Resumo: Este artigo analisa os impactos da Reforma Tributária (EC 132/2023) na Zona Franca de Manaus (ZFM), sob a ótica do princípio da isonomia tributária constitucional. Discute-se a compatibilidade do novo sistema tributário (IBS e CBS) com os incentivos fiscais históricos da ZFM, essenciais para o desenvolvimento regional da Amazônia. Por meio de pesquisa qualitativa e análise documental, demonstra-se que a uniformização tributária pode comprometer a competitividade do polo industrial de Manaus, caso não sejam adotadas medidas compensatórias. Defende-se a regulamentação de um regime diferenciado para a ZFM, amparado no art. 92-A do ADCT e no princípio da isonomia material, como alternativa jurídica para preservar seu papel socioeconômico e ambiental. Conclui-se que a manutenção dos benefícios fiscais é imperativa para reduzir desigualdades regionais e garantir segurança jurídica aos investidores. A pesquisa também inclui uma análise comparativa internacional com zonas francas de outros países, como Shenzhen (China) e a Zona Livre de Colón (Panamá), além de explorar os impactos ambientais e as políticas de bioeconomia sustentadas pela ZFM. Casos de sucesso de outras zonas francas que enfrentaram desafios tributários também são apresentados, reforçando a necessidade de ações concretas para preservar a competitividade e sustentabilidade da ZFM.
Palavras-chave: Reforma Tributária, Zona Franca de Manaus, Isonomia Tributária, IBS, Desenvolvimento Regional.
1. INTRODUÇÃO
O presente trabalho tem por objetivo analisar os impactos da Reforma Tributária recentemente aprovada no Brasil, com foco nos efeitos sobre a Zona Franca de Manaus (ZFM) e a necessidade de proteção jurídica ao seu modelo de incentivos fiscais. A abordagem se sustenta no princípio constitucional da isonomia tributária, buscando compreender como esse instrumento pode ser utilizado para garantir a continuidade do papel econômico e social da ZFM na região Norte do Brasil.
A Zona Franca de Manaus é uma política pública com mais de cinco décadas de existência, instituída pelo Decreto-Lei nº 288/1967, como um modelo de desenvolvimento regional para reduzir desigualdades e promover a sustentabilidade econômica e social da Amazônia. Ao longo de sua existência, consolidou-se como um dos principais polos industriais do país, gerando emprego, renda e incentivando a preservação ambiental.
Com a promulgação da Emenda Constitucional nº 132/2023, que institui o Imposto sobre Bens e Serviços (IBS) e a Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS), há uma preocupação quanto à possibilidade de enfraquecimento dos incentivos fiscais que sustentam a ZFM. É nesse contexto que se insere a presente pesquisa, buscando alternativas jurídicas para a manutenção de um modelo essencial para a integração nacional e a justiça fiscal.
Além de analisar os impactos, este artigo propõe: (a) comparar a ZFM com modelos internacionais; (b) avaliar programas ambientais vinculados à ZFM; (c) identificar alternativas jurídicas baseadas em casos de sucesso.
2. O PRINCÍPIO DA ISONOMIA TRIBUTÁRIA
Previsto no art. 150, II, da Constituição Federal de 1988, o princípio da isonomia tributária estabelece que é vedado aos entes federados instituírem tratamento desigual entre contribuintes que se encontrem em situações equivalentes. Além disso, é importante destacar que a isonomia tributária possui duas dimensões: a formal e a material. Enquanto a primeira exige tratamento igual para os iguais, a segunda permite tratamento diferenciado para os desiguais, a fim de promover a verdadeira equidade. Nesse sentido, a ZFM se insere como uma política pública fundamentada na isonomia material, na perspectiva material, esse princípio autoriza diferenças de tratamento quando houver desigualdade de fato a ser corrigida.
A Zona Franca de Manaus se insere justamente nesse contexto: uma região de difícil acesso logístico, com desafios estruturais históricos e desigualdades profundas quando comparada aos centros econômicos do Sul e Sudeste do Brasil. A manutenção de incentivos fiscais, portanto, não configura privilégio, mas medida de justiça fiscal, conforme os ditames do princípio da isonomia material.
A isonomia tributária é um dos pilares do sistema constitucional tributário brasileiro e tem como objetivo central promover justiça fiscal. Na prática, isso significa que o tratamento desigual é legítimo quando busca compensar desigualdades estruturais que afetam determinadas regiões, setores ou grupos sociais.
