Resumo: Este artigo tem como objetivo analisar o papel do controle externo exercido pelo Tribunal de Contas do Estado do Amazonas (TCE-AM) na fiscalização de políticas públicas voltadas à Primeira Infância, com ênfase na aplicação do Marco Legal da Primeira Infância (Lei n.º 13.257/2016). A relevância do tema decorre dos desafios sociais, geográficos e estruturais que caracterizam o contexto amazônico, onde a atuação dos órgãos de controle é essencial para assegurar a efetivação de direitos fundamentais. A pesquisa adota abordagem qualitativa, com natureza básica, finalidade descritiva e procedimento metodológico exclusivamente bibliográfico e documental, tendo em vista a inexistência de relatórios, manuais ou diretrizes oficiais publicadas pelo TCE-AM sobre a temática. A análise se apoia na produção teórica de autores como Lima, Diniz, Gomes e Teixeira, que discutem o papel dos Tribunais de Contas na fiscalização e avaliação de políticas públicas. Ao reunir e sistematizar fundamentos normativos, experiências institucionais e recomendações doutrinárias, o estudo busca contribuir para o debate acadêmico e institucional sobre o aperfeiçoamento dos mecanismos de governança e fiscalização das políticas voltadas à Primeira Infância.
Palavras-chave: controle externo; Tribunal de Contas; Primeira Infância; políticas públicas; fiscalização.
1. INTRODUÇÃO
A proposta deste trabalho de pesquisa é apresentar uma análise do papel do controle externo do TCE-AM na fiscalização dos investimentos públicos destinados às políticas de Primeira Infância, com foco no cumprimento de leis e ações voltadas para essa fase do desenvolvimento humano, particularmente em relação ao Marco Legal da Primeira Infância (Lei 13.257/2016). A Primeira Infância, que compreende os primeiros seis anos de vida, é um período crítico para o desenvolvimento físico, cognitivo e emocional de uma criança. Os investimentos realizados nesse estágio da vida podem gerar impactos profundos no desenvolvimento social e econômico de uma sociedade. No Brasil, o Marco Legal da Primeira Infância, instituído pela Lei nº 13.257/2016, estabelece um conjunto de políticas públicas voltadas para a promoção do bem-estar e dos direitos da criança nessa fase inicial da vida (BRASIL, 2016). Essa legislação reforça a prioridade absoluta que a Constituição Federal já assegura às crianças, demandando do Estado ações e investimentos específicos para garantir seu pleno desenvolvimento (BRASIL, 1988).
No estado do Amazonas, a aplicação das políticas públicas voltadas à Primeira Infância enfrenta desafios únicos. A vasta extensão territorial, a dificuldade de acesso a áreas remotas e a grande diversidade cultural e socioeconômica tornam a implementação dessas políticas uma tarefa complexa (UNICEF, 2018). Nesse contexto, o papel do Tribunal de Contas do Estado do Amazonas (TCE-AM) é fundamental para garantir que os recursos públicos destinados à Primeira Infância sejam aplicados de forma eficiente e em conformidade com a legislação (LIMA, 2023). Ainda que o TCE-AM detenha competências legais para essa fiscalização, até o momento não foram localizados manuais, relatórios sistemáticos ou diretrizes específicas oficialmente publicados pela Corte que abordem com profundidade sua atuação sobre o tema da Primeira Infância.
Dessa forma, este trabalho parte de um levantamento exclusivamente bibliográfico e documental, com abordagem qualitativa, natureza básica e caráter descritivo. A análise teórica se apoia em autores como Gomes e Teixeira (2023), Lima e Diniz (2023), Lopes et al. (2023) e Fernandes e Teixeira (2023), que discutem amplamente a atuação dos Tribunais de Contas na fiscalização e avaliação de políticas públicas. Gomes e Teixeira (2023) ressaltam que as auditorias operacionais realizadas pelos Tribunais de Contas verificam a eficiência, eficácia e economicidade das políticas públicas, principalmente em áreas essenciais como saúde e educação. Lima e Diniz (2023) complementam essa análise ao destacarem a importância das auditorias na adaptação das políticas públicas às especificidades regionais, como as enfrentadas no Amazonas. Lopes et al. (2023) analisam a atuação dos Tribunais de Contas Estaduais na avaliação de políticas públicas, enfatizando que, além de seu papel tradicional de controle, essas instituições têm um impacto direto no aperfeiçoamento da governança pública. Por fim, Fernandes e Teixeira (2023) apontam que, ao incorporar indicadores de governança e resultados, como o Índice de Efetividade da Gestão Estadual (IEGE), os Tribunais de Contas estão se tornando atores centrais na avaliação da qualidade das políticas públicas implementadas, fornecendo ferramentas essenciais para o controle social e a transparência.
