O Código de Trânsito Brasileiro sofreu recentes alterações, em especial no que diz respeito ao estabelecimento de prazos decadenciais para a expedição de notificações de imposição de penalidades por infrações de trânsito. Essas mudanças suscitaram questionamentos acerca do direito intertemporal, principalmente no que tange a situações jurídicas ocorridas antes da vigência das novas legislações (Leis n. 14.071/2020 e n. 14.229/2021) e cujos efeitos jurídicos não se encontravam consolidados sob a legislação anterior.
Introdução
O Código de Trânsito Brasileiro sofreu recentes alterações, em especial no artigo 282, por meio das Leis n. 14.071/2020 e n. 14.229/2021, que estabeleceram prazos decadenciais para a imposição de penalidades administrativas.
A Lei n. 14.071/2020, ao incluir o § 6º e alterar o caput do art. 282 do Código de Trânsito Brasileiro, com entrada em vigor em 12 de abril de 2021, estabeleceu prazos decadenciais distintos para a defesa prévia: 180 dias para a indeferida e 360 dias para a apresentada em tempo hábil, em relação à notificação de imposição de penalidade administrativa. Essa contradição legislativa demandou a edição da Lei n. 14.229/2021, publicada em 21 de outubro de 2021, com o objetivo de saná-la.
Ademais, a Lei n. 14.229/2021 modificou o termo inicial dos prazos decadenciais previstos no art. 282 do Código de Trânsito Brasileiro. Enquanto a Lei n. 14.071/2020 estabelecia o início da contagem a partir da data do cometimento da infração, a nova legislação dispõe que o prazo decadencial se inicia: I) na data do cometimento da infração para as penalidades de advertência e multa pecuniária (art. 282, § 6º, I, do CTB); e II) na data da conclusão do processo administrativo da penalidade que lhe der causa para as demais penalidades administrativas previstas no art. 256 do Código de Trânsito Brasileiro (art. 282, § 6º, II, do CTB).
Essas mudanças legislativas suscitaram diversas dúvidas, especialmente no que se refere às situações jurídicas ocorridas e não consolidadas sob a vigência da legislação anterior. Tanto a Lei n. 14.071/2020 quanto a Lei n. 14.229/2021 omitiram-se quanto às disposições sobre o direito intertemporal aplicável a essas situações.
Direito intertemporal e prazos decadenciais para a expedição de notificação de imposição de sanção administrativa por infração às normas de trânsito
A decadência, também chamada de caducidade, faz perecer o próprio direito, atingindo-o em sua essência, em seu próprio conteúdo, se não exercido dentro do prazo assinalado. A decadência está ligada aos direitos potestativos. Isso porque, sendo exercidos unilateralmente, por mera manifestação de vontade do seu titular, e não se submetendo, desse modo, à manifestação de vontade de terceiros, os direitos potestativos não admitem violação e, consequentemente, não trazem consigo pretensão, que, como é sabido, por ser típica dos direitos subjetivos, está relacionada ao prazo prescricional (Farias; Rosenvald, 2015, p. 644).
Nesse sentido, Gustavo Tepedino e Milena Donato Oliva (2024, p. 385) asseveram que “decorrido o prazo decadencial, extingue-se o próprio direito potestativo, que é extirpado do mundo jurídico”.
A decadência “é a perda do direito potestativo pela inércia do seu titular no período determinado em lei” (Amaral, 2018, p. 686). Tanto a prescrição quanto a decadência são fatos jurídicos por meio dos quais a ordem jurídica confere destaque ao princípio da segurança jurídica (Carvalho Filho, 2024, p. 32).
O princípio da segurança jurídica, por sinal, decorre diretamente do Estado Constitucional de Direito (Tavares, 2024, p. 647), constituindo um dos elementos essenciais no que tange à sua noção. Entretanto, o Estado Constitucional de Direito não é o seu único fundamento jurídico, já que o princípio da segurança jurídica está ligado a outros fundamentos, como, por exemplo, o princípio democrático, o princípio da separação dos poderes, o princípio da igualdade, o princípio da liberdade, o princípio da proteção à confiança e o princípio da dignidade da pessoa humana (Sarlet, 2024, p. 228). Trata-se de princípio implícito que, embora esteja relacionado especialmente à irretroatividade das leis, tutela uma grande gama de direitos (Tavares, 2024, p. 647). Protege-se, por meio do princípio da segurança jurídica, por exemplo, as figuras do ato jurídico perfeito, dos direitos adquiridos e da coisa julgada (art. 6º do Decreto-Lei n.º 4.657/1942 e art. 5º, XXXVI, da Constituição Federal).