No caso da Zona Franca de Manaus, o princípio da isonomia se manifesta na forma de incentivos fiscais que têm como finalidade promover o desenvolvimento regional, reduzir desigualdades históricas e criar condições mais justas de competição econômica entre as regiões do país.
A Constituição da Republica Federativa do Brasil, reconhece os benefícios fiscais voltados à redução das desigualdades regionais, desde que fundamentados em critérios objetivos, isso confere maior segurança jurídica às políticas públicas de incentivo à ZFM.
Portanto, qualquer tentativa de extinguir ou reduzir os benefícios fiscais da ZFM, sem considerar o contexto socioeconômico da região e os fundamentos constitucionais da isonomia, pode resultar em violação aos princípios constitucionais da igualdade e da justiça fiscal.
3. A FUNDAÇÃO DA ZONA FRANCA DE MANAUS E SUA IMPORTÂNCIA
Criada pelo Decreto-Lei nº 288/1967, a Zona Franca de Manaus (ZFM) foi concebida como uma alternativa de desenvolvimento sustentável para a região amazônica, visando combater as desigualdades regionais e promover a integração econômica da Amazônia ao resto do país. Desde então, a ZFM tem sido um motor de crescimento para o Norte do Brasil, gerando uma expressiva quantidade de empregos diretos e indiretos, impulsionando a arrecadação estadual e incentivando a preservação da floresta ao oferecer uma alternativa econômica viável que dispensa atividades predatórias, como o desmatamento ilegal e a mineração clandestina.
Sua contribuição econômica é inegável: a ZFM representa cerca de 32% do PIB do Estado do Amazonas, consolidando-se como um dos maiores polos industriais do Brasil. Destacam-se os setores de eletroeletrônicos, motocicletas e bens de consumo duráveis, que respondem por mais de 60% da produção industrial da região. Além disso, a ZFM atrai investimentos de grandes multinacionais, que se beneficiam dos incentivos fiscais para estabelecer operações na região, gerando milhares de empregos formais e melhorando os indicadores de renda e qualidade de vida da população local.
No âmbito ambiental, a ZFM atua como uma aliada crucial da sustentabilidade. A existência de indústrias legalizadas e regulamentadas ajuda a conter o avanço de atividades ilegais, como o desmatamento e a grilagem de terras. Programas como o Polo Industrial de Biotecnologia, em parceria com institutos de pesquisa como o INPA, fomentam o uso sustentável da biodiversidade amazônica, desenvolvendo produtos de alto valor agregado, como fármacos e cosméticos, sem agredir o meio ambiente. Em 2023, foram investidos mais de R$ 50 milhões em projetos de bioeconomia, criando cerca de 1.200 empregos verdes e fortalecendo a economia de baixo carbono.
Socialmente, a ZFM tem um impacto transformador. Além de elevar os índices de emprego formal e renda per capita, a ZFM sustenta cadeias produtivas que beneficiam não apenas Manaus, mas também municípios vizinhos, como Iranduba e Rio Preto da Eva. A renda gerada pela ZFM é reinvestida em infraestrutura, saúde e educação, melhorando a qualidade de vida de milhões de pessoas. Um exemplo disso é o Programa ZFM Social, que destina parte dos recursos arrecadados para a construção de escolas técnicas e hospitais na região.
A ZFM também é um polo de inovação tecnológica. Centros de pesquisa vinculados à Suframa trabalham em parceria com universidades locais para desenvolver soluções sustentáveis, como energia solar para comunidades ribeirinhas e sistemas de monitoramento ambiental via satélite. Essas iniciativas não apenas preservam a floresta, mas também posicionam a Amazônia como um centro de excelência em tecnologia verde.
Portanto, a importância da ZFM vai muito além dos aspectos fiscais e econômicos. Ela se consolida como um instrumento estratégico de integração regional, promoção da justiça social e proteção do meio ambiente, garantindo que o desenvolvimento da Amazônia seja sustentável e inclusivo. Sua manutenção é essencial para o equilíbrio federativo e para o futuro da região mais biodiversa do planeta.
4. A REFORMA TRIBUTÁRIA E O IMPACTO NA ZFM
Com a EC 132/2023, instituiu-se um novo regime tributário baseado no Imposto sobre Bens e Serviços (IBS) e na Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS), unificando tributos como ICMS, ISS, PIS e Cofins. A proposta visa simplificar a carga tributária, ampliar a transparência e favorecer a eficiência econômica.
No entanto, esse modelo pode afetar a continuidade da ZFM. A arrecadação no destino e a uniformização das alíquotas podem tornar inviáveis os mecanismos atuais de isenção, redução ou diferimento de tributos que sustentam a competitividade do polo industrial amazonense.
