Resumo: Uma das grandes dificuldades no Brasil para a execução de políticas públicas que visem à proteção de direitos e garantias individuais é a escassez de recursos públicos e privados para o financiamento de projetos e ações em benefício dos necessitados. Não é diferente o caso de programas para proteção dos Direitos da Criança e do Adolescente, cujos projetos devem ser implementados visando alcançar os privilégios dispostos no Estatuto da Criança e do Adolescente (ECA). Para o caso específico de financiamento dos Fundos dos Direitos da Criança e do Adolescente, uma forma que tem um enorme potencial de arrecadação é a destinação, pelas pessoas físicas, de parte do seu imposto de renda devido, conforme apurado na Declaração Anual de Ajuste do Imposto sobre a Renda da Pessoa Física – DIRPF. Esse trabalho apresenta tal destinação, que difere do conceito jurídico de doação, percorrendo desde o arcabouço legal que a autoriza, formas de destinação, potencial de arrecadação, como também formas de fiscalização do emprego dos montantes recolhidos. Esse estudo é de caráter objetivo, sendo utilizada a óptica expositiva através da metodologia de pesquisa bibliográfica de caráter descritivo. Analisou-se que, para o estado do Ceará no ano de 2016, somente houve destinação aos fundos do ECA de 0,033% do potencial que poderia ser destinado, considerando os valores que podem ser destinados no momento da entrega da DIRPF. Por fim ressalta-se a importância de cada cidadão brasileiro não isento do imposto de renda, que pode ser autor da referida destinação, como ator atuante na necessária melhoria das condições básicas de saúde e bem-estar das crianças e adolescentes residentes no país.
Palavras-chave: Destinação do Imposto de Renda; Fundos dos Direitos da Criança e do Adolescente; Estatuto da Criança e do Adolescente.
Introdução
Um dos grandes desafios dos governos democráticos atuais é o equilíbrio das contas públicas, de forma que os valores arrecadados pelo ente público sejam suficientes para arcar com as diversas despesas, como o funcionamento da máquina pública, manutenção dos regimes de previdência social, garantia da assistência social, educação e saúde aos menos abastados, dentre diversas outras necessidades da sociedade. Inegavelmente, um grupo cujos direitos é de extrema importância que sejam resguardados e garantidos é o de crianças e adolescente.
No Brasil, a lei nº 8.069, de 13 de julho de 1990, dispõe sobre o Estatuto da Criança e do Adolescente (ECA). No seu art. 4º determina que é dever da família, da comunidade, da sociedade em geral e do poder público assegurar, com absoluta prioridade, a efetivação dos direitos referentes à vida, à saúde, à alimentação, à educação, ao esporte, ao lazer, à profissionalização, à cultura, à dignidade, ao respeito, à liberdade e à convivência familiar e comunitária. Disposição similar é trazida na Carta Magna, a Constituição Federal de 1988 (CF/88), em seu art. 227, estabelecendo que é dever da família, da sociedade e do Estado assegurar à criança, ao adolescente e ao jovem, com absoluta prioridade, o direito à vida, à saúde, à alimentação, à educação, ao lazer, à profissionalização, à cultura, à dignidade, ao respeito, à liberdade e à convivência familiar e comunitária, além de colocá-los a salvo de toda forma de negligência, discriminação, exploração, violência, crueldade e opressão.
Note-se que o dever do Estado é compartilhado com a família e a sociedade. Nesse ínterim, discorrer-se-á sobre uma forma de custeamento para ações que se prestem à proteção de crianças e adolescentes, que demanda participação expressiva de cada pessoa física que integra a família e a sociedade. Trata-se da possibilidade da destinação, pelas pessoas físicas, de parte do seu imposto de renda devido para o Fundo da Criança e do Adolescente, o FIA.