Este trabalho, portanto, se propõe a analisar a eficácia do controle externo do TCE-AM na fiscalização das políticas públicas voltadas à Primeira Infância, à luz do Marco Legal da Primeira Infância e dos desafios enfrentados no estado do Amazonas, contribuindo para o debate acadêmico e institucional sobre governança pública, transparência e proteção integral à criança.
2. ASPECTOS HISTÓRICO DO TEMA
2.1. Origem das Políticas Públicas voltadas à Primeira Infância
O reconhecimento da importância da Primeira Infância no contexto das políticas públicas brasileiras é relativamente recente quando se observa a trajetória histórica da proteção à criança no país. A Constituição Federal de 1988 representou um marco nesse processo ao consolidar a doutrina da proteção integral e reconhecer a criança como sujeito de direitos, em condição peculiar de desenvolvimento.
O artigo 227 da Constituição estabelece que é dever da família, da sociedade e do Estado assegurar, com absoluta prioridade, os direitos fundamentais da criança, entre eles a vida, a saúde, a alimentação, a educação, o lazer e a convivência familiar e comunitária, além de protegê-la de todas as formas de negligência e violência (FERRARI, 2023) Essa disposição constitucional representou uma ruptura com as concepções anteriores que tratavam a infância como objeto de tutela estatal, conferindo-lhe agora status de prioridade absoluta no ordenamento jurídico brasileiro.
Posteriormente, com a promulgação do Estatuto da Criança e do Adolescente (Lei n.º 8.069/1990), consolidou-se a doutrina da proteção integral, estendendo-se o entendimento de que crianças e adolescentes são sujeitos de direitos civis, humanos e sociais, devendo o Estado promover políticas públicas universais para garantir seu desenvolvimento pleno (SCHNEIDER; RAMIRES, 2007).
Um avanço normativo ainda mais específico ocorreu com a criação do Marco Legal da Primeira Infância, instituído pela Lei n.º 13.257/2016. Essa legislação regulamentou o conceito de Primeira Infância como o período que abrange os primeiros seis anos completos de vida da criança, e determinou diretrizes para formulação e implementação de políticas públicas intersetoriais voltadas à promoção do desenvolvimento integral nessa fase. Além disso, alterou dispositivos do Estatuto da Criança e do Adolescente, do Código de Processo Penal e da Consolidação das Leis do Trabalho, promovendo um redesenho institucional voltado à priorização da infância nos planos governamentais (FERRARI, 2023).
No plano internacional, o Brasil também se alinha a diversos compromissos assumidos por meio da ratificação de tratados e convenções, como a Convenção sobre os Direitos da Criança, aprovada pela Assembleia Geral das Nações Unidas em 1989 e ratificada pelo país em 1990. Esse instrumento jurídico internacional consagra o princípio do interesse superior da criança e orienta a criação de legislações e políticas públicas específicas para garantir a proteção integral e o desenvolvimento saudável na primeira infância (SCHNEIDER; RAMIRES, 2007)
Dessa forma, observa-se que as políticas públicas voltadas à Primeira Infância no Brasil emergem a partir de um processo legislativo e doutrinário progressivo, que vem consolidando a centralidade da criança como prioridade absoluta na agenda estatal. Esse contexto jurídico-normativo embasa e exige do poder público — inclusive dos órgãos de controle — a formulação de ações e estratégias que garantam a efetividade dos direitos previstos, especialmente nas regiões que enfrentam maiores vulnerabilidades sociais e estruturais, como é o caso do Estado do Amazonas.
2.2. O Controle Externo e sua Inserção na Fiscalização das Políticas de Infância
O controle externo da administração pública é exercido pelos Tribunais de Contas, nos termos do artigo 70 da Constituição Federal de 1988. A eles compete, além da análise da legalidade dos atos administrativos, a fiscalização da legitimidade, economicidade, eficiência e eficácia na aplicação dos recursos públicos. Essas competências os colocam como instituições centrais na avaliação das políticas públicas implementadas pelo Estado, inclusive aquelas voltadas à Primeira Infância (LIMA, 2023).
Com a progressiva consolidação da atuação institucional dos Tribunais de Contas no campo das políticas públicas, houve também o aprimoramento das ferramentas de fiscalização, especialmente por meio das chamadas auditorias operacionais. Diferentemente da auditoria tradicional, focada apenas em aspectos contábeis e financeiros, a auditoria operacional busca avaliar se programas e ações governamentais estão sendo executados com eficiência, eficácia e efetividade, considerando os impactos gerados à sociedade (LIMA; DINIZ, 2018).
