A moral administrativa não deve ser encarada apenas como mero símbolo ou estilo de vida, não se trata de simples regra escrita numa folha de papel, simplesmente descartável ou embrulhado num papel de pão; deve ser algo transcendente, grandioso, apanágio da vida pública. Todos esperam que no exercício de função pública o gestor deva possuir obrigatoriamente comportamento escorreito no cumprimento da vontade do povo; zelar pelos bens e serviços públicos; não valer-se do cargo para lograr proveito pessoal em detrimento da dignidade da função; cuidar do erário público, com zelo e amor, não permitindo apropriação indébita do patrimônio público nem do dinheiro do pagador de impostos; abster-se de perseguir servidores públicos que se dedicaram de corpo e alma e deram sua vida pela Instituição; abster-se de receber comissões, presentes e vantagens de qualquer espécie em razão das atribuições; deve assumir protagonismo na defesa dos direitos humanos de índole petrarquiano; impõe a todos o dever de tratamento com urbanidade, respeito e cortesia; importa afirmar que a moral administrativa exige conduta endógena e exógena do gestor público; o agente público além de cuidar dos bens e interesses públicos, como se afirma linhas atrás, deve se pautar de forma a evitar comportamentos pessoais desviantes; assim, não deve fazer uso de bebidas alcoólicas em pleno exercício do serviço, não proceder de modo incompatível com a honra dignidade e decoro de suas funções, não valer-se do cargo para lograr proveito pessoal ou de outrem, em detrimento da dignidade da função pública, não praticar assédios morais nem sexuais no exercício de seu mister ou fora dele; não utilizar-se do cargo para promoções pessoais, não utilizar-se de bens e serviços públicos no interesse de atividades particulares, além de tantas outras atividades pecaminosas. A gestão pública exige qualificação e tecnicismo profissional; e por via de consequência, indicações de gestores, sem nenhum critério técnico, meramente, de cunho político, para atender o fisiologismo partidário, resulta claramente em sintomas de fracasso e derrocada do serviço público.
RESUMO . Pretende-se abordar estudos preliminares acerca da Administração Pública, em especial, conceitos, classificação e princípios que norteiam a boa gestão pública, de forma a conduzir com eficiência os interesses da sociedade.
Palavras-chave. Direito; administrativo; conceitos; princípios.
Um dos temas mais empolgantes e relevantes no Direito Administração gira em torno do desenvolvimento de ações afirmativas no espectro da moderna gestão pública. Não se pretende esgotar assunto tão complexo e profundo, mas visa, prioritariamente, traçar breves apontamentos sobre conceito, classificação e princípios que informam a boa Administração Pública na gestão de negócios públicos. Nesse sentido, entende por Administração Pública, numa visão de conceito formal, como sendo um conjunto de órgãos instituídos para a consecução dos objetivos de governo. Num conceito material é um conjunto de funções, com ações e atividades necessárias à prestação de serviços públicos visando atender com primazia a satisfação social.
Por sua vez, num conceito operacional, pode-se dizer que administração pública é uma atividade contínua, universal, perene, prestada com eficiência, modicidade e tecnicismo, com vistas a satisfação do interesse público.
Costuma-se classificar a Administração Pública, em modelos ou ciclos como patrimonialista, burocrática, gerencial e a Nova Administração Pública, segundo a evolução da sociedade, dinâmica por excelência.
Patrimonialista é um modelo presente nos Estados Absolutistas, nos séculos XVII e XVIII, marcado pela confusão de bens particulares e públicos; não existe clara separação em aquilo que pertencente à esfera pública e esfera privada; presente na monarquia, onde prosperavam o nepotismo, o clientelismo, a corrupção e o uso de cargos públicos em troca de favores políticos; utiliza-se da Administração pública para atender seus próprios interesses.
A Administração Pública burocrática, foi idealizada por Max Weber para criar uma distinção entre a esfera pública e esfera privada, separar o político-nato do administrador; foi criada por meio de criação de normas e regulamentos para conter a ação dos governantes; proteger a administração pública contra o autoritarismo; essa foi a ideia central de Max Weber; então são características do ciclo burocrático, o formalismo, a impessoalidade, a profissionalização, e a especialização dos servidores; alcançou grande relevo na reforma administrativa de 1935 no Brasil.
Sem dúvidas, o modelo burocrático representou um grande avanço em relação ao modelo patrimonialista. Mas esse modelo representou diversos problemas e disfunções. O autorreferencialíssimo foi o seu principal problema, cuja função primordial era resolver seus próprios problemas, deixando em segundo plano os interesses do cidadão. Esse modelo tem um olhar para dentro e não para fora, com excesso de formalismo e normas que travavam a prestação eficiente de serviço público. Portanto, a Administração pública ficou engessada e resistente a mudanças.
