RESUMO
O presente artigo tem como principal objetivo apresentar como a preparação do orçamento brasileiro busca incluir a participação popular, bem como se a forma de divulgação das arrecadações e gastos públicos viabiliza a ampliação do Estado Democrático de Direito. Nesse sentido, o objeto de estudo é focado no orçamento, na qual a metodologia de pesquisa se dá através de bibliografias e através de um estudo qualitativo exploratório. Foi possível encontrar respostas para a problemática da participação popular no processo de elaboração do orçamento brasileiro, pois, uma vez que há falhas nessa forma de participação, há também maneiras de maior inclusão como o projeto de Orçamento Participativo, por ora, limitado à esfera municipal. Finalmente, a proposta se dá por meio de ampliação deste projeto ao âmbito federal, por meio da internet, a fim de democratizar a interação popular bem como o acesso às informações de receitas e despesas públicas.
Palavras-Chave: Orçamento. Informações. Transparência. Democrático. Portal da Transparência.
ABSTRACT
The main objective of this article is to present how the preparation of the Brazilian budget seeks to include popular participation, as well as whether the disclosure of public collections and expenditures enables the expansion of the Democratic State. In this sense, the object of study is focused on the budget, in which the research methodology takes place through bibliographies and through a qualitative study. Therefore, it was possible to find answers to the problem of popular participation in the process of preparing the Brazilian budget, since, since there are flaws in this form of participation, there are also ways to include greater inclusion such as the Participatory Budgeting project, which is imitated per hour to the municipal sphere. Finally, the proposal is made through the expansion of this project to the federal level, through a broader medium such as the internet, in order to democratize popular interaction as well as access to public revenue and expenditure information.
Keywords: Budget. Information. Transparency. Democratic. Transparency Portal.
1 INTRODUÇÃO
No ano de 2004 foi Lançado, pelo Ministério da Transparência e Controladoria-Geral da União, o Portal da Transparência do Governo Federal, que é uma página na internet destinada ao livre acesso às informações relacionadas a todos os gastos com o dinheiro público, bem como destinada a encontrar informações acerca do processo de organização da administração governamental do Brasil.
Desse modo, surgiu a necessidade de uma atualização no Portal, haja vista o crescente avanço de outros países no sentido de disponibilizar as informações de forma indiscriminada a todos. Assim, com o intuito de tornar mais eficiente a crescente demanda e as obrigações de transparência, a Controladoria-Geral da União (CGU) iniciou o projeto, visando a atualização e reformulação da ferramenta. Como resultado do trabalho, o Governo Federal lançou, em 2018, o novo Portal da Transparência. Entre as novidades, estão as formas diversas de apresentação dos dados; o mecanismo de busca integrado e intuitivo; com melhor usabilidade; mais recursos gráficos; integração com redes sociais; maior e melhor oferta de dados abertos; adequação a plataformas móveis; e maior interatividade.
Nesse sentido, pode-se dizer que ele é uma fonte de informações para que os cidadãos subsidiem sua participação política e a prática do controle social. Por isso, o objetivo central deste estudo visa demonstrar como as atuais políticas de transparência do orçamento brasileiro contribuem (ou não) para o avanço do sistema democrático, com o intuito de evidenciar o efetivo uso da informação do Portal, expondo como pode ser transformado em instrumento de ação pela população e qual a melhor maneira de ser aperfeiçoada.
2 PRINCÍPIO DA PUBLICIDADE E TRANSPARÊNCIA
O princípio da publicidade é o quarto princípio exposto no artigo 37 da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 (CRFB/88) e traz como seu principal enfoque a legalidade de forma embasada para a divulgação dos atos administrativos relativos aos programas, atos, obras, serviços e campanhas dos órgãos públicos, devendo ter caráter educativo, informativo e/ou de orientação social.
Nesse sentido, permite a todos os indivíduos o livre acesso às informações de seu interesse, bem como a transparência na atuação administrativa do governo, uma vez que fica estabelecido na CRFB, em seu artigo 37, parágrafo primeiro, que
Art. 37. §1° A publicidade dos atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos públicos deverá ter caráter educativo, informativo ou de orientação social, dela não podendo constar nomes, símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos.
