O problema envolve sobretudo ICMS reduzido, como acontece em Goiás, Mato Grosso, Mato Grosso do Sul e Rio Grande do Sul.”
“Rodrigo Leão, do Ineep, afirma que a PBio deve ser encarada para além do desempenho financeiro. A empresa é um vetor de descarbonização da Petrobras. Também é indutora da economia agrícola no entorno de suas unidades, explica.
Além disso, ele defende maior integração da subsidiária de biocombustível com outros negócios renováveis. É o caso do hidrogênio verde, cuja produção exige fonte de energia limpa, destaca.
Leão reforça que as principais economias do mundo têm mantido políticas agressivas de fomento a combustíveis de origem vegetal. É o que fazem Estados Unidos, China e Índia. Já o Brasil, pioneiro na tecnologia, recuou nos últimos anos. O movimento foi deliberado, aponta.
‘A importância dos biocombustíveis para a transição energética está colocada no mundo e, também, para as grandes empresas privadas do setor com atuação no Brasil, que têm investido cada vez mais em etanol’, diz, ao citar Shell e BP.”
De fato, na linha dos apontamentos expostos acima, os investimentos realizados pela Petrobras em energias renováveis – independentemente de serem realizados por meio da subsidiária PBio ou não – precisam considerar a rentabilidade econômica, tendo em vista o que foi desenvolvido ao longo deste capítulo em relação à necessidade de se observar o interesse social da companhia, mas também o objetivo lucrativo.
Neste ponto, não há dúvida que a diversificação do portfólio da Petrobras, por meio do desenvolvimento de tecnologias de produção de energia limpa, em conjunto com uma estratégia que busque conter o aumento da exploração do petróleo, é crucial para a própria continuidade da empresa e de sua capacidade lucrativa a longo prazo.
Muito embora o Plano Estratégico da Petrobras para o período 2023 a 202786 tenha expressado os compromissos assumidos pela companhia com vistas à reduzir sua pegada de carbono, destinando um CAPEX (despesa de capitais) de US$ 4,4 bilhões, é possível perceber que os investimentos em descarbonização e na produção em energia limpa ainda são relativamente baixos se comparados com aqueles destinados para o segmento de exploração e produção, que representam cerca de 83% dos projetos que a companhia pretende realizar.87
Dos projetos de transição energética com foco na descarbonização, US$ 3,7 bilhões são destinados às iniciativas de descarbonização das operações, US$ 600 milhões para a continuidade do Programa BioRefino (diesel renovável e bioquerosene) e apenas US$ 100 milhões para pesquisa e desenvolvimento de novas competências (a Petrobras destaca como áreas prioritárias a serem estudadas os segmentos de eólicas offshore e hidrogênio).
Nathalia Pereira Dias88, pesquisadora em Exploração e Produção de Petróleo e Energias Renováveis no Instituto de Estudos Estratégicos de Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis (Ineep), destaca que a Petrobras está na contramão de grandes petroleiras estrangeiras, as quais estão avançando cada vez mais na corrida da transição energética. A postura da Petrobras estaria refletindo uma perda de oportunidade da companhia, que poderia aproveitar a melhora de sua conjuntura financeira para efetuar novos investimentos, principalmente na produção de energia limpa.
Acontece que a Petrobras continua direcionando sua atuação na transição energética em projetos de baixa emissão de carbono, em vez de novas tecnologias de geração de energia verde. A pesquisadora apontou ainda que:
“O total de investimentos em produção de energia limpa, cerca de US$ 600 milhões, representa menos de 1% dos investimentos projetados totais da Petrobras. Se forem incluídos os investimentos em redução de emissão de carbono, esse valor sobe para pouco mais de 5%. Um percentual ainda muito aquém das majors europeias que já têm dedicado mais de 10% dos seus investimentos para o segmento de transição energética.”
A nova gestão da Petrobras promete o redirecionamento estratégico da companhia, com a divulgação ao final de 2023 de novo plano quinquenal para o período 2024-2028. Ademais, em abril deste ano, foi criada uma nova área na estatal, a diretoria de Transição Energética e Energias Renováveis.
É possível perceber que o atual governo, incluindo ministros e diretores da Petrobras, reconhecem a importância do desenvolvimento de tecnologias de produção de energia limpa no âmbito da estatal.