Apesar disso, a própria EC 132 reconhece a necessidade de criação de regime diferenciado para a ZFM. Ademais, o art. 92-A do ADCT garante a manutenção dos incentivos até 2073, reforçando a possibilidade jurídica de compatibilizar o novo modelo tributário com a existência da ZFM.
A Emenda Constitucional nº 132/2023 introduziu profundas mudanças no sistema tributário brasileiro, com a substituição de cinco tributos sobre o consumo (PIS, Cofins, IPI, ICMS e ISS) por dois novos tributos: o Imposto sobre Bens e Serviços (IBS) e a Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS). A proposta visa simplificar o sistema, eliminar a cumulatividade e garantir maior eficiência e transparência.
Entretanto, a unificação dos tributos e a adoção da cobrança no destino podem afetar diretamente os pilares que sustentam a competitividade da Zona Franca de Manaus. Como os benefícios fiscais da ZFM estão majoritariamente relacionados à isenção do IPI e à concessão de créditos de ICMS, a substituição desses tributos pode inviabilizar o atual modelo de incentivos.
Outro ponto de atenção é a uniformização da legislação tributária em todo o território nacional, que pode limitar a margem de manobra dos entes federativos e da própria União para manter regimes especiais como o da ZFM. Ainda que a EC 132/2023 mencione a necessidade de criação de regime específico para a ZFM, isso dependerá de regulamentação posterior.
Sem uma regulamentação clara e eficaz, a insegurança jurídica pode desestimular investimentos e comprometer os empregos e a sustentabilidade econômica da região. Além disso, a arrecadação no destino pode favorecer regiões mais desenvolvidas, aumentando ainda mais as desigualdades regionais.
Portanto, o impacto da Reforma Tributária na ZFM não pode ser ignorado. A criação de um regime diferenciado e a manutenção dos incentivos são medidas imprescindíveis para assegurar a continuidade da função estratégica da ZFM no contexto nacional.
5. COMPARAÇÃO INTERNACIONAL: EXPERIÊNCIAS EM OUTRAS ZONAS FRANCAS
Diversos países possuem zonas francas que, assim como a Zona Franca de Manaus, servem como instrumentos de desenvolvimento regional e incentivo à economia local. Um dos exemplos mais notórios é a Zona Econômica Especial de Shenzhen, na China. Criada na década de 1980, com redução de 15% no imposto corporativo (versus 25% nacional), o que atraiu investimentos sem violar a isonomia, pois visava desenvolver uma região economicamente frágil (ZHANG, 2022). Esse modelo reforça a tese de que a ZFM pode coexistir com a Reforma Tributária brasileira.
Shenzhen tornou-se um polo de inovação e desenvolvimento industrial, graças a políticas fiscais diferenciadas, incentivos à exportação e investimentos em infraestrutura. O modelo chinês priorizou a manutenção de benefícios tributários mesmo após reformas fiscais nacionais, com o objetivo de preservar a competitividade regional.
Outro exemplo relevante é a Zona Livre de Colón, no Panamá. Considerada uma das maiores zonas de livre comércio do Hemisfério Ocidental, Colón adota um sistema tributário que mantém isenções para importação e reexportação de mercadorias, mesmo com ajustes tributários nacionais. Ambas as experiências demonstram que a adoção de regimes especiais em zonas francas é uma prática internacional legítima, alinhada aos princípios de justiça fiscal e equilíbrio regional.
6. IMPACTO AMBIENTAL E O PAPEL DA BIOECONOMIA NA ZFM
A Zona Franca de Manaus (ZFM) tem ampliado significativamente seu papel no desenvolvimento de projetos de bioeconomia, posicionando-se como um polo estratégico para a sustentabilidade e preservação da biodiversidade amazônica. Essa atuação vai além dos tradicionais incentivos fiscais, incorporando uma visão inovadora que alia desenvolvimento econômico à conservação ambiental. Entre os programas em destaque estão as parcerias com a Fundação Amazônia Sustentável (FAS), organização que tem sido fundamental na promoção de iniciativas de manejo florestal sustentável, produção de óleos vegetais, fármacos naturais e biocosméticos, todos derivados da sociobiodiversidade local. Esses projetos não apenas valorizam os recursos da floresta, mas também fortalecem as comunidades tradicionais, garantindo que o desenvolvimento seja inclusivo e ambientalmente responsável.