A publicação, dessa forma, é feita por meio de órgãos oficiais da Administração, como o diário oficial ou jornais contratados. É através desta publicação que começam a se iniciar os efeitos externos do ato administrativo. Nesse sentido, as publicações internas são direcionadas diretamente aos integrantes dos órgãos e as publicações externas são veiculadas à própria população.
Para Meirelles (2013), a divulgação de todas as publicações em um órgão oficial permite a extensão para outros meios de propagação,
Por órgão oficial entendem-se não só o Diário Oficial das entidades públicas, impresso ou pela forma eletrônica pela rede mundial de computadores - internet, no endereço do órgão público, como, também os jornais contratados por essas publicações oficiais. Vale ainda como publicação oficial a afixação dos atos e leis municipais na sede da Prefeitura ou da Câmara, onde não houver órgão oficial, em conformidade com o disposto na Lei Orgânica do Município. (2013, p.101)
Dito isso, caso ocorra a não publicação dos atos administrativos pode acarretar a invalidação, pois acaba incidindo sobre a sua eficácia e moralidade, uma vez que devem ser destinados à população para que todos tomem conhecimento e, dessa forma, atenda aos aspectos básicos e primordiais da Administração Pública.
Meirelles (2013) ainda destaca que,
Em princípio, todo ato administrativo deve ser publicado, por que pública é a Administração que o realiza, só se admitindo sigilo nos casos de segurança nacional, investigações policiais ou interesse superior da Administração a ser preservado em processo previamente declarado sigiloso nos termos da Lei 8.159, de 8.1.91, e da Lei 12.527/2011 e pelo Dec. 2134, de 24.1.97. (2013 p. 98).
Entretanto, é necessário observar que há certa necessidade de melhor divulgação, através de meios mais acessíveis, à população em geral, bem como a utilização de uma linguagem que facilite o entendimento maior. Nesse sentido, Bloch (2013) enfatiza que
[...] não basta a divulgação de atos e números relativos aos demonstrativos de gestão do Poder Central. A comunicação só se dará quando atingir o destinatário de forma efetiva e clara. A publicidade das finanças públicas surtirá efeito apenas se os cidadãos puderem interpretar os dados, avaliar as intenções e prioridades do governo e a implementação de suas políticas. Só quando revestidos de significado os dados abstratos se tornam informação concreta ao usuário. (2013, p. 24).
Nessa mesma perspectiva, é importante ressaltar que a comunicação só se dará de forma efetiva quando de apresentar de forma objetiva e esclarecedora ao destinatário. Não basta apenas a divulgação de dados demonstrativos, é necessário que sejam dados interpretados, que haja clareza nas prioridades estabelecidas pelo governo bem como o leitor deve se sentir confortável para entender as intenções por trás de todas as informações. Pois “só quando revestidos de significado os dados abstratos se tornam informação concreta ao usuário.” (Julio, 2013, p. 24).
Diante disso, entende-se a importância do princípio da publicidade para a sociedade, através dele se tem o conhecimento das atividades administrativas e de como são realizados os seus atos, dando proximidade aos cidadãos para a Administração Pública. Cabe, pois, à sociedade cobrar para que os regimentos sejam proferidos de maneira correta e que recorram quando os atos se omitirem, uma vez que o ordenamento precisa de transparência diante da população, sendo resguardadas as exceções.
3 VOTAÇÃO DO ORÇAMENTO ANUAL E A PARTICIPAÇÃO POPULAR
A votação do orçamento anual se subdivide em três formas distintas. Em primeiro momento, é importante destacar a Lei Orçamentária Anual (LOA) que é elaborada pelo Poder Executivo e preconiza a preparação e organização das despesas e receitas para o ano seguinte, uma vez que funciona como instrumento norteador para a próxima gestão que assumirá o Governo no ano seguinte. Nesse sentido, a LOA tem caráter de curto prazo haja vista que é votada a cada ano, como forma que estabelecer objetivos para o ano seguinte.
Igualmente, existe a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) que busca, principalmente, orientar a elaboração para a LOA. A LDO possui quatro principais características das quais inclui metas e prioridades da administração pública para realizar despesas de capital para o exercício do executivo, bem como orientar a elaboração da LOA, constar todas e quaisquer mudanças na legislação de tributos e, por fim, estabelecer a política de aplicação das agências oficiais de fomento. Dessa maneira, a LDO é votada a cada ano, entretanto, para muitos doutrinadores, seus efeitos extrapolam o prazo de um ano.