Marina Silva, ministra do Meio Ambiente, defende que o país tem capacidade para ser “exportador de sustentabilidade”, e embora o Brasil tenha perdido a oportunidade de transformar o etanol brasileiro em commodity, tem a possibilidade de explorar energias de terceira geração, como o hidrogênio verde. A ministra defende, ainda, que a Petrobras deve deixar de ser apenas uma empresa de exploração de petróleo e “se tornar uma empresa de produção de energia”.89
Maurício Tolmasquim, gerente executivo de Estratégia e Planejamento da Petrobras, destaca a importância de desenvolvimento de novas atividades:
“Sem dúvida o petróleo ainda vai gerar renda durante algum tempo para a Petrobras, mas isso não significa que a empresa deva olhar só para isso. É necessário diversificar o portfólio, as atividades, porque é inelutável que a longo prazo a demanda de petróleo no mundo caia e a Petrobras tem que estar preparada para essa nova realidade.”90
Jean Paul Prates, Presidente da Petrobras, defende a transformação da Petrobras “em uma empresa integrada de energia, alavancada pelas atividades petrolíferas, que serão substituídas pelos negócios que despontam no horizonte da energia limpa”91.
Desse modo, ainda que não tenha se concretizado a revisão estratégica pretendida pela nova gestão, a mudança de mentalidade no interior da companhia pode ser considerado um grande avanço. Espera-se, agora, que os recursos gerados pela produção de petróleo possam ser utilizados no desenvolvimento de novas fontes energéticas, com o fomento da expansão de outras cadeias produtivas, exatamente como prevê o objeto social da companhia.
Não é demais ressaltar que a Petrobras, além de observar os ditames da sua função socioambiental, como qualquer empresa – conforme detalhado no segundo capítulo deste trabalho –, deve direcionar sua atuação, sempre que possível, como instrumento de realização de atividades que envolvam os interesses coletivos, diante da sua posição de estatal que tem ampla importância no setor público, e que possui papel fundamental no desenvolvimento econômico e social do país.
Desse modo, salutar que suas atividades sejam voltadas também ao desenvolvimento de técnicas que possibilitarão a preservação de bem jurídico essencial à sociedade, qual seja, o meio ambiente equilibrado.
Além disso, fato é que a Petrobras opera em um setor estratégico no país, em concorrência com empresas do setor privado, as quais não estão deixando para trás os necessários investimentos em transição energética. Ainda que assim não fosse, cumpre anotar que a própria criação das sociedades de economia mista se fundamenta no intuito de atrair novos investidores para um mercado inexplorado e que contém necessidades coletivas de relevância pública92, sendo que a sociedade, uma vez que tem poder suficiente de mercado, opera como verdadeiro órgão planejador e direcionador do desenvolvimento setorial93.
Salienta-se que a estatal possui inúmeras vantagens relacionadas às potencialidades do mercado nacional, aptas a possibilitarem, por exemplo, o avanço da produção de hidrogênio verde. Portanto, a estatal precisa se posicionar de forma estratégica e efetiva no mercado de renováveis para que a companhia faça parte do futuro da energia no país.94
Por fim, é preciso relembrar que a partir de 2016, o Brasil passou a conviver com a crescente volatilidade dos preços internos de derivados do petróleo, em razão da adoção da paridade do preço dos combustíveis ao valor internacional, da ausência de investimentos no parque de refino nacional e do consequente aumento da dependência de importações para abastecimento do mercado interno.95
Em cenários como esse, percebemos a importância de que a atuação da petrolífera se dê como uma espécie de conglomerado de energia, integrando os seus negócios de óleo e gás com a indústria de renováveis, para que tais setores até mesmo sirvam de apoio um para o outro.
Embora a Petrobras tenha anunciado recentemente a mudança na precificação do diesel e da gasolina, a partir de política alinhada com a diretriz de formação de preços no mercado interno, é preciso levar em consideração que se trata de estratégia de governo, a qual pode ser mudada a cada nova gestão. Ou seja, a volatilidade de preços do petróleo é fator que pode voltar a ser um problema dependendo do governo em exercício, de modo que ainda é válido estruturar medidas aptas a lidarem com tal cenário.
À vista disso, para que a Petrobras se mantenha no mercado, em uma perspectiva a longo prazo, e de modo a observar inteiramente o interesse social que lhe é inerente, precisa incorporar em sua estratégia de sustentabilidade ambiental não apenas a descarbonização, mas a produção de energia utilizando fontes renováveis. Caso contrário, mantendo o foco de sua estratégia na produção de energia de fontes fósseis, e permanecendo dependente das importações de derivados, poderá vir a perder a soberania energética, além de contribuir continuamente para a maior poluição do planeta.96
Conclusão
As preocupações ambientais ganharam destaque a partir das Conferências Internacionais capitaneadas pela ONU, o que refletiu em grande medida na estruturação do Direito Ambiental Brasileiro. Atualmente, a preservação do meio ambiente sadio, por sua natureza transindividual, tornou-se um imperativo nos âmbitos internacional e nacional.