No contexto nacional, autores como Gomes e Teixeira (2023) destacam que os Tribunais de Contas brasileiros têm avançado na utilização de indicadores de desempenho e metodologias avaliativas com foco em resultados sociais. Essas auditorias operacionais permitem, por exemplo, identificar falhas na execução de políticas de saúde e educação, áreas intimamente relacionadas à Primeira Infância.
Lima e Diniz (2023) enfatizam que o modelo de auditoria voltado à análise de políticas públicas contribui para adaptar as ações estatais às realidades regionais, como é o caso do Estado do Amazonas, que possui desafios logísticos e socioeconômicos próprios. O controle externo, nesse contexto, não apenas verifica o cumprimento formal das leis, mas pode assumir função pedagógica e indutora de boas práticas na administração pública.
Importante destacar também o papel do Instituto Rui Barbosa (IRB) e da Associação dos Membros dos Tribunais de Contas do Brasil (ATRICON), que têm incentivado a institucionalização de práticas fiscalizatórias voltadas à Primeira Infância. A NBASP 9020, norma brasileira que corresponde à diretriz GUID 9020 da INTOSAI, explicita o dever dos órgãos de controle externo em avaliar a efetividade das políticas públicas em diversas áreas, incluindo aquelas voltadas à infância (LIMA, 2023).
Ainda que o Tribunal de Contas do Estado do Amazonas (TCE-AM) não tenha, até o momento, publicado diretrizes específicas ou relatórios temáticos sobre a Primeira Infância, sua função constitucional e institucional permite — e exige — uma atuação nesse campo. A ausência de material publicado evidencia uma lacuna na sistematização de práticas voltadas à infância e, ao mesmo tempo, aponta a necessidade de fortalecimento desse tipo de controle no contexto amazônico.
2.3. Ações Pontuais do TCE-AM e Contexto Regional
A atuação do Tribunal de Contas do Estado do Amazonas (TCE-AM) no que se refere à Primeira Infância insere-se em um cenário marcado por grandes desafios estruturais, logísticos e socioeconômicos. O Amazonas é o maior estado brasileiro em extensão territorial, com vastas áreas de difícil acesso, comunidades ribeirinhas e populações tradicionais que demandam políticas públicas adaptadas às suas realidades. A execução e o controle dessas políticas são, portanto, impactados diretamente pelas barreiras geográficas e pela desigualdade social historicamente presentes na região (UNICEF, 2018).
Ainda que o TCE-AM possua atribuições constitucionais para fiscalizar a aplicação dos recursos públicos, não foram localizados, até o momento, relatórios técnicos, manuais de auditoria ou diretrizes específicas publicadas por essa Corte que tratem da fiscalização voltada diretamente às políticas públicas para a Primeira Infância. Essa ausência de documentação sistemática evidencia uma lacuna institucional importante, principalmente se considerada a crescente ênfase que os Tribunais de Contas de outros estados vêm conferindo à atuação na área social.
Conforme divulgado em matéria da Associação dos Membros dos Tribunais de Contas do Brasil (ATRICON), o TCE-AM tem buscado fortalecer sua atuação em políticas públicas voltadas à infância, especialmente em áreas como saúde e educação, por meio de auditorias e fiscalizações. A notícia destaca que o Tribunal vem utilizando metodologias de avaliação da efetividade das ações governamentais no estado, mas sem fornecer detalhamento técnico ou relatórios públicos que permitam uma análise mais aprofundada dessas.
Diante disso, a literatura especializada tem sido a principal fonte para compreender o papel potencial que o TCE-AM pode exercer. Autores como Gomes e Teixeira (2023) ressaltam que, mesmo diante de limitações institucionais, os Tribunais de Contas estaduais podem desempenhar função estratégica na indução de melhorias na gestão pública e na proteção de direitos fundamentais, a partir de fiscalizações orientadas por resultados e indicadores de desempenho. Lima e Diniz (2023) reforçam essa perspectiva ao sugerir que o controle externo deve considerar as especificidades regionais na formulação de auditorias operacionais, especialmente em estados como o Amazonas, cujas características impõem desafios singulares à governança.
