RESUMO: Como um dos parâmetros norteadores da Constituição da República do Brasil o equilíbrio ambiental é além de um direito, necessidade. Inserido em capítulo próprio, no artigo 225, quis o legislador que a sua relação fosse próxima da sociedade, mesmo dando ao Poder Público a função de promovê-lo. Mas é imperioso ressaltar que as discussões sobre a temática continuaram a existir e que o ordenamento jurídico pátrio começou a recepcionar o tema em diversas vertentes, como na criação da Lei Federal N° 11.445 de 2007 que traça diretrizes básicas e específicas para o saneamento básico no país. Assim, robustamente acolhido pela legislação, o saneamento básico é matéria legal, histórica e imutável. Por conseguinte é cada vez mais urgente a interação sadia entre desenvolvimento e sustentabilidade de modo a proporcionar não somente o equilíbrio ambiental, mas também o progresso. Não sendo recentes os debates sobre a matéria, a responsabilidade estatal não é cobrança secundaria e sempre é arguida nesse campo de estudo. As recentes descobertas sobre impactos ambientais causados pela não efetivação das medidas de sustentabilidade revelam, inclusive, que é fundamental trazer à tela dados mais pormenorizados sobre o caso de modo a evidenciar não somente a amplitude dessas ações, mas sim, em especial, dar informações mais detalhadas sobe sujeitos integrantes da abordagem. Nesse sentido, a Politica Nacional de Saneamento Básico será analisada sobre o viés jurídico e prático onde o esgotamento sanitário será o centro das discussões. Logo, nesse cenário de crescentes debates a sustentabilidade mostra-se, então, como plural e a execução de medidas que a garantam urge em todas as épocas o que justifica os estudos realizados em sua seara.
PALAVRAS-CHAVE: Previsão legal; garantias; sustentabilidade; papel social e ações.
ABSTRACT: As one of the guiding parameters of the Constitution of the Republic of Brazil, environmental equilibrium is a right, a necessity. Inserted in its own chapter, in article 225, the legislator wanted the relationship to be close to society, even giving the Public Power the function of promoting it. However, it is imperative to point out that the discussions on the theme continued to exist and that the Brazilian legal system began to receive the theme in several aspects, such as the creation of Federal Law No. 11,445 of 2007, which outlines basic and specific guidelines for basic sanitation in parents. Thus, robustly embraced by legislation, basic sanitation is a legal, historical and immutable matter. There is therefore a growing need for healthy interaction between development and sustainability in order to provide not only environmental balance, but also progress. Since the debates on the subject are not recent, state responsibility is not secondary collection and is always argued in this field of study. The recent findings on environmental impacts caused by failure to implement sustainability measures even reveal that it is essential to bring to the screen more detailed data on the case in order to highlight not only the breadth of these actions, but, in particular, to provide more information subjects. In this sense, the National Policy of Basic Sanitation will be analyzed on the legal and practical bias where the sanitary sewage will be the center of the discussions. Therefore, in this scenario of growing debates, sustainability is shown as a plurality and the implementation of measures that guarantee it urges in all times what justifies the studies carried out in its field.
KEYWORDS: Legal forecast; guarantees; sustainability; social role and actions.
EQUILÍBRIO AMBIENTAL COMO CONQUISTA SOCIAL
Nas décadas de sessenta e setenta o Brasil vivenciou um período de crescimento econômico, acelerado, e que embora frutífero, o colocou diante da realidade acerca do esgotamento ambiental- o que trouxe a necessidade de criar novos modelos de desenvolvimento urbano que respeitassem o meio ambiente. Nesse cenário, movimentos sociais tornaram-se fortes e à busca por direitos nessa seara alçou aos olhos como pauta urgente. Mas, pelo ineditismo de tal cobrança, faltava ao ordenamento jurídico pátrio condições legais para responder as demandas que a sociedade almejava. Porém, na década seguinte a Constituição Federal trouxe para o campo jurídico o recepcionamento do tema onde o progresso e o desenvolvimento sustentável passaram a ser debatidos em via única e atrelados ao Direito. Previu a Constituição da Republica que :
Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá- lo para as presentes e futuras gerações.