Esse trabalho tem como escopo apresentar a destinação que pode ser efetuada pelas pessoas físicas, percorrendo desde o arcabouço legal que a autoriza, formas de destinação, potencial de arrecadação, como também formas de fiscalização do correto emprego dos montantes recolhidos
Metodologia
O presente trabalho tem por base a metodologia de pesquisa bibliográfica de caráter descritivo, haja vista a abordagem expositiva sobre o financiamento de fundos da criança e do adolescente por meio especifico da destinação de parte de seu imposto de renda devido. Desse modo, a pesquisa bibliográfica foi elaborada principalmente sobre leis federais, sites, artigos e livros, nos quais se faz a abordagem expositiva do conceito e de destinação e sua distinções de doações. Por fim, essa metodologia foi utilizada para ressaltar a busca por estimular o financiamento de fundos da criança e do adolescente a fim de melhorar a participação desses fundos na sociedade
Sobre o FIA e sua Função
O Fundo para Infância e Adolescência - FIA, tem por sustentação legal o art. 88, inciso IV do Estatuto da Criança e do Adolescente - ECA. Constitui-se num Fundo Especial, conforme preceitua a Lei Federal 4320/64, art. 71, sendo "produto de receitas especificadas que, por lei, se vinculam à realização de determinados objetivos ou serviços, facultada à adoção de normas peculiares de aplicação"
O Fundo para Infância e Adolescência - FIA é um fundo público que tem como objetivo financiar projetos que atuem na garantia da promoção, proteção e defesa dos direitos da criança e do adolescente. Os recursos são aplicados exclusivamente nesta área com monitoramento do Conselhos Municipais, Estaduais e Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente - CEDCA.
Os contribuintes podem fazer doações para o Fundo para Infância e Adolescência - FIA direto da Declaração de Ajuste Anual do Imposto de Renda. Nessa modalidade podem destinar até 3% do imposto devido no momento do preenchimento da Declaração de Ajuste Anual do Imposto de Renda - DIRPF. O pagamento da DARF referente à contribuição deve ser efetuado até o último dia útil de abril.
Pressupostos Legais da Destinação
Os artigos 227 da CF/88 e 4º do ECA, já citados, trazem disposições orientadoras sobre os direitos da criança e do adolescente. A possibilidade de destinação está prevista no art. 260 do ECA.
Art. 260. Os contribuintes poderão efetuar doações aos Fundos dos Direitos da Criança e do Adolescente nacional, distrital, estaduais ou municipais, devidamente comprovadas, sendo essas integralmente deduzidas do imposto de renda, obedecidos os seguintes limites: (Redação dada pela Lei nº 12.594, de 2012)
I - 1% (um por cento) do imposto sobre a renda devido apurado pelas pessoas jurídicas tributadas com base no lucro real; e (Redação dada pela Lei nº 12.594, de 2012)
II - 6% (seis por cento) do imposto sobre a renda apurado pelas pessoas físicas na Declaração de Ajuste Anual, observado o disposto no art. 22 da Lei no 9.532, de 10 de dezembro de 1997. (Redação dada pela Lei nº 12.594, de 2012)
(BRASIL, 1990)
Como se pode observar, há previsão da destinação também para as pessoas jurídicas. Entretanto este trabalho restringe-se à análise da destinação feita por pessoa física, porque a decisão de destinar fica adstrita ao indivíduo, enquanto em uma empresa há trâmites burocráticos para avaliar o interesse dos sócios e investidores. Além disso as formas legais previstas na destinação da pessoa física são mais fáceis de serem implementadas e serão descritas em tópico posterior.
A lei nº 9.250, de 26 de dezembro de 1995, prevê que o imposto apurado sobre a renda da pessoa física, que tenha transmitido DIRPF no modelo completo, poderá deduzir as destinações feitos ao Fundos da Criança e do Adolescente (FIA).
Art. 12. Do imposto apurado na forma do artigo anterior, poderão ser deduzidos:
I - as contribuições feitas aos Fundos controlados pelos Conselhos Municipais, Estaduais e Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente e pelos Conselhos Municipais, Estaduais e Nacional do Idoso;
(BRASIL, 1995)
A lei nº 8.069, de 13 de julho de 1990, por sua vez, em seu art. 260-A, autoriza que a pessoa física opte, pela destinação para o FIA, diretamente em sua Declaração de Ajuste Anual, com um limite de dedução de imposto devido de até 3% (três por cento). A mesma regra está repetida, de forma mais sintética, no art. 99 do decreto nº 9.580, de 22 de novembro de 2018 (Regulamento do Imposto de Renda – RIR/2018), transcrito a seguir, junto com outros excertos de interesse.