Um dos eixos centrais dessa estratégia é o Programa Prioritário de Bioeconomia da Suframa, que tem como objetivo fomentar a pesquisa científica e tecnológica voltada para o aproveitamento sustentável dos recursos amazônicos. Por meio de parcerias com instituições de excelência, como o Instituto Nacional de Pesquisas da Amazônia (INPA) e universidades locais (como a Universidade Federal do Amazonas - UFAM), a ZFM tem impulsionado projetos inovadores que vão desde o desenvolvimento de medicamentos à base de plantas nativas até a criação de bioprodutos com alto valor agregado no mercado internacional. Essas iniciativas não só ampliam o potencial de desenvolvimento econômico sustentável na região, mas também criam alternativas concretas para conter o desmatamento ilegal, substituindo atividades predatórias por modelos de negócios que dependem da floresta em pé.
Dentre os casos de sucesso, destaca-se o Polo Industrial de Biotecnologia da ZFM, que reúne empresas, centros de pesquisa e comunidades locais em torno de cadeias produtivas sustentáveis. Um exemplo emblemático é a produção de óleos vegetais, como o de andiroba e murumuru, que são utilizados na fabricação de cosméticos e fármacos sem a necessidade de desmatamento. Em 2023, foram investidos mais de R$ 50 milhões em projetos de bioeconomia, gerando aproximadamente 1.200 empregos verdes (SUFRAMA, 2024). Esses números refletem o potencial da ZFM como indutora de uma economia de baixo carbono, alinhada às demandas globais por sustentabilidade.
Além dos benefícios ambientais, a bioeconomia na ZFM tem um impacto social relevante. As parcerias com cooperativas de extrativistas e indígenas garantem que parte da renda gerada por esses projetos seja reinvestida nas comunidades, melhorando a qualidade de vida e reduzindo a pressão sobre a floresta. Programas como o "Bioeconomia na Floresta", liderado pela FAS em conjunto com a Suframa, capacitam moradores locais para atuarem como agentes de conservação, promovendo o uso inteligente dos recursos naturais.
Do ponto de vista macroeconômico, a ZFM continua sendo um pilar fundamental para o Amazonas, respondendo por 32% do PIB estadual e movimentando cerca de R$ 150 bilhões em negócios anuais (IBGE, 2023). Os 130 mil empregos diretos gerados pelo polo industrial são uma prova de sua capacidade de conciliar crescimento econômico com responsabilidade socioambiental. A integração da bioeconomia a esse modelo tem aberto novas frentes de desenvolvimento, como a atração de investimentos em biotecnologia e a exportação de produtos sustentáveis para mercados exigentes, como a Europa e os Estados Unidos.
7. ALTERNATIVAS JURÍDICAS PARA A PROTEÇÃO DA ZFM
Dentre as possibilidades jurídicas que podem assegurar a continuidade da ZFM, destacam-se:
Regimes diferenciados regulamentados por leis complementares, conforme autorizado pela EC 132/2023;
Compensações financeiras e creditícias no novo modelo de arrecadação do IBS e CBS;
Preservação dos dispositivos constitucionais e infraconstitucionais vigentes (ADCT, DL 288/67, art. 43, art. 151 CF/88);
Fortalecimento do papel da Suframa como ente regulador e articulador das demandas da região Norte junto ao Congresso Nacional e órgãos federais.
Essas alternativas visam garantir não apenas a sobrevivência da ZFM, mas sua evolução como instrumento moderno de desenvolvimento nacional.
A preservação da Zona Franca de Manaus no contexto da Reforma Tributária exige o uso de mecanismos jurídicos robustos e alinhados aos princípios constitucionais. A primeira alternativa jurídica é a regulamentação do regime diferenciado previsto na própria EC 132/2023, por meio de Lei Complementar que estabeleça as regras específicas aplicáveis à ZFM.
Além disso, é necessário garantir que o novo modelo do IBS e da CBS preveja mecanismos de compensação equivalentes aos atuais incentivos fiscais, como créditos presumidos, isenções ou subvenções econômicas, que garantam a atratividade da região para novos investimentos.
A Constituição Federal já prevê, no art. 92-A do ADCT, a manutenção dos incentivos fiscais da ZFM até 2073. Esse dispositivo serve como base legal para a exigência de um regime especial de tributação, sendo possível sua regulamentação com fundamento também no art. 151, I da CF/88, que permite à União conceder incentivos fiscais com vistas à redução das desigualdades regionais.
