Direito urbanístico e a criação da região metropolitana de São Luís: Aspectos jurídicos relevantes para a sustentabilidade ambiental.

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RESUMO:

Busca analisar de que modo a Região Metropolitana da Grande São Luís foi instituída, traçando discussões a respeito dos aspectos sociais, econômicos e de qual maneira tais fatores permeiam o tema da sustentabilidade ambiental. Tendo como fator inicial de discussão, o disposto no Art. 225 da Constituição Federal que prevê o equilíbrio ambiental como responsabilidade estatal e coletiva. O estudo é centrado essencialmente na região metropolitana de São Luís/MA, mas passa por análises nacionais sobre os fundamentos e desafios para o desenvolvimento uniforme de áreas metropolitanas. Evidenciando as disposições legais existentes sobre o tema, perfazendo análises das variadas formas que o ordenamento jurídico pode ser aplicado para que nos critérios de gestão, de regiões metropolitanas, haja o emprego de políticas voltadas à sustentabilidade ambiental. Evidencia o papel que a coletividade tem na conquista do meio ambiente equilibrado, enfatizando a importância de tal atuação. Demonstra a necessidade da atuação conjunta e participava dos municípios integrantes de áreas metropolitanas para que se tenham as iguais possibilidades de acesso a serviços e melhorias nas condições de vida da população. Mostrando a complexidade do tema, desafios e avanços que envolvem a matéria e a necessidade de participação proativa dos municípios em áreas metropolitanas.

Palavras-chave: Discussões; Direito; Integrações.

was established, discussing discussions about respect of social and economic aspects and how these factors permeate or the theme of environmental sustainability. Having as an initial factor of discussion, the provisions of art. 225 of the Federal Constitution which provides for environmental balance as state and collective responsibility. The study is centered in the metropolitan region of São Luís / MA, but passes through national statistics on fundamentals and challenges for the uniform development of metropolitan areas. Evidencing as the existing legal permissions on the subject, the analysis of variations in ways that the legal system can be applied to be used for management, metropolitan regions, use of policies aimed at environmental sustainability. Evidence or role that the community plays in achieving a balanced environment, emphasizing the importance of such action. Demonstrate the need for joint action and participation of municipalities in metropolitan areas to have the same possibilities of access to services and improvements in the living conditions of the population. Showing the complexity of the theme, the challenges and advances that

Keywords: Discussions; Right; Integrations.


1 INTRODUÇÃO

O fenômeno da “metropolização” pode ser entendido como a expansiva urbanização das cidades brasileiras. O resultante desse processo é uma acentuada mudança econômica, social, política e cultural, o que acaba gerando redes de cidades interdependentes.

Tal característica influi no panorama socioambiental atual, que atribui ao poder público, através de seus órgãos e agentes, o dever de proceder à formulação e execução das políticas públicas, além da elaboração normativa, sob a perspectiva de sustentabilidade multidimensional de ações que visem a promover a tutela jurídica primando pela garantia autônoma do meio ambiente.

Nesse sentido, ao discutir a formação de uma Região Metropolitana (RM) é necessário voltar-se não apenas para sua constituição histórica e institucional (jurídica), mas também ressaltar os aspectos geográficos, sociológicos e econômicos. Tais fatores se coadunam intimamente na configuração da mutabilidade urbana, ou seja, ligam-se ao aspecto de constantes modificações que as cidades possuem.

Do ponto de vista histórico, a criação de áreas metropolitanas, do qual a Região Metropolitana de São Luís (RMGS) é o cerne do presente estudo, constitui parte de uma estratégia geopolítica de integração e desenvolvimento do território nacional. A RMGSL foi oficialmente criada a partir de Lei Estadual 038 de 1998 em obediência aos parâmetros normativos da Constituição Estadual do Maranhão de 1989. Sua composição original foi formada por 04 (quatro) municípios, mas em 2015 nova reformulação foi dada a RMGSL, totalizando agora 13 (treze) municípios constituintes, quais sejam: os municípios de Alcântara, Axixá, Bacabeira, Cachoeira Grande, Icatú, Morros, Presidente Juscelino, Paço do Lumiar, Raposa, Rosário, Santa Rita, São José de Ribamar e São Luís (art.2 ° da Lei Complementar Estadual Nº 174/15).