Art. 98. A pessoa física poderá deduzir do imposto sobre a renda devido na declaração de ajuste anual, observado o disposto no caput e no § 1º do art. 80 , as doações, em espécie ou em bens, feitas aos Fundos dos Direitos da Criança e do Adolescente nacional, distrital, estaduais e municipais (Lei nº 8.069, de 1990, art. 260 , art. 260-C ao art. 260-F ; e Lei nº 9.250, de 1995, art. 12, caput, inciso I ).
§ 1º As doações efetuadas em espécie deverão ser depositadas em conta específica, em instituição financeira pública, vinculada ao Fundo dos Direitos da Criança e do Adolescente respectivo.
(...)
Art. 99. A partir do exercício de 2012, ano-calendário de 2011, a pessoa física pode optar pela dedução diretamente na sua declaração de ajuste anual da doação de que trata o art. 98 , e deverá observar, nesse caso, o limite de três por cento do imposto sobre a renda apurado na declaração (Lei nº 8.069, de 1990, art. 260-A) .
(BRASIL, 2018)
Destinação Versus Doação
A diferenciação entre destinação e doação tem enorme relevância neste trabalho. Têm-se usado repetidamente a palavra “destinação”, enquanto legislações citadas, a exemplo do art. 260 do ECA e arts. 98 e 99 do RIR/2018, fazem uso do termo “doação”. O atual Código Civil (Lei nº 10.406, de 10 de janeiro de 2002) define doação no seu art. 538.
Art. 538. Considera-se doação o contrato em que uma pessoa, por liberalidade, transfere do seu patrimônio bens ou vantagens para o de outra.
(BRASIL, 2002)
Depreende-se que na doação há transferência do patrimônio próprio de uma pessoa para outra. Na interpretação dos conceitos trazidos na legislação, conquanto, o que acontece é a faculdade dada ao contribuinte de deduzir do seu imposto de renda devido um determinado montante a ser destinado ao FIA.
Destarte, a referida operação não se trata de uma doação, pois o contribuinte não repassa para o FIA algo que é seu. O imposto devido já tinha de ser recolhido ao Estado. Assim o termo apropriado é, de fato, a destinação.
Tal constatação implica dizer que quem destina dinheiro não está subtraindo de seu patrimônio para entregar valores ao ECA. O que simplesmente acontece é que o valor destinado, respeitado o limite, deixa de ir para os cofres da União para ir para o FIA. Vale dizer, essa é uma forma de o contribuinte escolher onde quer empregar uma parte do seu imposto de renda, em oposição a deixar que a decisão para aplicação dessa parte seja tomada pelo poder executivo, que não está condicionado a gastar a arrecadação de impostos em qualquer atividade estatal específica, nos termos do art. 16 da Lei nº 5.172, de 25 de outubro de 1966 (Código Tributário Nacional).
Art. 16. Imposto é o tributo cuja obrigação tem por fato gerador uma situação independente de qualquer atividade estatal específica, relativa ao contribuinte. Opressão.
(BRASIL, 1966)
Explanado, de forma genérica, em que consiste a destinação, agora será abordado, de forma sucinta, como as pessoas físicas podem destinar recursos ao FIA.
Formas de Destinação
O RIR/2018 cumpre sua função de regulamento, detalhando o disposto nas leis esparsas que tratam do tema. Por praticidade, far-se-á referência ao Perguntas e Respostas do Imposto sobre a Renda da Pessoa Física (IRPF) 2019, manual mais recente, considerando a data de publicação deste artigo, que a Secretaria da Receita Federal do Brasil (RFB) disponibiliza em seu sítio eletrônico. Ademais, outros materiais de divulgação da RFB, específicos sobre a destinação de que se trata este trabalho, também serão utilizados a partir desta seção.