Por último, mas não de diferente importância, é necessário destacar o Plano Plurianual (PPA), na qual sua função é de estabelecer diretrizes e objetivos para a União bem como também deve seguir metas e limites, conforme preconizado pela Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). Esta Lei estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal, impõe limites de gastos com pessoal e dívida (Brasil, 2011).
Assim, atua sobre os governos e os municípios por um período de quatro anos, haja vista que deve durar até o primeiro ano de mandato do próximo gestor. Dessa forma, o PPA possui característica de descentralização, com o intuito de agregar características de regionalização, bem como promover diminuição das desigualdades, e, para isso, necessita do apoio dos Estados para possibilitar a execução do PPA nacional.
Diante da exposição do processo de formação das leis orçamentárias, é importante salientar que o sistema de votação das leis que estabelecem o orçamento público não permite um acesso direto e efetivo da participação popular, haja vista que a maneira mais próxima que se vê alcançando é através do legislativo que, por meio da diversificação de partidos e estados representados, traz as demandas de suas regiões. Nesse sentido, Júlio Lobo Bloch ressalva que,
O poder democrático abrangente é mais consistente em um sistema no qual os cidadãos se valem de ferramentas institucionais e não institucionais, participação popular em conselhos, instâncias de monitoramento, denúncias na mídia, para constranger o poder público e fazer valer suas preferências.
Dessa maneira, é necessária a inclusão de políticas mais participativas, como o projeto Orçamento Participativo já incluso no âmbito municipal, com o intuito que avançar o acesso e atuação direta também no contexto federal.
4 COMPARAÇÃO ENTRE OUTROS PAÍSES
Por todo o exposto, o sistema de divulgação do orçamento brasileiro é feito pelo Portal da Transparência, criado pelo governo federal com o intuito de prestar contas da utilização do dinheiro público, desde o planejamento de obras importantes até o pagamento de funcionários atuantes em cargos públicos. Entretanto sua acessibilidade ainda possui falhas quando se fala em divulgação efetiva desses dados.
Primeiramente, por ser um site que conta com uma página de internet, textos, gráficos e informações, já dificulta o interesse público em buscar conhecimento do orçamento, uma vez que a demanda maior de internet atualmente é dada ela utilização das redes sociais. Dessa maneira, este é um ponto de extrema importância a ser atualizado, pois com a divulgação de gastos mais significativos, ou com o incentivo através de anúncios, são formas de encorajamento para que a população busque saber como suas contribuições estão sendo aplicadas e manuseadas pelo poder público.
Nos Estados Unidos e no Reino Unido já foram criadas diversas iniciativas com o intuito de tornar mais atraente a busca de informações dos gastos governamentais e quais as políticas utilizadas para desenvolvimento. Isso, facilita a população na tomada de decisões, bem como facilita as sugestões aos governantes de forma mais detalhada uma vez que já têm acesso às políticas já desencadeadas até aquele momento.
Nesse sentido, o site data.gov dos Estados Unidos e o data.gov.uk disponibilizam milhares de dados, separados por cada órgão governamental, o que torna a busca de dados uma experiência dinâmica e eficiente. Além disso, traz diversas especificações acerca do tráfego de transportes nas estradas do país, cada um dos presentes recebidos pelo governo e, até mesmo, a informação do estado civil de integrantes das Forças Armadas. Fornece ainda uma dezena de aplicativos que cruzam diversas informações como horários de ônibus e mapas de estatísticas por rua.
Por sua vez, o Canadá optou por um sistema híbrido, no qual o espectro é dividido entre governo e setor privado, ou seja, a divulgação de informações importantes ao interesse público se dá através não só pelo setor público, mas também do setor privado. Por isso, o sistema brasileiro de acesso às informações ainda tem muito a percorrer para alcançar um processo democrático e de igual disponibilidade para todos.
5 O PORTAL DA TRANSPARÊNCIA DO GOVERNO FEDERAL E O ACESSO A DADOS
No Brasil, a partir do decreto n° 8.777 de 11 de maio de 2016 ficou instituída a Política de Dados Abertos no âmbito do Poder Executivo Federal, ou seja, tornou-se livre o acesso aos dados contidos no banco de dados de órgãos do governo que não tivessem vedação expressa (Brasil, 2016). Objetivando assim, gestões mais transparentes que possibilitem a fiscalização do governo por parte da população. Além disso, caracteriza o governo como um governo aberto, ou transparente, facilitando a comunicação dos governantes com o povo (Nazário, Silva e Rover, 2012).