A segurança jurídica possui a condição de direito e garantia fundamental, o que reforça sua dupla dimensão, objetiva e subjetiva (Sarlet, 2024, p. 228). No plano ou dimensão objetiva, a segurança jurídica está relacionada à “garantia de estabilidade jurídica, segurança de orientação e realização do direito” (Canotilho, 2000, p. 256). Nessa dimensão, “a segurança jurídica envolve a clareza e inteligibilidade dos enunciados normativos, para que não haja dúvida quanto às condutas exigidas” (Barroso, 2024, p. 512). No plano subjetivo, remete à proteção da confiança legítima, especialmente em relação à “calculabilidade e previsibilidade dos indivíduos em relação aos efeitos jurídicos dos actos" (Canotilho, 2000, p. 256).
Em sentido amplo, a segurança jurídica pode abranger: i) a garantia do direito adquirido, ato jurídico perfeito e coisa julgada; ii) a garantia contra restrições legislativas dos direitos fundamentais, especialmente contra a retroatividade de leis punitivas; iii) o devido processo legal e o juiz natural; iv) a garantia contra a incidência do poder reformador da Constituição em cláusulas essenciais; v) o direito contra a violação de direitos; vi) o direito à efetividade dos direitos previstos e declarados solenemente; vii) o direito contra medidas de cunho retrocessivo, que reduzam ou suprimam posições jurídicas já implementadas; viii) a proibição do retrocesso em matéria de implementação de direitos fundamentais; ix) o direito à proteção da segurança pessoal, social e coletiva; x) o direito à estabilidade máxima da ordem jurídica e da ordem constitucional (Tavares, 2024, p. 648).
Diante da ausência, tanto na Lei n. 14.071/2020 quanto na Lei n. 14.229/2021, de regras jurídicas atinentes ao direito intertemporal, aplicam-se, subsidiariamente, aos processos administrativos em curso à época da entrada em vigor das referidas legislações, o art. 14 do Código de Processo Civil, nos termos do art. 15 da lei processual civil.
Embora os prazos de decadência do art. 282 do Código de Trânsito Brasileiro estejam diretamente relacionados ao direito material, por fazerem parte do próprio direito potestativo (Theodoro Júnior, 2021, p. 338), possuem natureza mista, pois também estão intrínsecos a um processo administrativo que, como se sabe, é um “instrumento de concretização do direito material” (Grinover, 2016, p. 13), uma vez que visa à imposição de penalidade administrativa, guiado, especialmente, pelos princípios do devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa (art. 5º, LIV e LV, da Constituição Federal). Os prazos decadenciais estão intimamente ligados a um ato que deve ser praticado dentro de um processo administrativo — a expedição de notificação de imposição de penalidade administrativa —, o que justifica a aplicação do art. 14 do Código de Processo Civil.
De todo modo, admite-se a aplicação da lei nova aos casos pretéritos (retroatividade) somente quando houver expressa previsão legal; no silêncio da lei, prevalece a regra da irretroatividade (Farias; Rosenvald, 2015, p. 107).
A propósito, convém citar decisão proferida pelo Supremo Tribunal Federal, que, ao julgar o ARE 843989 (tema de repercussão geral 1199), com base, especialmente, no princípio da segurança jurídica, determinou que “o novo regime prescricional previsto na Lei nº 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei” (STF, ARE 843989, Relator(a): Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, julgado em 18-08-2022).
Desse modo, as novas disposições legais devem ser aplicadas imediatamente aos processos administrativos, desde que estejam em curso, em respeito ao ato jurídico perfeito. Quanto aos atos processuais praticados antes da entrada em vigor da nova legislação, aplica-se a lei vigente à época de sua prática, em consonância com a teoria do isolamento dos atos processuais, expressa no brocardo latino tempus regit actum ("o tempo rege o ato").
É pertinente destacar que o direito intertemporal é o ramo da ciência jurídica que tem por finalidade resolver os conflitos da lei no tempo, especialmente diante do advento de uma nova norma jurídica (Tartuce, 2023, p. 253). Busca-se, por meio do direito intertemporal, “atenuar o rigor do tempo jurídico, que normalmente corta a realidade sem preocupar-se com o curso das situações da vida” (Delgado, 2014, p. 42).