Passando por todo esse cenário de disfunções, chega-se ao modelo da Administração Pública gerencial, que reafirma algumas características da Administração Pública burocrática; assim, reafirma a impessoalidade, a meritocracia, e eficiência; entrementes, o grande diferencial da administração pública gerencial, chamada também de Administração Pública empresarial é o seu sistema de controle, anterior e posterior, em ênfase no controle de resultados. O maior foco agora é o cidadão, deixando de ser um controle de meio para se transformar num controle de resultados. São características ainda da Administração Pública gerencial, a descentralização, a transparência e a accountability.
Fala-se modernamente em administração pública societal, ou ainda em administração democrático-participativa, sobressaindo os fóruns temáticos para discussão de assuntos de interesses da coletividade, além dos conselhos diretores de políticas públicas e do orçamento participativo. As suas principais características são a horizontalidade e flexibilidade das decisões. Possui uma dimensão sociopolítica. E hoje, fala-se também em administração pública com foco nas inovações tecnológicas. Vive-se nos dias hodiernos em administração pública com foco no sistema ESG, de modelo empresarial com reflexos na Administração Pública. Criado em 2004, com o pacto da ONU, com ênfase em fatores sociais, ambientais e de governança.
A Nova Administração Pública, de matriz da Nova Zelândia, com rigoroso controle dos resultados, a fim de buscar melhor grau de satisfação dos serviços públicos prestados, não pode conviver com os vícios antigos e arcaicos do velho Poder dominante.
E mister que haja a supressão dos interesses individuais, cedendo lugar para a supremacia dos interesses públicos. Assim, fica fácil compreender a máxima constitucional, artigo 1º, parágrafo único, CF/88, TODO O PODER EMANA DO POVO, QUE O EXERCE POR MEIO DE REPRESENTANTES ELEITOS OU DIRETAMENTE, NOS TERMOS DA CONSTITUIÇÃO.
A isso chamamos de democracia representativa, cuja vontade prevalecente e dominante é a do povo, dos 210 milhões de brasileiros. O povo também não quer que o gestor público crie cargo na estrutura administrativa unicamente para atender a interesses escusos. Amadores devem passar distante da Administração Pública, que não deve ser lugar para atender a caprichos de sinecuras e prebendas. Assim, é preciso mudar o jeito de fazer gestão pública onde velharias e obsoletas práticas devem ser expurgadas da NOVA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA.
E tanto isso é verdade, que nos primeiros dias de aula do curso de direito administrativo, logo se aprende as noções básicas de Administração Pública, a teor do artigo 37 da Carta Magna, segundo o qual, a administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.
Sobre a moralidade administrativa, um dos mais relevantes, a doutrina pátria sempre deu ênfase a esse princípio; CAEIRO e CECCON afirmam que a moral comum é imposta ao homem para sua conduta externa e a moral administrativa é imposta ao agente público para sua conduta interna para se atingir o tão almejado bem comum.1
Como já nos ensinou o notável jurista luso Antônio José Brandão:
“a atividade dos administradores, além de traduzir a vontade de obter o máximo de eficiência administrativa, terá ainda que corresponder à vontade constante de viver honestamente, de não prejudicar outrem e de dar a cada um o que lhe pertence princípios de Direito Natural já lapidadamente formulados pelos litisconsultos romanos”.
E prosseguem:
Enfim, o princípio da moralidade, corresponde à proibição da atuação administrativa distanciar-se da moral, da lealdade e da boa-fé, sendo que significa dizer que a moral que se relaciona ao princípio jurídico é não subjetiva e está intimamente ligada a outros princípios basilares de âmbito constitucionais.2
Aprofundando o tema em testilha, a doutrina logo discorre acerca da importantíssima questão do artigo 175 da CF/88, que aduz textualmente que incumbe ao Poder Público, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, sempre através de licitação, a prestação de serviços públicos.
Por sua vez, a novíssima Lei de Licitação elenca vinte princípios reitores, em seu artigo 5º, a saber: na aplicação desta Lei, serão observados os princípios da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da publicidade, da eficiência, do interesse público, da probidade administrativa, da igualdade, do planejamento, da transparência, da eficácia, da segregação de funções, da motivação, da vinculação ao edital, do julgamento objetivo, da segurança jurídica, da razoabilidade, da competitividade, da proporcionalidade, da celeridade, da economicidade e do desenvolvimento nacional sustentável.
Ainda nessa toada a Lei das Concessões elenca importantes disposições sobre matéria de princípios. Assim, logo em seu artigo 1º, o comando normativo dispõe que as concessões de serviços públicos e de obras públicas e as permissões de serviços públicos reger-se-ão pelos termos do art. 175. da CF/88, por esta Lei, pelas normas legais pertinentes e pelas cláusulas dos indispensáveis contratos. Em seu artigo 14, dispõe que toda concessão de serviço público, precedida ou não da execução de obra pública, será objeto de prévia licitação, nos termos da legislação própria e com observância dos princípios da legalidade, moralidade, publicidade, igualdade, do julgamento por critérios objetivos e da vinculação ao instrumento convocatório.