A metropolização de São Luís condicionou-se na concentração dos principais serviços urbanos na capital exercendo, assim, ligamentos urbanos que dão suporte do seu tecido urbano aos outros municípios. Porém, esse processo, entre estas cidades da Ilha de São Luís gera impasses nos critérios de gestão de uma região comum aos municípios envolvidos. Isto representa um desafio, pois dentro dos entes federados (Estados) temos os municípios que constitucionalmente possuem gestão independente, isto é, possuem autonomia em relação aos seus projetos políticos de desenvolvimento municipal e financeiro.

Portanto, as relações que se desenvolve dentro da metrópole, assim, como seus conflitos de interesses sociais, políticos e econômicos mostram-se preocupados com o desenvolvimento de pequenas parcelas da RM onde outra parcela fica, em grande percentual, desprovidos dos seus direitos, em especial aos que não possuem grandes volumes de capital. Logo, discutir os aspectos jurídicos ensejadores da criação da RMGSL é repousar em análises não somente legalistas, mas também sociológicas- o

que torna o estudo multimensional e seara para pontuais e abrangentes discussões, justificando a relevância jurídica do estudo. Mas, a ‘centralização’ de serviços na cidade de São Luís pode ser explicada com base nos fatos históricos de povoamento e urbanização que há muito tempo ocorrem, como se perceberá a seguir.


URBANIZAÇÃO DE SÃO LUÍS- CIDADE SEDE DA RM

São Luís, capital do estado do Maranhão foi fundada, pelos franceses no século XVII, no ano de 1612. Mas em 1615 foi retomada pelos luso-espanhóis que foram os responsáveis pela colonização. Porém a colonização não garantiu, de plano, a urbanização, pois como a instalação da nova colônia ainda estava no início era necessário, inicialmente, que os aspectos administrativos de gestão fossem estabelecidos para que se garantisse a exploração e desenvolvimento.

Mas, mesmo com a ausência de um modelo administrativo de gestão a colônia centrou seus serviços de funcionamento na politica local e comercial. Apesar de não apresentar inicialmente formalidade no planejamento, SILVA Filho apud BURNETT (2008, p. 109) defende que esse planejamento e consequente urbanização das áreas recém-criadas ocorreram de maneira tácita, de modo a adaptar a região aos novos ocupantes:

Este ‘adaptar’ significou absorver o grande largo composto pela fortificação francesa e adequar “[...] o traçado ortogonal dos arruamentos, a largura constante das ruas, sem distinção de categoria principal e secundaria e a orientação de acordo com os pontos cardeais” (SILVA FILHO, 1986, p. 19) á acidentada topografia do sítio.

Com essa ‘adaptação’ a colônia passa a ocupar regiões e estabelecer moradias. Mas, somente no ano de 1755 quando o comércio local sofreu incentivos pela criação da Companhia Geral de Comércio do Grão Pará idealizado pelo Primeiro Ministro Sebastião José de Carvalho e Melo (Marques de Pombal) a ascensão na economia ocorreu e refletiu na urbanização da parte central da cidade.

Com a economia em desenvolvimento a população passa a crescer por muitas décadas, no entanto a economia local-que ainda era tímida sofre variações decorrentes de instabilidades como fala BURNETT, op cit. p. 120:

A estabilidade, no século XX, do modelo de concentração do desenvolvimento nacional na região sudeste do País e a situação geográfica periférica da cidade com relação aos centros de poder político e financeiro do Brasil, provocaram em São Luís, como em inúmeras outras cidades do Norte e Nordeste, uma estagnação econômica iniciada para os maranhenses em fins dos anos 20, com o declínio da produção industrial têxtil do Estado, e que se consolidou com o modelo industrial do governo de Getúlio Vargas.

É importante traçar os aspectos envolventes à urbanização de São Luís para entender que historicamente a cidade passou por processos de urbanização e desenvolvimento local. Nesse sentido, é mais fácil entender os motivos que levam à cidade sede da RM estar em situação privilegiada de recursos e infraestrutura. Isso leva, também, a perceber que os critérios de sustentabilidade em São Luís desde o início já apresenta desafios. Pois, com a urbanização e desenvolvimento se concentrando no comércio e politica locais o meio ambiente não era, à época, presente nas pautas de desenvolvimento regional. O que reafirma a necessidade de integração e atividades conjuntas de todos os municípios integrantes da RMGS.