A atuação do TCE-AM, portanto, embora formalmente prevista e ocasionalmente mencionada, carece de institucionalização mais robusta no que se refere à Primeira Infância. A ausência de relatórios específicos, diretrizes padronizadas ou instrumentos públicos de avaliação limita a capacidade de análise externa e o controle social sobre os investimentos direcionados a essa faixa etária. Essa constatação reforça a necessidade de o Tribunal avançar no sentido de sistematizar e divulgar sua atuação nesse campo, adotando práticas já observadas em outras Cortes de Contas e recomendadas por organismos como o Instituto Rui Barbosa (IRB) e a própria ATRICON.
2.4. Referencial Doutrinário
A atuação dos Tribunais de Contas na fiscalização das políticas públicas, especialmente aquelas voltadas à Primeira Infância, tem sido objeto de crescente interesse na literatura especializada. Entre os principais trabalhos que tratam do tema, destaca-se a publicação “OS TRIBUNAIS DE CONTAS E AS POLÍTICAS PÚBLICAS” de coordenação de Edilberto Carlos Pontes Lima, que defende que a atuação dos Tribunais de Contas deve ir além do exame de legalidade e conformidade, incorporando análises de desempenho e resultados. Para o autor, é fundamental que os Tribunais exerçam o controle externo não apenas como instrumento de punição, mas também como mecanismo de aperfeiçoamento da gestão pública, especialmente em áreas sensíveis como a infância e juventude (LIMA, 2023).
Lima (2020) também ressalta que os Tribunais de Contas ocupam posição estratégica por sua independência funcional, constitucionalmente garantida, o que lhes confere legitimidade para avaliar políticas públicas com imparcialidade, destacando falhas e reconhecendo avanços sem vínculos com interesses político-partidários. Segundo ele, essa neutralidade os posiciona como atores fundamentais na promoção da transparência e da accountability, especialmente ao disponibilizar seus relatórios e achados à sociedade civil (LIMA, 2023).
Gomes e Teixeira (2023), por sua vez, discutem o avanço das auditorias operacionais como instrumento para aferir a efetividade das políticas públicas. Para esses autores, a introdução de indicadores de desempenho — como o Índice de Efetividade da Gestão Estadual (IEGE) — permite aos Tribunais medir o impacto das políticas em áreas estratégicas, como saúde, educação e assistência social, que são diretamente relacionadas ao bem-estar de crianças na Primeira.
Lima e Diniz (2023) complementam essa abordagem ao enfatizar que os Tribunais devem adaptar suas metodologias de auditoria à realidade dos territórios que fiscalizam. No caso da Amazônia, por exemplo, os desafios logísticos, culturais e geográficos impõem a necessidade de abordagens diferenciadas, mais sensíveis às características locais. Segundo os autores, isso exige formação específica dos auditores, integração interinstitucional e desenvolvimento de ferramentas analíticas capazes de captar a complexidade regional das políticas.
Lopes et al. (2023) destacam ainda que, ao desempenharem funções fiscalizatórias com foco em políticas públicas, os Tribunais de Contas fortalecem o papel da governança pública. A adoção de indicadores de desempenho e a articulação com outras instituições de controle — como Ministérios Públicos e Defensorias — ampliam a capacidade de indução do sistema de controle externo, o que pode contribuir decisivamente para o aprimoramento das políticas voltadas à Primeira Infância.
Essas contribuições teóricas compõem o alicerce para a análise desenvolvida neste trabalho e evidenciam que, embora ainda incipiente no âmbito do TCE-AM, a atuação dos Tribunais de Contas na área da Primeira Infância é não apenas legítima, como também necessária para o fortalecimento das políticas públicas e a efetivação dos direitos da criança.
3. ANÁLISE DA TEMÁTICA
3.1. A Função das Recomendações nos Tribunais de Contas
As recomendações emitidas pelos Tribunais de Contas têm natureza orientativa e preventiva, funcionando como instrumento relevante de indução de melhorias na gestão pública. Embora não tenham força coercitiva, como as determinações, exercem influência sobre a administração ao apontarem ajustes necessários para o aperfeiçoamento de políticas públicas, inclusive naquelas voltadas à Primeira Infância.
Segundo Lima (2020), a avaliação de políticas públicas é um imperativo constitucional vinculado ao princípio da eficiência, previsto no art. 37 da Constituição Federal. A fiscalização definida no art. 70 da Constituição deve abranger, além da legalidade, a legitimidade e a economicidade, abrindo espaço para auditorias que gerem recomendações voltadas à melhoria da atuação governamental.