A norma também prevê os encargos do Poder Concedente, dentre os quais, regulamentar o serviço concedido e fiscalizar permanentemente a sua prestação; aplicar as penalidades regulamentares e contratuais; cumprir e fazer cumprir as disposições regulamentares do serviço e as cláusulas contratuais da concessão, dentre outros.
Outra norma de suma importância é a Lei das Parcerias Público-Privadas, a Lei nº 11.079, de 2004. O artigo 4º desta lei dispõe sobre as diretrizes que devem ser observadas obrigatoriamente por todo bom agente público. Destarte, na contratação de parceria público-privada serão observadas as seguintes diretrizes:
I – eficiência no cumprimento das missões de Estado e no emprego dos recursos da sociedade; ensina
II – respeito aos interesses e direitos dos destinatários dos serviços e dos entes privados incumbidos da sua execução;
III – indelegabilidade das funções de regulação, jurisdicional, do exercício do poder de polícia e de outras atividades exclusivas do Estado;
IV – responsabilidade fiscal na celebração e execução das parcerias;
V – transparência dos procedimentos e das decisões;
VI – repartição objetiva de riscos entre as partes;
VII – sustentabilidade financeira e vantagens socioeconômicas dos projetos de parceria.
Nesse sentido, frisando a relevância da rigorosa observância de toda carga principiológica, a lei de improbidade administrativa aduz que constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública a ação ou omissão dolosa que viole os deveres de honestidade, de imparcialidade e de legalidade. Assim, torna-se preceito imperioso afirmar que aquele que exerce função pública deve pautar sua conduta dentro das regras e princípios legais da Administração Pública.
Diante de toda essa exigência profissional, é certo afirmar que não há mais lugar no setor público para amadores, aventureiros e curiosos. Não há espaço na vida pública para apaixonados desvairados por prebendas e sinecuras. Para afastar toda turbulência social, que pode levar a uma onda de desvios a administração deve se fortalecer com um rigoroso programa de integridade e sistema de compliance. É preciso esquadrinhar todos os cantos e recantos do setor público pela busca dos desvios de conduta, desde os suntuosos gabinetes até os stands abertos a fim de corrigi-los e adequá-los de acordo com as normas de comando.
A mídia a todo o momento divulga casos de desvios no setor público. Fatos que causam repulsa social, indignação geral, notadamente, nas áreas saúde, segurança, infraestrutura e saneamento básico. A guisa de exemplo, hipoteticamente é possível citar um fato revelador de um péssimo, ultrajante e arremedo modelo de gestor público, aliás, agente público que agindo dessa forma deveria ser alijado sumária e peremptoriamente do sistema público. Imagina-se um fato, repito, meramente hipotético de grave violação do dever de fiscalização conferido a todo servidor público fiel as normas administrativas vigentes em face de um contrato administrativo celebrado à luz da Lei nº 14.133, de 2021. A norma é do dia 1º de abril, mas garante-se que tudo contido nela é coisa séria, real, de extremo valor social.
De acordo com a novíssima Lei de Licitação, em seu artigo 104, o regime jurídico dos contratos instituído pela lei em epígrafe, confere à Administração, algumas prerrogativas, dentre as quais, modificá-los, unilateralmente, para melhor adequação às finalidades de interesse público, respeitados os direitos do contratado, fiscalizar sua execução e aplicar sanções motivadas pela inexecução total ou parcial do ajuste. Hipoteticamente, pois qualquer fato registrado em algum dos 5.570 munícipios deste país é mera coincidência, imagina-se aquele gestor público que determina a Comissão de Fiscalização Contratual a negligenciar no seu sagrado poder fiscalizatório, recuando quanto às medidas legais e legítimas que deveriam ser aplicadas em desfavor de uma Concessionária do serviço público, por graves transgressões a cláusulas contratuais, claramente comete gravíssima ruptura do indeclinável poder-dever de agir; claro que isso tem o nome de prevaricação, se a conduta não tiver outros motivos mais graves, escondidos por detrás dessa desprezível determinação. É bem assim. O jogo é cruel e maldoso, nojento, horripilante; causa náuseas, provoca revolta. E quando aparece alguém disposto a desmantelar o sistema corrompido, a limpar a sujeira, a debelar a imundície, vem logo a ordem de cima e diz: pega esse idiota e enterra! Pare o mundo que eu quero descer! Por isso, todo agente público, efetivo ou comissionado, eletivo ou não, deve ter a consciência de que cargos públicos e funções são temporários; de outro lado, honradez e honestidade são perenes; o homem correto e cumpridor de seus deveres para com a sociedade e sua consciência jamais sujeitará a essas execráveis aberrações. Pelo contrário, homem sério, lamentavelmente, tem vida curta no setor público; o fisiologismo político fala mais alto; o jogo de favores com vista a manter a governabilidade sempre tem prioridade; homem probo tem sempre a tendência de ser alijado do setor público, justamente porque não aceita imposições, ordens manifestamente ilegais, esdrúxulas, macabras, as repugnáveis ingerências de chefes desonestos e exangues que sempre se apresentam publicamente com o capuz da honestidade. E assim, diante da carência de ações eficientes, geralmente, o arremedo de gestor, o genérico, para se manter no poder, utiliza-se do jogo de muita luz, estrelismo, faz barulho e marketing institucional; quer dizer, muita mídia e holofotes, mas pouca efetividade.