SUSTENTABILIDADE E EQUIILÍBRIO AMBIENTAL COMO CONQUISTAS SOCIAIS

Nas décadas de sessenta e setenta, o Brasil vivenciou um período de crescimento econômico acelerado e que embora frutífero, o colocou diante da realidade acerca do esgotamento ambiental- o que trouxe a necessidade de criar novos modelos de desenvolvimento urbano que respeitassem o meio ambiente. Nesse cenário, movimentos sociais tornaram-se fortes e à busca por direitos nessa seara alçou aos olhos como pauta urgente. Mas, pelo ineditismo de tal cobrança, faltava ao ordenamento jurídico pátrio condições legais para responder as demandas que a sociedade almejava. Porém, na década seguinte a Constituição Federal, em 1988, trouxe para o campo jurídico o recepcionamento do tema onde o progresso e o desenvolvimento sustentável foram debatidos em via única e atrelados ao Direito. Previu o texto constitucional que:

Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá- lo para as presentes e futuras gerações.

Desse modo, quis o legislador assegurar que o equilíbrio ambiental, embora de responsabilidade primária do Poder Público fosse também função coletiva, o que envolve a participação social em sua execução. A sustentabilidade ambiental como cobrança exigível passa, portanto, a ocupar lugar em variadas áreas, pois como dito, o progresso passa a caminhar ao lado do equilíbrio ambiental. No entanto José Eli da Veiga defende que o desenvolvimento sustentável é uma incógnita, que embora possa ser desmembrado não será finalizado. Em sua obra “Desenvolvimento Sustentável: o desafio para o século XXI” o tema é tratado como uma das grandes utopias do século, porém é defendida a importância de buscar um novo modelo para ocupar as ideias do mundo globalizado (VEIGA, 2005).

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É importante esclarecer que a expressão “desenvolvimento sustentável” nasce com estudos das Organizações das Nações Unidas a respeito das variações climáticas, onde se buscou esclarecer para a humanidade as mudanças que o mundo passou a viver a partir da segunda metade do século XX. Porém o conceito permanece em discussão, pois como ensina Freitas (2012) a sustentabilidade é multidimensional, com perspectiva ambiental, econômica, social, jurídico-política e ética.

Apesar disso, as diversas discussões sobre o termo “desenvolvimento sustentável” abrem à questão de que é possível desenvolver sem dilapidar o meio ambiente. Desta forma, a preservação ambiental torna-se arguida e maneiras que a viabilizem fazem-se necessárias.

Mesmo sendo salutares os estudos que permeiam a matéria, não é aguardado que haja uma conscientização global a respeito do quadro ambiental e social a nível mundial, onde as atitudes de cada um são essenciais para a temática.

Torna-se claro que a sustentabilidade embora amplamente discutida nos discursos ambientais, não é matéria fechada e o tema pode ser defendido como fruto de construções históricas e de esforços coletivos para a sua execução. O legislador pátrio, muito embora tenha alçado o equilíbrio ambiental ao status constitucional não impediu que o comando fosse somente por esse meio executado o que se verifica na criação posterior de regulamentos que tratam a perquirição do assunto com o mesmo afinco e relevância.

Entretanto, apesar da relevância que o debate sobre a sustentabilidade passa a ter o meio ambiente, no sentido pragmático, já era conceituado pela Lei n° 6. 938/81- Política Nacional do Meio Ambiente. Sobre a temática o conceito legal norteia, no art. 3°, inc. I, que se trata de um conjunto de interações que envolvem aspectos legais, condições e influências que permite, abriga e rege todos os tipos de vida. Por conseguinte, tendo como plano de análise, mas não de base, o Direito Ambiental, o Direito Urbanístico é um ramo da ciência jurídica que mesmo não tendo como fim imediato a proteção ao meio ambiente fixa normas de uso e proteção do território e nesse aspecto é berço de políticas que o justificam como ocorre com o Estatuto da Cidade (Lei nº 10.257/01) e Estatuto das Metrópoles (Lei nº 13.089/15) que são matérias legais especificas dessa abordagem científica.

Percebe-se, portanto, que o meio ambiente e a sustentabilidade ocupam espaço no debate jurídico há tempos e que a relevância e importância do tema para a efetivação de direitos e para a sadia qualidade de vida não são preocupações imediatistas, ou seja, perfazem toda a história de cobranças, avanços e garantias que se vislumbram atualmente.