As penalidades descritas no art. 256 do Código de Trânsito Brasileiro, a propósito, são expressões do poder de polícia (lato sensu), que em sua locução ampla engloba as disposições legais atinentes à matéria (Mello, 2015, p. 692). Trata-se de substrato normativo à atuação da Administração Pública.
O poder de polícia, em sentido estrito, é a própria atividade administrativa realizada pela Administração Pública, que abrange, sobretudo, atos de fiscalização e atos concretos, como a imposição de sanções administrativas. Trata-se de atividade subordinada à ordem jurídica (Medauar, 2018, p. 335).
Trata-se de atividade realizada por entes dotados de potestade pública (jus imperii) (Carvalho Filho, 2024, p. 345). A imposição de penalidade administrativa é uma clara expressão do poder de autoridade da Administração Pública sobre os particulares, pois, em função do interesse público, nesse caso, em nome da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do seu patrimônio nas vias públicas (segurança viária) (art. 144, § 10, da Constituição Federal), acarreta a invasão à esfera jurídica do particular ou administrado, seja impondo-lhe o pagamento pecuniário ou algum tipo de restrição, como a suspensão do direito de dirigir, por meio de um ato unilateral da Administração Pública, isto é, através de uma manifestação unilateral, afinal, trata-se de ato administrativo (Oliveira, 2024, p. 295).
No direito positivo brasileiro, o conceito estrito do poder de polícia é trazido pelo Código Tributário Nacional, em seu art. 78, que o define como a atividade da Administração Pública que limita ou disciplina direito, interesse ou liberdade, regulando a prática de ato ou abstenção de fato, com fundamento no interesse público.
A imposição de multa pecuniária e de pontos no prontuário do motorista infrator, por exemplo, decorre de previsão normativa, podendo ser aplicada somente se ocorrer o fato gerador previsto na norma jurídica. Ou seja, a Administração Pública fica adstrita à norma jurídica tanto em relação ao fato gerador (cometimento da infração descrita na lei) quanto à penalidade a ser aplicada, podendo impor apenas as penalidades previstas em lei e as previstas para a infração praticada, em atenção ao princípio da legalidade estrita, estabelecido no art. 37 da Constituição Federal.
No art. 167 do Código de Trânsito Brasileiro, caso o condutor, ao guiar o veículo, deixe de usar cinto de segurança, cometerá a infração descrita na norma (fato gerador), devendo ser aplicada pela Administração Pública a penalidade de multa pecuniária, bem como a imposição da pontuação inerente à infração grave (cinco pontos, art. 259, II, do Código de Trânsito Brasileiro). Tais atos praticados pela Administração Pública são atos administrativos vinculados, pois não admitem uma margem discricionária para a atuação da Administração Pública. Em outras palavras, não comportam uma “certa margem de liberdade de avaliação ou decisão segundo critérios de conveniência e oportunidade” (Mello, 2015, p. 438). As penalidades ou sanções descritas são, notadamente, de natureza administrativa. A multa possui viés pecuniário, enquanto a imposição de pontos visa, especialmente, à suspensão do direito de dirigir do motorista infrator, caso este atinja a pontuação máxima legal.
A concepção da sanção administrativa exposta alhures, a propósito, decorre da doutrina clássica, especialmente em relação aos escritos de Guido Zanobini (1924, p. 40), em sua obra Le sanzioni amministrative, o qual dispõe que: “sono pene amministrative e non sanzioni penali tutte quelle la cui applicazione è dalla legge riservata all’autorità amministrativa”.1
Feitos os apontamentos necessários, em relação aos prazos decadenciais de 180 (cento e oitenta) ou 360 (trezentos e sessenta) dias para que seja expedida a notificação ao motorista infrator ou ao proprietário do veículo quanto à imposição da penalidade administrativa, convém destacar que, com a entrada em vigor da Lei n. 14.071/2020, surgiram algumas situações, a saber:
i) se o cometimento da infração ocorreu após a vigência da Lei n. 14.071/2020, aplicam-se normalmente as novas disposições legais;
ii) se o cometimento da infração foi anterior a entrada em vigor da Lei n. 14.071/2020 e o processo administrativo não foi concluído antes da vigência da alteração normativa, aplicam-se as novas disposições normativas imediatamente ao processo administrativo em curso, nos termos do art. 14 do Código de Processo Civil, com a contagem do prazo decadencial desde a data de vigência da Lei n. 14.071/2020; e
iii) se o cometimento da infração foi anterior a entrada em vigor da Lei n. 14.071/2020, mas o processo foi concluído antes da vigência da alteração normativa, não será aplicado o prazo decadencial, em respeito ao ato jurídico perfeito.