Desse modo, quis o legislador assegurar que o equilíbrio ambiental, embora de responsabilidade primária do Poder Público, fosse também coletivo o que envolve a participação social em sua execução. A sustentabilidade ambiental como cobrança exigível passa, portanto, a ocupar lugar em variadas áreas, pois como dito, o progresso passa a caminhar ao lado do equilíbrio ambiental. No entanto José Eli da Veiga defende que o desenvolvimento sustentável é uma incógnita, que embora possa ser desmembrado não será finalizado. Em sua obra “Desenvolvimento Sustentável: o desafio para o século XXI” o tema é tratado como uma das grandes utopias do século, porém é defendida a importância de buscar um novo modelo para ocupar as ideias do mundo globalizado (VEIGA, 2005).
É importante esclarecer que a expressão “desenvolvimento sustentável” nasce com estudos das Organização das Nações Unidas a respeito das variações climáticas, onde buscou-se esclarecer para a humanidade as mudanças que o mundo passou a viver a partir da segunda metade do século XX. Porém o conceito permanece em discussão, pois como ensina Freitas (2012) a sustentabilidade é multidimensional, com perspectiva ambiental, econômica, social, jurídico-política e ética.
Apesar de serem salutares os estudos que permeiam a matéria, não é aguardado que haja uma conscientização global a respeito do quadro ambiental e social a nível mundial, onde as atitudes de cada um são essenciais para a temática.
Apesar disso, as diversas discussões sobre o termo “desenvolvimento sustentável” abrem à questão de que é possível desenvolver sem dilapidar o meio ambiente. Desta forma, a preservação ambiental torna-se arguida e maneiras que a viabilizem fazem-se necessárias.
Torna-se claro que a “sustentabilidade” embora amplamente discutida nos discursos ambientais, não é matéria fechada e o tema, pode ser defendido, como fruto de construções históricas e de esforços coletivos para a sua execução. O legislador pátrio, muito embora tenha alçado o equilíbrio ambiental ao status constitucional não impediu que o comando fosse desde logo executado o que se verifica na criação posterior de regulamentos que tratam a perquirição com o mesmo afinco e relevância.
À luz do exposto, pode-se auferir que, no entanto, a monta que envolve o tópico só pode ser, hoje vislumbrada, devido a cobrança, participação e despertar social para as causas ambientais, onde o equilíbrio é gênero, mas que várias são as espécies que o envolvem onde o saneamento básico é uma delas- e que será essencialmente discutido neste trabalho.
Saneamento Básico
O conceito de saneamento, assim como o de sustentabilidade, ainda está sendo construído, em função das condições de cada época, que envolvem fatores econômicos, sociais e políticos.
Mas, em uma das definições clássicas , é imperioso anotar, aquele é definido como “o conjunto de medidas que visam a modificar as condições do meio ambiente, com a finalidade de prevenir doenças e promover a saúde” (MENEZES, 1984, p.26).
Nessa linha, cite-se o conceito dado pela Organização Mundial de Saúde (OMS) sobre saúde que a define não apenas como a ausência de doença, mas como a situação de perfeito bem-estar físico, mental e social. Mas, a "perfeição" não é definível, e pode-se dizer que é impossível já que bem-estar ou felicidade são campos onde a subjetividade é presente não se sujeitando a uma descrição dentro de um contexto que lhes atribua sentido. Com relação a esse aspecto, Freud (1908 e 1930), tencionou mostrar que a perfeita felicidade de um indivíduo dentro da civilização constitui algo impossível. Para ele, a civilização passou a existir quando os homens fizeram um pacto entre si, pelo qual trocaram uma parcela de sua liberdade pulsional por um pouco de segurança. Desta forma, a própria organização social e a condição mesma da existência do homem em grupos baseou-se em uma renúncia que, ainda que assegure ao indivíduo certos benefícios, gera um constante sentimento de "mal-estar". Nessas condições, não se poderá certamente falar em "perfeito bem-estar social".