No entanto, no que toca a criação de modelos de desevolvimento urbano é necessário pontuar o nível de importância de cada cidade para que se torne possível estimar o seu papel em relação a sua influência e organização dentro de uma rede urbana. Nesse sentido, as metrópoles brasileiras criadas na década de 1970 nascem como estratégia política de unir as grandes regiões políticas brasileiras e sistematizar as políticas de gestão urbana, centralizadas no poder federal.

Por conseguinte, apesar da estratégia avençada inicialmente como tentativa de colocar grandes centros urbanos em pauta para dirimir as questões de crescimento populacional, infraestrutura e dinamizar sua economia é sabido que estes centros urbanos se desenvolveram dentro do capitalismo. Logo, torna-se perceptível que estas cidades tornaram-se produtos íntimos da expansão do mundo capitalista, que posteriormente veio a ser denominada de globalização. Apesar da contribuição positiva que o desenvolvimento econômico propicia não se pode deixar de relembrar os

movimentos sociais das décadas de sessenta e setenta, que visavam a cobrar do Poder Público modelos de desenvolvimento urbano que respeitassem o meio ambiente.

Logo, é evidente que as discussões sobre a sustentabilidade ambiental são atemporais. Nessa missão, a RMGS será estudada sob diferentes vieses.


A METROPOLIZAÇÃO COMO FENÔMENO

Instituições de uma RM no cenário nacional

Uma RM, de acordo com a Lei nº 13.089/15, pode ser entendida como o “instituto jurídico que efetivamente reflete o fenômeno metropolitano, ou seja, aquele identificado a partir de critérios técnicos estabelecidos legalmente, entre eles o compartilhamento de responsabilidades e execuções de interesses comuns” (art. 2o , V e VII).

O Estatuto da Metrópole é, portanto, parâmetro para a criação de regiões metropolitanas vez que é o norte que direciona todo o processo de institucionalização e fornece as bases normativas para o ente estatual a partir de prévias interpretações do dispositivo legal. Logo, a institucionalização de uma RM é fruto de processos altamente dinâmicos. Sendo correto defender que partem da conurbação, onde o espaço é reconhecido como comum, e os recursos, a infraestrutura, os serviços e os problemas ultrapassam os limites administrativos de um único território municipal.

De outra parte, reafirma-se que o desafio da sustentabilidade que envolve o estudo de uma RM, perfaz-se nas perspectivas ambiental, econômica, social, jurídico- política e ética (Freitas, 2012).

Porém apesar do ideal de integração que uma RM busca promover, nem sempre é possível vislumbrar a ocorrência disso. Pois, a vida moderna implica óbices para tal, segundo doutrina Ribeiro:

No quadro da nossa formação socioeconômica, as nossas metrópoles – com os seus problemas e suas desigualdades – resultaram de três forças: o mercado; através de um laissez-faire urbano; a política urbana, estruturada pelo binômio patrimonialismo/clientelismo, através da qual a cidade foi objeto de uma aliança entre as forças da acumulação urbana local e as forças do nosso capitalismo industrial associado; e a “comunidade”, que se ocupou de responder às necessidades de reprodução social que não coincidiam com os interesses da aliança através do auto abastecimento. Essas são as raízes das nossas desigualdades e do modelo de espaço social vigente em nossas metrópoles. (BÓGUS; RIBEIRO, 2005, p.8).

Com base nisso, pode-se defender que as relações sociais dentro da metrópole estão ligadas atualmente a interesses não somente sociais, mas individuais.

O entendimento dessa nova vivência é fundamental para pôr em debate a vida urbana e as relações que se desenvolvem dentro de uma RM e de pose disso, criar novos modelos de políticas públicas nos centros urbanos.

Desafios enfrentados para o desenvolvimento uniforme da RMGS

As constantes situações de modificações que as cidades possuem repercutem diretamente nas relações sociais vividas nesses espaços. Embora a integração da sociedade seja um dos fatores que, por reflexo se busque ao instituir uma RM, nem sempre isso se verifica.

Nesse contexto, de acordo com as informações das Contas Regionais fornecidas pelo IBGE, do ano de 2017, o Estado do Maranhão apresentou o pior índice do Produto Interno Bruto (PIB), per capita enquanto que o Distrito Federal ocupou a primeira colocação. Ainda segundo o estudo, o Maranhão e o Piauí apresentaram os menores índices do PIB per capita do Brasil em 2017. Onde, na realidade, com base no disposto da série analisada, os dois estados nunca deixaram de ocupar as duas últimas posições, embora tenham trocado de lugar algumas vezes.