Com a entrada em vigor da Lei n. 14.229/2021, surgiram outras situações, quais sejam:
i) se o cometimento da infração ocorreu após a vigência da Lei n. 14.229/2021, aplicam-se normalmente as novas disposições legais;
ii) se o cometimento da infração ocorreu antes da entrada em vigor da Lei n. 14.229/2021 e o processo administrativo não foi concluído antes da vigência da alteração normativa, aplicam-se as novas disposições normativas imediatamente ao processo administrativo em curso e ao prazo decadencial vigente à época, nos termos do art. 14 do Código de Processo Civil, computando-se o prazo decadencial já decorrido sob a égide da legislação anterior;
iii) se o cometimento da infração foi anterior a entrada em vigor da Lei n. 14.229/2021, mas o processo foi concluído antes da vigência da alteração normativa, não será aplicado o prazo decadencial, em respeito ao ato jurídico perfeito.
É importante frisar que, no lapso entre a data de vigência da Lei n. 14.071/2020 até a data anterior à entrada em vigor da Lei n. 14.229/2021, pode haver o esvaimento do prazo decadencial de 180 (cento e oitenta) dias, previsto no art. 282 do Código de Trânsito Brasileiro, tendo em vista o transcurso de 189 (cento e oitenta e nove) dias entre essas datas. Caso isso ocorra, não haverá a aplicação da Lei n. 14.229/2021, afinal, tratar-se-ia de situação jurídica consolidada pelo tempo.
Com a entrada em vigor da Lei n. 14.229/2021, houve a revogação de parte do texto legal introduzido pela Lei n. 14.071/2020 ao Código de Trânsito Brasileiro (derrogação), especialmente no que tange aos prazos decadenciais do art. 282 do Código de Trânsito Brasileiro, em razão de a nova lei regular inteiramente a matéria inerente aos prazos decadenciais para a expedição de notificação de imposição de penalidade administrativa (art. 2º, § 1º, in fine, do Decreto-Lei n. 4.657/1942). Mesmo com essas mudanças, os referidos prazos decadenciais não foram extirpados do mundo jurídico. A Lei n. 14.229/2021 alterou o texto do art. 282 do Código de Trânsito Brasileiro, aumentando o prazo decadencial para as hipóteses de indeferimento da defesa prévia, que passou a ser de 360 (trezentos e sessenta) dias, e modificando o termo inicial do prazo decadencial para as penalidades que não sejam multa pecuniária e advertência, entre aquelas previstas no art. 256 do Código de Trânsito Brasileiro. No entanto, manteve os prazos decadenciais de 180 (cento e oitenta) dias e 360 (trezentos e sessenta) dias para as hipóteses de não apresentação de defesa prévia e de apresentação de defesa prévia em tempo hábil, respectivamente, assim como o termo inicial a partir do cometimento da infração para as penalidades de advertência e multa pecuniária. Destaca-se, para fins elucidativos, que "quando as leis são compatíveis em sentido estrito, isto é, contêm exatamente as mesmas prescrições, a lei mais nova simplesmente toma o lugar da mais antiga (e, portanto, a revoga)" (Ramos; Gramstrup, 2021, p. 34). Trata-se da aplicação do princípio milenar: lex posterior derogat priori ("a lei mais recente ou posterior revoga a mais antiga ou anterior").
Como a decadência, em regra, não se interrompe nem se suspende, salvo disposição legal em contrário, de acordo com o art. 207 do Código Civil, com a entrada em vigor da Lei n. 14.229/2021, aplicam-se as novas disposições normativas imediatamente aos prazos decadenciais em curso à época, nos termos do art. 14 do Código de Processo Civil, computando-se o prazo decadencial já decorrido sob a égide da legislação anterior. Nesse contexto, nos processos administrativos em que a defesa prévia foi indeferida sob o império da Lei n. 14.071/2020 e o prazo decadencial ainda não se consumou, deve-se observar o prazo decadencial de 360 (trezentos e sessenta) dias a partir da entrada em vigor da Lei n. 14.229/2021, computando-se o tempo já decorrido sob a égide da legislação anterior.