No entanto, para a seara jurídica, é importante analisar o saneamento básico atrelado ao ideal do equilíbrio ambiental, inicialmente proposto pela Constituição Federal, pois é necessário analisar qual tem sido o papel do Estado na construção de condições que viabilizem o equilíbrio ambiental e a melhoria na qualidade de vida da população. Torna-se oportuno apresentar que a (OMS), trata o saneamento como o controle de todos os fatores do meio físico do homem, que exercem ou podem exercer efeitos nocivos sobre o bem estar físico, mental e social. Em outras linhas, pode-se falar que o saneamento caracteriza o conjunto de ações sócio-econômicas que tem por objetivo alcançar salubridade ambiental e que esta é estado de higidez (estado de saúde normal) em que vive a população urbana e rural, tanto no que se refere a sua capacidade de inibir, prevenir ou impedir a ocorrência de endemias ou epidemias veiculadas pelo meio ambiente, como no tocante ao seu potencial de promover o aperfeiçoamento de condições mesológicas (que diz respeito ao clima e/ou ambiente) favoráveis ao pleno gozo de saúde e bem-estar (GUIMARÃES, CARVALHO e SILVA, 2007).
Política Nacional de Saneamento
Com a criação da Politica Nacional de Saneamento Básico, em 2007, tornou-se possível vislumbrar quais as abordagens inerentes ao tema. Nos termos da lei, são considerados os seguintes princípios basilares para o saneamento básico no Brasil: universalização do acesso; integralidade, compreendida como o conjunto de atividades e componentes de cada um dos diversos serviços; abastecimento de água, esgotamento sanitário, limpeza urbana e manejo dos resíduos sólidos realizados de forma adequada à saúde pública e à proteção do meio ambiente; disponibilidade, nas áreas urbanas, de serviços de drenagem e manejo das águas pluviais, limpeza e fiscalização preventiva das redes adequados à saúde pública e à segurança da vida e do patrimônio público e privado; adoção de métodos, técnicas e processos que considerem as peculiaridades locais e regionais articulação com as políticas de desenvolvimento urbano e regional, de habitação, de combate à pobreza e de sua erradicação, de proteção ambiental, de promoção da saúde, de recursos hídricos e outras de interesse social relevante, destinadas à melhoria da qualidade de vida, para as quais o saneamento básico seja fator determinante; eficiência e sustentabilidade econômica; estímulo à pesquisa, ao desenvolvimento e à utilização de tecnologias apropriadas; transparência das ações controle social; segurança, qualidade e regularidade; combate às perdas de água e estímulo à racionalização de seu consumo pelos usuários e fomento à eficiência energética, ao reuso de efluentes sanitários e ao aproveitamento de águas de chuva. Observa-se que vários são os campos que o tema busca alcançar, mas que, todos, de certa forma, são íntimos do equilíbrio ambiental.
Desafios do saneamento no Brasil
Pela abrangência que tal temática tenta alcançar é esperado que haja grande impacto na saúde, na educação, no trabalho e no ambiente, o que reflete diretamente na qualidade de onde no Brasil, é marcada por disparidades e déficits ao acesso, principalmente em relação à coleta e tratamento de esgoto. Segundo o IBGE (2016),o estado do Maranhão, apresentou cerca de 93% dos domicílios com água tratada. Por outro lado, a proporção de domicílios em que o escoamento do esgoto era feito pela rede geral ou fossa ligada à rede alcançou 44,3% na Região Nordeste. Constata-se que mesmo sendo variados os campos que a Politica Nacional de Saneamento abrange os contrastes entre uma e outra abordagem é latente.
Segundo dados do Sistema Nacional de Informações em Saneamento (Snis, 2019), em 2017, no 23º Diagnóstico dos Serviços de Água e Esgotos (SNIS-AE) onde informações de 3.865 municípios foram colhidas alcançando em torno de 92,0% da população urbana do País, sobre o saneamento, revelou que, 60,2% da população urbana contam com rede coletora de esgotos. E que a região Sudeste é a que possui maior abrangência de coleta de esgoto na área urbana com 83,2% dos municípios atendidos, sendo dispare quanto ao atendimento da região Norte, onde somente 13,0% da geração de esgotos gerados eram coletados.