O Portal da transparência, lançado em 2004, por iniciativa da Controladoria Geral da União em conjunto com o Serviço Federal de Processamento de Dados (SERPRO) (Controladoria Geral da União, 2004), foi relançado no ano de 2018 com nova interface, visando ser mais intuitivo, simples e com mais ferramentas do que oferecia em sua versão anterior (CGU, 2018). Isso, sob a influência do decreto de 2016 que adotou a política de dados abertos à população.
Além disso, atentando-se às novas formas de comunicação presentes na sociedade, o Portal da Transparência se integrou às redes sociais, indo até onde a população brasileira se encontra mais presente (CGU, 2018), com o objetivo de propiciar uma fácil visualização do uso do dinheiro público, para fins de fiscalização (Nazário, Silva e Rover, 2012). O que segundo Redford (apud Nazário, Silva e Rover, 2012) é uma das questões basilares para se alcançar a moralidade democrática, assegurando a real soberania do povo, que é detentor desses recursos.
Além da legislação já citada, a Lei Complementar n° 131 de 27 de maio de 2009, estabeleceu a obrigação da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal de fornecer de forma simultânea as informações sobre a execução orçamentária e financeira (Brasil, 2009). Em complemento à Lei Complementar n° 101 do ano 2000, “que estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e dá outras providências” (Brasil, 2009). Com isso viabilizando, ainda mais o real entendimento dos cidadãos em relação à movimentação dos recursos públicos, propiciando um senso crítico de maneira mais apurada.
Em suma, o portal da transparência do Poder Executivo Federal foi resultado da vontade do governo em adotar a modalidade de governo aberta, tornando o acesso de dados mais fácil e possível à população, exceto aqueles que tivessem a sua exposição expressamente vedada em lei. Por isso, com o passar dos anos, a legislação buscou meios de tornar esse sistema mais integrado e ainda mais transparente, obrigando o sistema a se adequar.
6 DIVULGAÇÃO DEMOCRÁTICA DAS RECEITAS E DESPESAS
No que tange à transparência, Michel Lago (apud Freire, 2014), apregoou em entrevista que
existem dois tipos de transparência. O primeiro é a da execução, da gestão, que trata das informações sobre a gestão e implementação de políticas, como planejamento, receitas e gastos. O outro tipo é a transparência da decisão, que seria ainda mais fundamental, pois com elas cidadãos e outros autores podem intervir com maior frequência e qualidade no processo de tomada de decisões. (apud Freire, 2014)
É dizer que, além de divulgar os dados relacionados às despesas e receitas, é essencial que o cidadão tenha acesso ao processo decisório ou, ao menos, ao propósito final que levou àquela decisão. Pois quando a população sabe o propósito que levaram a tal decisão pode-se ter um maior senso crítico sob a real necessidade daquela deliberação. E caso se perceba uma arbitrariedade nela, pedir pela sua desfeita. Além de possibilitar a avaliação da eficiência e o cumprimento de promessas por parte do governo.
Nessa mesma linha de raciocínio, Angélico diz que a transparência tem relação com o acesso das informações e com o nível de compreensibilidade com que ela é divulgada. Assim, não basta que a informação seja somente divulgada, mas também deve ser divulgada de modo compreensível. Pois, a transparência deve ser entendida como um meio para que o povo tenha conhecimento sobre os dados da administração pública, de forma que sejam claros e, consequentemente favoreça a sua utilização por parte do cidadão para a participação ativa na fiscalização do governo (Freire, 2014).
De acordo com Cavalcante (2008), uma das formas mais eficientes para se publicar os dados do orçamento público numa linguagem mais comum seria através do orçamento-cidadão, que nada mais é que uma versão popular das leis orçamentárias. Ou seja, as leis orçamentárias repassadas por meio de documentos, em geral, cartilhas, em uma linguagem menos técnica e mais comum à população. E no Brasil, (Receita Federal, 2020), desde 2010, a Secretaria do Orçamento Federal publica no seu site oficial uma versão cidadã do Projeto de Lei Orçamentária Anual (PLOA) que é encaminhada para aprovação no Congresso Nacional. Isso, para fins de controle social, que pode ser entendido como o envolvimento da sociedade na gestão, fiscalização e controle das ações do Estado e dos gestores públicos (Cavalcante, 2008).