Tudo isso são sintomas de fraqueza moral do arremedo de gestor público. Quem age dessa forma, não passa de mais um amador lançado a tiracolo na Administração Pública, certamente, um pau mandado forjado num berço da arbitrariedade que sempre se esconde detrás de uma caneta, covarde e perniciosa, de um poder efêmero, fugaz, tudo isso, para expelir suas diatribes malcheirosas; sua boçalidade escoltada por asseclas sem poder de arbítrio; um gigante homiziado nos escombros da ditadura; mergulhado nas trincheiras de uma pocilga, nas valas do pujante cabotinismo; juncado de fraqueza de espírito, um verme armado com o fuzil da arrogância; incompetente, incapaz, vivendo das falsas imagens narcisistas.
Quem nasce no berço da honestidade, logo aprende bons valores e princípios, jamais aceitará conviver com os horrores do escárnio e da sujeira abjeta que habita os corredores de alguns órgãos públicos. Nesse sentido, pode-se concluir que aquele que pressiona servidor público a deixar de aplicar multas compensatórias em empresas contratadas por violações de cláusulas contratuais não de passa de um criminoso nojento e idiota, autêntico algoz da sociedade com as vestes de paladino da justiça. Entre o exercício do cargo e a honradez pessoal, esta deve sempre prevalecer, sendo certo afirmar que honradez não se compra em supermercados.
Discorrendo sobre o princípio da moralidade administrativa, DELGADO ensina com clareza sobre o tema. Assim, pontua que a moralidade tem a função de limitar a atividade da administração. Exige-se, com base nos postulados, que a forma, que o atuar dos agentes públicos atenda a uma dupla necessidade: a de justiça para os cidadãos e de eficiência para a própria administração, a fim de que se consagrem os efeitos-fins do ato administrativo consagrados no alcance da imposição do bem comum.3
O mesmo autor prossegue com autoridade: A gestão da coisa pública deve, consequentemente, se desenvolver consciente de que está obrigada a não se afastar dos padrões de conduta que a comunidade, em decorrência do momento histórico vivo, elegeu como relevante para o aperfeiçoamento da existência da vida em comum. Desse pensamento decorre a conclusão de que a moralidade administrativa não se confunde com a moralidade comum. Essa distinção foi percebida por Hely Lopes Meirelles (p. 72, Direito Administrativo Brasileiro, RT, 1979), observando que a moralidade administrativa é composta por regras de boa administração, ou seja: pelo conjunto das regras finais e disciplinares suscitadas, não só pela distinção entre o bem e o mal, mas também pela ideia geral de administração e pela ideia de função administrativa. A moralidade comum se baseia em um conjunto sistemático de normas que orientam o homem para a realização de seu fim. Isto é, o do homem realizar, pelo exercício de sua liberdade, a perfeição de sua natureza. O caráter de generalidade posto na moralidade comum é o traço marcante diferenciador da moralidade administrativa. Esta, ao contrário da moralidade comum, implica, tão-somente, na necessidade de que os atos externos e públicos dos agentes detentores de poder e de atribuições sejam praticados de acordo com as exigências da moral e dos bons costumes, visando uma boa administração.4
E arremata: O bem administrar se constitui numa atuação conjuntural que produza, eficazmente, condições para que o fim a que se destina o Estado seja atingido. Por isso, se torna bem claro que bem comum e moralidade administrativa são ideais que jamais se podem objetivar de modo total em simples regramento de direito positivo. Eles se caracterizam e se tornam visivelmente presentes através das ações concretas do administrador público quando se apresentam totalmente desprovidas de qualquer desvio ou abuso de poder. A moralidade administrativa, como a moralidade comum, é imanente ao direito por não exprimir-lhe mais que a própria validez da norma. Ela é parte íntima do direito positivo, que a tem como pressuposto fundamental. A sua violação implica em tornar inválido e censurável o ato praticado com apoio na norma, mesmo que não exista qualquer dispositivo regrado expresso dizendo a respeito.5