Vale destacar que os índices levantados referiram-se ao atendimento por redes públicas, o que não incluiu as soluções individuais para o esgotamento sanitário, como, por exemplo, o uso de fossas sépticas. Além da necessidade de investimentos na ampliação da coleta de esgotos, das disparidades entre um atendimento e outro, com relação as macrorregiões do país, o SNIS também levanta a necessidade de se elevar os índices de tratamento de esgotos, pois somente 46,0% do que é gerado é tratado, atualmente.
Com relação aos índices, a macrorregião que melhor se sobressaiu foi a Centro-Oeste, que conta com o tratamento de 52,0% do esgoto gerado. O menor índice foi identificado na macrorregião Norte, em que apenas 22,6% dos esgotos gerados são tratados.
Ainda segundo o estudo, houve acréscimo de 545,4 mil ligações (1,8%) e aumento de 9,7 mil quilômetros de redes de esgotos (3,2%). O que proporcionou um aumento de 1,3% na população total atendida, ou seja, mais de 1,4 milhão de habitantes passaram a contar com o acesso a redes de esgotos. Mas, mesmo com o aumento ainda é emergente o quanto a situação é delicada e que investimentos na área são precisos.
Para demonstrar com maior clareza, a Figura 1, usada no estudo traz os índices colhidos na pesquisa no tocante ao tratamento de esgoto no país:
Assim, é possível constatar, que o esgotamento sanitário é uma das áreas mais problemáticas que a Política Nacional de Saneamento tem a tratar, seja pela variação de resultados entre as regiões ou pela própria abrangência do tema, bem como pela necessidade de investimentos no setor. Nesse ponto ressalta-se o setor recebe investimentos privados, viabilizados pelas parcerias público-privadas (PPPs) e por recursos próprios, quanto do setor público, por meio de recursos do Fundo de Garantia do Tempo de Serviço (FGTS), do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), do Orçamento Geral da União (OGU) e de programas como o Programa de Despoluição de Bacias Hidrográficas (Prodes), que remunera os municípios pelo esgoto tratado (ANA, 2008).
A fim de tornar possível os investimentos no âmbito governamental, o capítulo IX da Política Nacional traz definições, objetivos e planos para a universalização e definição de programas, ações e estratégias para investimentos no setor. Já os aspectos ambientais, que se ligam a essa legislação, são respaldados pelas resoluções criadas no âmbito das agências de regulamentação, tais como a Resolução n° 357 do Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama, 2005), que dispõe sobre a classificação dos corpos de água e diretrizes ambientais para o seu enquadramento, bem como estabelece as condições de lançamento de efluentes.
O Conselho das Cidades também aprovou em 03 de dezembro de 2008, por meio da Resolução Recomendada n° 62, o Pacto pelo Saneamento Básico, que marcou o início da elaboração do Plano Nacional de Saneamento Básico (PLANSAB). Esse pacto, fruto de discussões com as principais entidades representativas do setor, representa o compromisso com a elaboração do plano que visa estabelecer um ambiente de confiança e entendimento no alcance dos seus objetivos e metas..
É um dos principais objetivos deste pacto que, quanto à gestão dos serviços de saneamento, o PLANSAB:
[...] deverá buscar o desenvolvimento de mecanismos de gestão dos serviços
e incentivar o desenvolvimento de modelos alternativos de gestão que permitam
alcançar níveis crescentes de eficiência e eficácia e a sustentabilidade
social, ambiental, econômica e financeira do saneamento básico [...]