Países como o Reino Unido, África do Sul e o El Salvador emitem esse documento há muito tempo antes do Brasil, e foram responsáveis por sugerir e influenciar na estrutura e o tipo de informação contidas no orçamento-cidadão brasileiro (Freire, 2014).
Somado a essa ideia do orçamento cidadão, pode-se também implementar ao sistema o orçamento participativo, que consiste basicamente na participação direta e ativa do cidadão na elaboração das leis orçamentárias. Isto é, aquele orçamento que, além da participação dos Poderes Executivo e Legislativo, também se considera a opinião da sociedade para a definição das receitas e despesas do Estado (Souza, 2009).
Porém, o orçamento participativo não pode ser aplicado em uma sociedade sem que haja antes a aplicação do orçamento cidadão. Pois para a efetiva participação do cidadão é necessário que ele desvende o funcionamento do orçamento público, isto é, a fonte das receitas e a aplicação das receitas, para que tenha uma visão crítica sobre a gestão, a cobrança e consequentemente, cobrar e esperar uma distribuição mais equitativa do dinheiro nos campos em que a sociedade mais precisa. Pois, além disso, com essa modalidade do processo orçamentário, o cidadão teria a capacidade de decidir ou influenciar nos orçamentos públicos (Cavalcante, 2008).
Contudo, originalmente, a ideia se aplica somente à esfera do governo municipal, por ser a menor célula e propiciar o maior contato com a população, torna a comunicação e consequente participação mais fácil. Assim, “O Orçamento Participativo fortalece os objetivos da democracia ao assegurar a participação direta da população na definição das principais prioridades para os investimentos públicos.” (Souza, p. 45). Acredita-se que quanto maior a proximidade entre governadores e a população, menores serão as chances de que eles tomem decisões que não beneficiem o interesse geral.
Porém, assim como dito em pesquisa feita por Felipe Ribeiro Freire (2014), em relação ao Portal da Transparência do Governo Federal, seria essencial,
Acerca da interação, os respondentes sugeriram a possibilidade de interação e conexão do Portal com as redes sociais, incluindo a divulgação do próprio Portal nessas redes. A interação envolve também as sugestões para que se torne o Portal mais interativo, como a construção de canais de comunicação entre usuários e seus gestores, operacionalizados por meio da disponibilização de fóruns, chats, e-mails e formulários para contato, telefone e por meio de redes sociais. (2014, p. 192)
Haja vista que um dos efeitos do desenvolvimento dos meios de comunicação da internet seria romper as barreiras físicas, como a distância.
Além disso, nessa mesma pesquisa, os entrevistados demonstraram o desconhecimento dos documentos de apoio presentes e relativos ao Portal da Transparência e sobre os orçamentos em geral, já que os cidadãos fizeram
[...] sugestões [...] no sentido de disponibilizar material de apoio à navegação e explicações sobre dados e informações do Portal, como vídeos e explicações de termos, siglas técnicas e de como realizar o controle social, de maneira que os usuários possam entender não apenas a informação, mas todo o contexto dela e daquele gasto (Freire, 2014, p. 194)
Sendo que a pesquisa foi publicada em 2014 e desde 2010 o orçamento cidadão é disponibilizado em meios oficiais.
Apesar desses pontos que podem ser melhorados na esfera Federal, o orçamento público foi premiado pela Organização das Nações Unidas (ONU) como uma das melhores práticas de administração pública urbana do mundo. Reforçando ainda mais a necessidade da implementação desse programa na esfera federal para que o orçamento seja visto de maneira mais democrática.
Contudo, no Brasil não faz parte da cultura da população geral observar dados relacionados à administração pública. Principalmente, como citado anteriormente, quando o site não se mostra atraente aos olhos dos leigos em relação ao assunto orçamento. Fazendo-se extremamente necessário a instigação por parte do governo aos cidadãos, para que se habituem desde cedo a procurarem informações como essas, bem como instruções para que não se prendam aos ensinamentos do próprio site que as fornece.