Essas recomendações frequentemente se originam de auditorias operacionais, também chamadas de auditorias de desempenho, cujo objetivo é verificar se os programas e ações públicas estão sendo executados de forma eficiente, eficaz e efetiva. Para o autor, tais instrumentos devem ser sistemáticos, objetivos e integrados à atuação institucional dos Tribunais de Contas, como forma de contribuir com evidências para o aperfeiçoamento das políticas públicas.
No entanto, a efetividade das recomendações depende de sua adequada sistematização, divulgação e acompanhamento. Em muitos Tribunais, ainda se observa ausência de rotinas estruturadas de resposta às recomendações, o que compromete seu impacto. Apesar disso, quando bem fundamentadas e aplicadas, elas constituem mecanismos legítimos e estratégicos de orientação à gestão pública, especialmente em áreas sensíveis como a Primeira Infância (LIMA, 2020)
3.2. Avaliação da Capacidade de Impacto no Contexto do Amazonas
A avaliação da efetividade das recomendações do TCE-AM encontra-se limitada pela ausência de relatórios técnicos, diretrizes sistemáticas ou documentos públicos específicos que tratem da fiscalização de políticas voltadas à Primeira Infância. Embora o Tribunal disponha de competência constitucional para atuar nesse campo, a falta de registros oficiais sobre ações direcionadas torna difícil aferir, de forma objetiva, o impacto institucional de suas recomendações.
O contexto regional do Amazonas impõe desafios adicionais à atuação do controle externo. A complexa logística territorial, a heterogeneidade sociocultural e as dificuldades de acesso a comunidades ribeirinhas e indígenas dificultam não apenas a implementação de políticas públicas, mas também sua fiscalização continuada. Essa realidade exige dos órgãos de controle uma abordagem mais sensível e adaptada às especificidades locais, como já ressaltado por Lima e Diniz (2018), ao defenderem a adequação metodológica das auditorias operacionais aos contextos regionais.
Lima (2020) observa que a efetividade do controle externo não se limita à emissão de pareceres ou recomendações formais, mas depende de mecanismos que assegurem a institucionalização das práticas de avaliação e a capacidade de provocar mudanças concretas na gestão pública. Quando ausentes instrumentos de monitoramento e retorno sobre as ações fiscalizadas, as recomendações perdem força política e funcional.
Nesse sentido, a atuação do TCE-AM em políticas de Primeira Infância ainda carece de uma base estruturada de avaliação de impacto, o que limita sua capacidade de induzir mudanças significativas nas políticas públicas estaduais. Avançar nesse campo exige, além de vontade institucional, a adoção de práticas já recomendadas por organismos como o Instituto Rui Barbosa (IRB) e a INTOSAI, que enfatizam a necessidade de avaliações sistemáticas, transparentes e baseadas em evidências.
3.3. Reflexão Crítica e Limites Identificados
A análise teórica da função das recomendações e dos parâmetros de impacto institucional revela que, embora os Tribunais de Contas disponham de fundamentos normativos e metodológicos para exercer influência sobre a formulação e execução das políticas públicas, a efetividade desse papel depende da existência de uma estrutura institucional capaz de transformar recomendações em ações concretas. No caso do TCE-AM, observa-se uma lacuna relevante: a ausência de relatórios temáticos, diretrizes específicas e mecanismos de monitoramento que permitam aferir a resposta dos gestores públicos às orientações emitidas.
Essa limitação compromete a capacidade do controle externo de induzir mudanças sistêmicas nas políticas voltadas à Primeira Infância, uma vez que a força institucional das recomendações decorre não apenas de sua emissão, mas também de seu acompanhamento e publicização. Como aponta Lima (2020), sem avaliações periódicas e sistemáticas, as recomendações podem se tornar inócuas, reduzindo-se a formalidades documentais desvinculadas de resultados.
Além disso, o contexto amazônico impõe desafios adicionais. A dificuldade de acesso às localidades mais isoladas, aliada à escassez de recursos humanos especializados, dificulta a realização de auditorias operacionais com foco em políticas intersetoriais como as voltadas à Primeira Infância. Isso reforça a necessidade de que o TCE-AM invista na adoção de metodologias adaptadas à realidade regional, com uso de tecnologias, parcerias interinstitucionais e indicadores sensíveis às especificidades locais.
Por fim, é importante destacar que o fortalecimento da atuação do controle externo nesse campo depende também da transparência e do envolvimento da sociedade civil. A publicização das recomendações e de suas consequências permite o exercício do controle social e amplia a legitimidade institucional do Tribunal. Nesse cenário, a Primeira Infância, por sua relevância constitucional e vulnerabilidade social, deveria ocupar papel de destaque nas estratégias de fiscalização e indução de políticas públicas por parte do TCE-AM.