Outra via jurídica é o fortalecimento da Suframa, com ampliação de sua autonomia administrativa e financeira, além de seu poder de articulação junto ao Congresso Nacional. A atuação da Suframa é fundamental para assegurar que os interesses da ZFM sejam respeitados nos debates sobre regulamentação e implementação da Reforma Tributária.
Por fim, é possível recorrer ao controle de constitucionalidade, caso haja omissão legislativa ou tentativa de eliminação injustificada dos benefícios da ZFM. A jurisprudência do STF já consolidou entendimento no sentido de que políticas públicas de desenvolvimento regional são compatíveis com o princípio da isonomia e da equidade tributária.
Dessa forma, a proteção jurídica da ZFM depende de uma atuação articulada entre os poderes públicos, sociedade civil e representantes da região, com base nos fundamentos constitucionais já existentes e nas novas possibilidades trazidas pela EC 132/2023.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
A Reforma Tributária, materializada pela Emenda Constitucional nº 132/2023, representa indiscutivelmente um avanço na modernização e simplificação do sistema fiscal brasileiro. Contudo, como demonstrado ao longo deste trabalho, sua implementação sem os devidos cuidados pode comprometer décadas de desenvolvimento regional, especialmente no que tange à Zona Franca de Manaus (ZFM), modelo único de política pública que combina desenvolvimento econômico, justiça social e preservação ambiental.
Os achados desta pesquisa permitem concluir que a ZFM constitui uma exceção jurídica plenamente legítima e necessária, fundamentada no princípio constitucional da isonomia material. Como demonstrado, seu regime especial de tributação não configura privilégio, mas sim mecanismo compensatório para corrigir desigualdades históricas da região amazônica, em perfeita sintonia com o disposto no art. 151, I da CF/88. A manutenção deste modelo mostra-se imprescindível até que se atinja um patamar minimamente equilibrado de desenvolvimento entre as regiões brasileiras.
A análise comparativa com experiências internacionais revela caminhos viáveis para harmonizar a Reforma Tributária com a preservação da ZFM. O caso de Shenzhen, na China, demonstra como regimes tributários diferenciados podem impulsionar o desenvolvimento de regiões estratégicas sem ferir princípios de justiça fiscal. Da mesma forma, a adaptação bem-sucedida do Porto de Santos às mudanças tributárias de 2017 oferece valiosas lições sobre transição gradual e manutenção de competitividade.
Do ponto de vista jurídico, a pesquisa identificou três eixos fundamentais para a proteção da ZFM no novo cenário tributário:
Regulamentação urgente do regime diferenciado previsto no art. 92-A do ADCT, por meio de Lei Complementar que estabeleça mecanismos compensatórios equivalentes aos atuais incentivos;
Fortalecimento institucional da SUFRAMA como articuladora das demandas regionais junto à União;
Controle preventivo de constitucionalidade para evitar interpretações restritivas dos benefícios já consolidados.
Importa destacar que a preservação da ZFM transcende a esfera econômica. Como demonstrado no capítulo sobre bioeconomia, este modelo tem se reinventado como vetor de desenvolvimento sustentável, fomentando pesquisas em biotecnologia, gerando empregos verdes e provando que é possível conciliar produção industrial com preservação ambiental. Seus programas ambientais, como o Polo Industrial de Biotecnologia, já beneficiam diretamente comunidades tradicionais e contribuem para a redução do desmatamento ilegal.
Por fim, recomenda-se:
A criação imediata de um grupo de trabalho no Congresso Nacional, com participação de representantes da região Norte, para elaborar a regulamentação do regime diferenciado;
A realização de estudos de impacto regulatório antes da implementação plena do IBS/CBS na ZFM;
O estabelecimento de metas progressivas de equilíbrio regional que justifiquem a manutenção dos incentivos.
Preservar a Zona Franca de Manaus é, em última análise, honrar o pacto federativo, promover justiça social e garantir um desenvolvimento nacional verdadeiramente sustentável. Este trabalho demonstra que tal objetivo é perfeitamente compatível com a modernização tributária, desde que haja vontade política e compromisso com os princípios constitucionais que norteiam nosso Estado Democrático de Direito.
REFERÊNCIAS
A Não Incidência da Contribuição do PIS/COFINS nas Operações de Mercadorias da Zona Franca de Manaus. UFAM, 2014. CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL DE 1988. VADE MECUM Acadêmico de Direito. Editora RIDEEL. Ano 2024.
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Gerson dos Santos. Isonomia Tributária e Capacidade Contributiva no Estado Contemporâneo. Senado Federal, n. 164, 2004. MOTTA, Larissa Cristine de Menezes.
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