Para que o contribuinte possa fazer uso da dedução dos valores relativos a doações na declaração, é necessário que as doações tenham sido efetuadas diretamente aos Fundos de assistência da criança e do adolescente que são controlados pelos Conselhos dos Direitos das Crianças e dos Adolescentes. Para o caso de destinação no curso do ano-calendário, diferentemente da destinação do momento de preenchimento da DIRPF, os fundos de assistência, que estão limitados a um por município, um por estado e um nacional, devem emitir comprovante em favor do doador, especificando o nome, o número de inscrição no Cadastro Nacional da Pessoa Jurídica (CNPJ) ou no Cadastro de Pessoas Físicas (CPF) do doador, a data e o valor efetivamente recebido em dinheiro, além do número de ordem do comprovante, o nome, o número de inscrição no CNPJ, o endereço do emitente, e ser firmado por pessoa competente para dar a quitação da operação. As contribuições devem ser depositadas em conta específica por meio de documento de arrecadação próprio.
O Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente (CMDCA) é um órgão paritário que conta com a participação da sociedade civil e do Poder Executivo municipal. Ele propõe, delibera e controla as políticas públicas municipais voltadas para crianças e adolescentes. Também faz o registro de entidades que atuam com crianças e adolescentes e acompanha se os projetos e programas realizados atendem aos requisitos da legislação, cabendo-lhes exclusivamente estabelecer os critérios para aplicação dos recursos financeiros dos fundos (FIA), inclusive a escolha de projetos e programas a serem beneficiados. Além disso, gerencia e estabelece os critérios de utilização de recursos dos fundos de direitos da criança e do adolescente municipais, seguindo orientação do parágrafo 2º do artigo 260 da Lei n° 8.069/1990. Portanto cabe ao CMDCA, a gestão e a escolha de quais projetos serão contemplados.
Na Declaração de Ajuste Anual (DAA), quando utilizado o modelo de DAA que permite a opção pela utilização das deduções legais (modelo completo), a pessoa física pode optar pela dedução das doações, em espécie, aos fundos controlados pelos Conselhos dos Direitos da Criança e do Adolescente Nacional, Distrital, estaduais ou municipais - observando-se o seguinte:
1) as doações poderão ser deduzidas até o percentual de 3% sobre o Imposto sobre a Renda devido apurado na declaração;
2) a dedução está sujeita ainda ao limite global de 6% (seis por cento) do Imposto sobre a Renda devido apurado na declaração, juntamente com as demais deduções de incentivo, inclusive quanto às contribuições efetuadas aos fundos controlados pelos Conselhos dos Direitos da Criança e do Adolescente Nacional, Distrital, estaduais ou municipais;
3) o programa da DAA emitirá um Darf para o pagamento de cada doação ao fundo beneficiário indicado, no valor informado pelo declarante;
4) o pagamento da doação informada na DAA deverá ser realizado mesmo que a pessoa física tenha direito a restituição ou tenha optado pelo pagamento do saldo de imposto por meio de débito automático em conta-corrente bancária;
5) uma vez recolhido o montante indicado no Darf, a doação efetuada ao fundo nele indicado torna se irreversível e eventual valor recolhido a maior que o passível de dedução será também repassado ao fundo indicado, não cabendo devolução, compensação ou dedução desse valor;
6) deverá considerar como não dedutível o valor recolhido que ultrapassar o limite individual de 3% (três por cento) e o limite global de 6% (seis por cento), observado que esse valor a maior será também repassado ao fundo indicado;
7) o pagamento da doação não está sujeito a parcelamento.
Saliente-se que é possível fazer a destinação mesmo após o prazo para entrega da DIRPF, que normalmente é o último dia útil de abril. Podem-se fazer destinações ao longo do restante do ano, contanto que as pessoas físicas e pessoas jurídicas destinem diretamente para o fundo elegido. Nesse caso, é de extrema importância solicitar recibo, nos termos do art. 260-D do ECA, assinado pelo presidente do CMDCA e pelo administrador que controla o recebimento desses recursos, a fim de que tal documento possa ser apresentado se solicitado pelo fisco.