Entender a realidade econômica em que o Maranhão se situa é de suma importância para compreender a dificuldades que inevitavelmente permeiam a RMGS. Onde, segundo o diagnóstico do Plano Diretor de Desenvolvimento Integrado da Região Metropolitana da Grande São Luís (PDDI), no Eixo Economia, a atual configuração espacial foi estabelecida diante de uma conjuntura de crise econômica que se inicia em nível mundial a partir de 2008 e nacional a partir de 2013/14 o que afetou considerando as necessidades de investimento no sentido de potencializar a dinâmica socioprodutiva dos 13 municípios inseridos na RMGSL, onde o Porto do Itaqui exerce função importante na exportação de commoditties como elemento determinante para que o município de São Luís apresente uma predominância na participação do PIB de toda a RGMSL.

Com isso pode-se afirmar que o município de SL, de fato, concentra maiores facilidades de acesso a serviços à população, ou seja, as desigualdades de renda também são evidentes em toda a RM. Mas, isso também leva a outra análise que repousa nos critérios de educação, saúde e segurança que estão atrelados a uma maior ou menor renda e em especial nos critérios de sustentabilidade que não podem deixar de serem vistos.

Tem-se, portanto, como constatação que não somente os critérios de gestão e delimitação territorial são basilares para a criação de uma RM. O assunto é complexo e deve permear variadas análises para que sua constituição seja eficaz.

Por sua vez, a Constituição Federal, em 1988, concedeu aos Estados, através do Art. 25, a competência de criação das regiões metropolitanas. Pois cada unidade federativa possui autonomia para firmar os seus próprios critérios referenciais de instituição de uma RM:

Constituição Federal, Art. 25, § 3o : Os Estados poderão, mediante lei complementar, instituir regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões, constituídas por agrupamentos de municípios limítrofes, para integrar a organização, o planejamento e a execução de funções públicas de interesse comum. (BRASIL, 1988).

O dilema é que isso cria a chance de distorções e grandes diferenças, quantitativa e qualitativas entre as regiões, podendo ser inexistente o atendimento aos essenciais conceitos definidores de uma RM.

Como ensina Freitas. R, os três tipos de organização de unidades regionais são muito semelhantes entre si, porém algumas características são de evidente diferenciação. Exemplificando que, em uma Microrregião, não há obrigatoriamente a polarização em torno de uma cidade, enquanto que esse fenômeno é identificado nos

outros dois tipos, quais sejam, a aglomeração urbana e a RM. Sendo que se diferenciam, por sua vez, pela hierarquia, sendo que nesta é detentora de maior dimensão e complexidade que a aglomeração urbana.

Para comprovar a complexidade inerente a uma RM, vejamos o mapa da RMGS que comporta uma área de 9.417,61 km2 e população estimada em 1.621.102 milhões de habitantes (IBGE, 2018; Emplasa, 2018), conforme mapa a seguir:

Figura 1: Mapa territorial da Região Metropolitana da Grande São Luís

Fonte: GOVERNO DO ESTAD DO MARANHÃO; Plano Diretor de Desenvolvimento Integrado – PDDI, 2018

Tem-se que, muitos são os aspectos comuns e necessários de enfrentamento para o bom funcionamento de uma RM. É de suma importância observar fatores que nem sempre são analisados de plano, como é o caso do equilíbrio ambiental que a Constituição Federal previu em capítulo próprio. Sendo também, obrigatório que a RMGS garanta possibilidades de exercício do referido comando constitucional.

Sobre a autora
Maria GleyceKellen Ferreira Brandão

Advogada criminalista. Bacharela em Direito pela Universidade Ceuma. Especialista em Direito Previdenciário e Direito Constitucional Aplicado, pela Faculdade Legale. Pós-graduada em Advocacia Criminal pela Escola Superior de Advocacia do Maranhão.︎

Informações sobre o texto

Este texto foi publicado diretamente pelos autores. Sua divulgação não depende de prévia aprovação pelo conselho editorial do site. Quando selecionados, os textos são divulgados na Revista Jus Navigandi

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