(Ministério das Cidades, 2007:7)
Como ações e estratégia de investimentos, foi estabelecido o Programa de Saneamento para Todos, que visa o financiamento de operações de crédito através de recursos do FGTS e do FAT para execução de ações de saneamento básico. Estados e municípios poderão solicitar financiamento para obras de implantação e ampliação de redes de abastecimento de água, esgotamento sanitário, manejo de resíduos sólidos, águas pluviais e resíduos da construção, saneamento integrado, além da preservação e recuperação de mananciais e na elaboração de estudos e projetos que tenham o objetivo de qualificar a gestão da prestação de serviços. Embora as dificuldades que o setor enfrenta, e das dificuldades inerentes a própria Política de Saneamento, não se pode desconsiderar que o setor recebe atenção no concernente a viabilização das previsões de que trata. Mas, mesmo assim, muitos ainda são os desafios.
Medida Provisória n° 844/2018- perigo para toda a conquista envolvendo o saneamento
Não é objeto deste estudo, profundas reflexões sobre a MP n° 844/2018, mas a sua aprovação estabelece mudanças nas Leis n° 11.445/2007 e n° 9.984/2000, trata da criação da Agência Nacional de Águas - ANA, entidade federal de implementação da Política Nacional de Recursos Hídricos, integrante do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos e responsável pela instituição de normas de referência nacionais para a regulação da prestação dos serviços públicos de saneamento básico, e estabelece regras para a sua atuação, a sua estrutura administrativa e as suas fontes de recursos, e por esse motivo, urge, apresentar algumas considerações a seu respeito, porém os comentários que se seguirão estarão restritos a análises desde logo previsíveis sobre a execução dessa MP, pois sua vigência é ,ainda, prematura.
Publicada em dezembro de 2018, pelo Governo Federal a MP altera as competências da ANA, que passa a regular a prestação dos serviços públicos de saneamento básico, mas que permanece como responsável pelo comando dos recursos hídricos. A nova incumbência dada a ANA será a de fazer estudos de mercado e contratar agentes para prestação de serviços públicos, onde neste caso também deverá definir metas de qualidade, eficiência e ampliação e alcance de serviços.
Com isso a regulamentação dos serviços de águas e esgotos, que é dos municípios brasileiros, passa a ser feita pela agência reguladora, que será responsável pela fixação das tarifas de água a ser cobradas. A medida determina que os contratos de saneamento passarão a ser estabelecidos por meio de licitação com chamamento público para verificar o interesse dos entes federativos, em regime isolado ou consorciado, em realizar concessões e parcerias público-privadas. Até então, essa licitação poderia ser dispensada caso o contrato fosse firmado com uma empresa pública.
A privatização, por esse novo modelo, será facilitada o que torna o setor do saneamento vulnerável a desestruturações e pioras das condições fiscais dos governos estaduais. As novas previsões que a MP traz podem piorar as desigualdades, o que a tornaria inconstitucional, se declarada fosse, vez toca na titularidade municipal, nos ganhos de escala, prejudicando os municípios mais pobres o que geraria um sério risco ao aumento das tarifas de água e esgoto.
Mas, a principal modificação será no chamado “plano cruzado” que torna possível que municípios mais pobres recebam investimentos de arrecadações das cobranças de tarifas de água e esgoto das áreas mais ricas . A MP induz operadoras públicas e privadas a competir apenas por municípios superavitários, deixando os deficitários ao encargo dos municípios e estados e impactando diretamente no subsídio cruzado . De acordo com dados da Associação Brasileira de Engenharia Sanitária e Ambiental (ABES), entre os mais de 5.500 municípios brasileiros, somente cerca de 500 apresentam condições de superávit nas operações de saneamento. Portanto, pelo menos 5 (cinco) mil municípios dependem dos subsídios cruzados.
De outro lado, pode-se interpretar que a medida pode ter sido executada com o intento de garantir maior concorrência e também melhor oferta de serviços à população, já que os municípios terão que analisar as condições e propostas do mercado antes de firmarem contratos com empresas públicas.
Diante de tais análises, é evidente que mudanças significativas posem afetar toda a estruturação que o saneamento básico conquistou diante da participação de agentes que tentaram viabilizar a redução do impacto ambiental no país e que se exige que conquistas históricas não sejam deixadas de lado em períodos onde a sustentabilidade ambiental e o próprio equilíbrio das condições que o permeiam são necessários na sociedade e na vida da população brasileira.