Potencial de Arrecadação pelos FIA
Segundo dados da destinação divulgados pela Secretaria de Receita Federal do Brasil (RFB), para no estado do Ceará, e considerando somente o limite 3% de destinação feita no momento da entrega da DIRPF, o estado do Ceará teve um potencial (3% do imposto devido da DIRPF) em 2016 de R$ 72 milhões, enquanto o que foi efetivamente destinado naquele ano foi de somente R$ 800 mil. Tal destinação equivale a 0,033% do potencial que poderia ser destinado para o citado estado. (BRASIL. Campanha Destinação - 3ª RF, 2019, slide 17).
Formas de Fiscalização dos Valores Destinados
O controle das atividades do CMDCA pode ser entendido como a forma de se verificar se suas deliberações e atos praticados estão de acordo com as leis e atos normativos vigentes. Trata-se do controle de legalidade, que pode ser feito de duas formas:
esfera administrativa – pelo próprio CMDCA, por meio do seu Plenário;
esfera judicial – controle feito pelo Ministério Público ou por qualquer interessado.
Constatada alguma ilegalidade em sua atuação, o próprio CMDCA poderá, mediante deliberação do seu plenário, anular o ato praticado, sem necessidade de se recorrer ao Poder Judiciário.
No entanto, o controle de legalidade também poderá ser feito pelo Ministério Público que é o órgão competente para a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis, notadamente os direitos de crianças e adolescentes, promovendo as medidas judiciais e extrajudiciais cabíveis.
O Ministério Público poderá ajuizar ação judicial para anulação das deliberações e atos ilegais do CMDCA, bem como para a responsabilização dos envolvidos. O Parquet poderá atuar também preventivamente, participando das reuniões do CMDCA e cobrando deliberações efetivas da política de atendimento em prol de crianças e do adolescentes no âmbito do Município.
Porém, vale a pena destacar que, em se tratando de deliberações legais, o mérito das decisões do CMDCA não pode ser controlado pelo Ministério Público, pelo Poder Judiciário ou pelo Poder Executivo, tendo em vista a autonomia e a independência do CMDCA para deliberação das políticas públicas voltadas para crianças e adolescentes. (Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente - Perguntas e Respostas,2017, p. 85)
Conclusão
Como se pode verificar nos dados trazidos no presente artigo, o contribuinte brasileiro faz pouquíssimo uso da destinação de recursos aos FIA. Não esteve no escopo deste trabalho, entretanto, levantar as razões de um percentual tão pequeno do potencial de destinação. Possivelmente, uma das razões é o desconhecimento dessa forma de escolher diretamente onde o imposto de renda pago será empregado, seja em um fundo de município, estado ou da União.
Sob outra perspectiva, pode haver o desestímulo, por parte dos potenciais destinadores, por causa da falta de confiança na forma como serão empregados os recursos arrecadados pelos fundos, já que não se pode destinar diretamente para uma instituição que atue na proteção dos direitos da criança e do adolescente. Para tanto, é preciso um engajamento da população, tanto para que haja transparência por parte dos administradores dos FIA, quanto no acompanhamento e cobrança do Ministério Público para que exerça, de forma eficaz, seu poder-dever de fiscalizar o controle de legalidade dos atos dos conselhos de proteção dos direitos da criança e do adolescente, nas diversas esferas de governo.
Por último, é adequado ter em consideração a dimensão humana dos benefícios a serem alcançados a partir do aumento dos recursos destinados ao FIA, em conjunto com o emprego justo de tais recursos. O bordão atemporal em qualquer sociedade é absolutamente correto: as crianças são o futuro da nação. Um país que não prioriza assegurar os direitos fundamentais às suas crianças e adolescentes dificilmente terá um aumento nos níveis de segurança, bem-estar, escolaridade e desenvolvimento.