Inevitavelmente, as discussões envolvendo medidas necessárias de sustentabilidade atingiram o setor energético, que ainda é altamente dependente de combustíveis fósseis, cuja queima é um dos principais responsáveis pela emissão de gases de efeito estufa, em especial o CO2, que opera na poluição da atmosfera. Não por outro motivo, há grande mobilização entre os países em prol da neutralização das emissões líquidas de carbono até 2050, o que estimula os debates sobre a urgência da transição energética.
Ainda que o uso de fontes renováveis venha aumentando consideravelmente, fontes poluentes e não-renováveis ainda são as mais utilizadas no contexto mundial. Constata-se que os investimentos realizados em fontes renováveis não foram implementados de maneira suficiente para suprir a elevada demanda por energia, razão pela qual o mundo ainda segue altamente dependente da energia fóssil.
Mesmo o Brasil, que ocupa lugar de destaque na utilização de biocombustíveis, precisa majorar seus investimentos em inovação com fim à substituição das fontes energéticas, para que consiga alcançar a meta de neutralidade de emissões de GEE. Ademais, já é possível perceber o caminho ao abandono de veículos a combustão – mesmo aqueles alimentados com fontes menos poluentes, amplamente propagados no Brasil – em razão da tendência global de eletrificação de veículos.
Portanto, não haverá saída para o país senão se adequar ao cenário mundial. Como demonstrado, mesmo diante desse cenário de eletrificação, ainda há alternativas estratégicas para o Brasil se destacar no mercado internacional, com vistas também na exportação, tal como a possibilidade de produção de hidrogênio verde, apto a alimentar células de combustível.
Em razão da natureza difusa que recai sobre o bem ambiental, é que o ordenamento jurídico impõe que o setor privado e a sociedade civil, cooperem com os Estados, coordenando esforços em prol da preservação ambiental e do controle dos efeitos mais drásticos das mudanças climáticas. Neste cenário, o interesse social é considerado na regulação dos bens jurídicos ambientais, o que implica na quebra do paradigma liberal-individualista da atividade empresária, que não mais pode ser exercida de forma indiscriminada e alheia ao fato de que os recursos ambientais são limitados, uma vez que prevalece o interesse de toda a coletividade em detrimento do interesse particular do poluidor
Com base, principalmente, no princípio da função socioambiental, atrelado ao primado do desenvolvimento sustentável, tem se constatado que muitas empresas, atentas à necessidade de enquadramento ao novo paradigma ecologicamente responsável, e aos possíveis reflexos – inclusive econômicos – da adoção de uma postura ambiental proativa, estão investindo em tecnologias menos poluentes e realizando novos estudos com o objetivo de minimizar os impactos ambientais.
O setor de petróleo e gás – um dos mais poluentes – não escapa dessa realidade. Hoje, as empresas de hidrocarbonetos estão sob crescente pressão para reduzir suas emissões de carbono, a partir do investimento na produção das chamadas energias verdes. Para a própria lucratividade dessas empresas, em uma visão a longa prazo, serão necessárias atuações proativas, com o desenvolvimento e utilização de tecnologias com o objetivo de adotar práticas de desenvolvimento sustentável, as quais possibilitarão a criação de um importante diferencial que poderá alavancar seus negócios e abrir novas oportunidades, vez que a tendência é que a demanda por petróleo sofra uma queda ao longo do tempo, com a considerável substituição de atividades petrolíferas por negócios baseados em energia limpa.
Não é diferente no caso da Petrobras. A estatal, na posição de sociedade de economia mista, além de observar a função socioambiental relacionada à toda e qualquer empresa, precisa observar o interesse público motivador de sua constituição, a qual, como se viu, está relacionado com a produção e comercialização das mais diversas fontes de energia.
E mais: a empresa estatal, sempre que possível, deve direcionar sua atuação com vistas à realização de atividades que envolvam os interesses coletivos, motivo pelo qual se defende que a Petrobras desenvolva atividades voltadas ao desenvolvimento de técnicas que possibilitarão a preservação de bem jurídico essencial à sociedade, qual seja, o meio ambiente equilibrado.
Por fim, destacou-se que a Petrobras opera em um setor estratégico e, também por isso, é importante que a companhia se posicione de forma planejada e efetiva no mercado de renováveis, possibilitando sua presença no futuro energético do país.
Assim, sustenta-se a ideia de que a diversificação do portfólio da Petrobras, por meio do desenvolvimento de tecnologias de produção de energia limpa, é crucial para a própria continuidade da empresa e de sua capacidade lucrativa a longo prazo.
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