Nesse sentido está o entendimento do Superior Tribunal de Justiça:
PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. COMPENSAÇÃO FINANCEIRA PELA EXPLORAÇÃO MINERAL - CFEM. RECEITA PATRIMONIAL. PRAZO DECADENCIAL QUINQUENAL PARA A CONSTITUIÇÃO DO CRÉDITO, MEDIANTE LANÇAMENTO, INSTITUÍDO PELO ART. 2º DA LEI N. 9.821/99. SUCESSÃO DE NORMAS. LEI N. 10.852/2004. AMPLIAÇÃO DO INTERREGNO TEMPORAL DECADENCIAL. INCIDÊNCIA IMEDIATA. 1. O acórdão embargado foi proferido em consonância com o entendimento firmado por ambas as Turmas que compõem a Primeira Seção, no sentido de que, a partir da entrada em vigor da Lei 9.636/98, o crédito originado de receita patrimonial passou a ser submetido ao prazo decadencial de cinco anos para sua constituição, mediante lançamento (Art. 47). A ampliação do interregno temporal operado pela Lei 9.821/99, e, a subsequente Lei 10.852/2004, aplica-se aos prazos em curso à época da edição das novas normas, computando-se o tempo já decorrido sob a égide da legislação anterior. Precedentes: AgInt no AREsp 453.883/SC, Rel. Ministro SÉRGIO KUKINA, PRIMEIRA TURMA, julgado em 11/04/2019, DJe 22/04/2019; AgInt no REsp 1.718.447/RS, Rel. Ministro FRANCISCO FALCÃO, SEGUNDA TURMA, julgado em 16/10/2018, DJe 24/10/2018; e REsp 1.725.769/RJ, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 24/04/2018, DJe 21/11/2018). 2. "Não cabem embargos de divergência quando a jurisprudência do Tribunal se firmou no mesmo sentido do acórdão embargado" (Súmula 168/STJ). 3. Agravo interno não provido. (STJ, AgInt nos EDv nos EREsp n. 1.718.536/RS, relator Ministro Sérgio Kukina, Primeira Seção, julgado em 20/8/2019, DJe de 2/9/2019.).
Notas conclusivas
Conclui-se, em síntese, que, em relação às situações jurídicas não consolidadas sob a égide da legislação anterior, aplicam-se, de forma subsidiária, as disposições atinentes ao direito intertemporal contidas no art. 14 do Código de Processo Civil, com base no art. 15 da mesma lei. Nesse contexto, com a entrada em vigor da Lei n. 14.071/2020, se o cometimento da infração ocorreu antes da entrada em vigor da Lei n. 14.071/2020 e o processo administrativo não foi concluído antes da vigência da alteração normativa, aplicam-se as novas disposições normativas imediatamente ao processo administrativo em curso, nos termos do art. 14 do Código de Processo Civil, com a contagem do prazo decadencial a partir da data de vigência da Lei n. 14.071/2020. Com a entrada em vigor da Lei n. 14.229/2021, se o cometimento da infração ocorreu antes da vigência da Lei n. 14.229/2021 e o processo administrativo não foi concluído antes da alteração normativa, aplicam-se as novas disposições normativas imediatamente ao processo administrativo em curso e ao prazo decadencial em curso à época, nos termos do art. 14 do Código de Processo Civil, computando-se o prazo decadencial já decorrido sob a égide da legislação anterior.
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TEPEDINO, Gustavo; OLIVA, Milena Donato. Fundamentos do direito civil: teoria geral do direito civil. 5ª ed. Rio de Janeiro: Forense, 2024. Vol. 1. E-book. ISBN 9788530994471. Disponível em: https://integrada.minhabiblioteca.com.br/#/books/9788530994471/. Acesso em: 29 jul. 2024.
ZANOBINI, Guido. Le Sanzioni Amministrative. Torino: Fratelli Bocca, 1924.
“São sanções administrativas e não sanções penais todas aquelas cuja aplicação está reservada por lei à autoridade administrativa”.︎