Orçamento Participativo fortalece democracia e gestão...

1. Introdução

O orçamento público, em sua essência, constitui o principal instrumento de planejamento e execução da administração pública, delineando as prioridades, metas e a alocação de recursos que refletem as intenções governamentais para com a sociedade. A eficácia desse instrumento está intrinsecamente ligada à sua capacidade de responder às necessidades e demandas da população, maximizando os benefícios sociais e econômicos para a coletividade. Nesse cenário, a participação cidadã na gestão dos recursos públicos emerge como um pilar fundamental para a construção de uma governança mais democrática, transparente e responsiva.

É nesse contexto que o Orçamento Participativo (OP) se insere como uma inovadora sistemática de elaboração orçamentária, na qual o processo decisório é submetido ao escrutínio e à colaboração direta da população. Por meio do OP, os cidadãos, organizados em diferentes instâncias, têm a oportunidade de discutir, elaborar e acompanhar a destinação dos recursos públicos, elegendo suas principais necessidades e, consequentemente, fomentando uma maior responsabilização dos gestores do Poder Executivo em relação ao uso do erário. Essa abordagem representa o fiel cumprimento dos preceitos da democracia participativa, consagrados, por exemplo, na Constituição Federal de 1988 1, ao proporcionar aos indivíduos a prerrogativa de fiscalizar a gestão pública e de contribuir ativamente para a redução de práticas de corrupção.

Adicionalmente, o Orçamento Participativo atua como um importante instrumento de complementação da democracia representativa, permitindo que a sociedade civil debata e defina as diretrizes para o desenvolvimento de sua cidade. Através dele, a população não apenas decide as prioridades de investimentos em obras e serviços a serem realizados anualmente com os recursos municipais, mas também estimula o exercício pleno da cidadania, o compromisso coletivo com o bem público e a corresponsabilização entre governo e sociedade na gestão urbana.

No Brasil, o Orçamento Participativo surgiu no final da década de 1980 como uma resposta à necessidade de democratizar a gestão pública e de mitigar as profundas desigualdades sociais. Ao longo das últimas décadas, o OP tem permitido que os cidadãos influenciem diretamente a destinação dos investimentos públicos e participem de forma mais ativa na gestão de políticas, visando a melhoria da qualidade de vida e a eficiência na alocação de recursos. Essa experiência brasileira tem sido desenvolvida e aprimorada em diversos municípios do país, consolidando-se como uma referência mundial em termos de democracia participativa. A implementação do OP tem demonstrado a capacidade de aumentar a visibilidade do processo orçamentário, expandir o número de pessoas envolvidas com a temática e, consequentemente, fortalecer o controle social e o comprometimento do poder público municipal com práticas mais transparentes.

Com o intuito de potencializar as práticas do Orçamento Participativo e promover o intercâmbio de experiências, foi criada em outubro de 2007 a Rede Brasileira de Orçamento Participativo. Essa iniciativa visa reunir, articular, fortalecer e consolidar as experiências de OP das cidades brasileiras e de seus atores sociais, todos comprometidos com os processos de democracia participativa. Dessa forma, o OP tem se caracterizado como um instrumento crucial para o avanço do poder democrático participativo, ganhando crescente destaque no cenário nacional como um mecanismo de democracia direta e de participação ativa de cidadãos e grupos sociais na construção da democracia local no Brasil.

O presente artigo tem como objetivo analisar o Orçamento Participativo como um instrumento de fortalecimento da democracia e da gestão pública no Brasil, explorando seus conceitos fundamentais, sua evolução histórica, os impactos gerados em diferentes esferas e os desafios inerentes à sua efetivação. Para tanto, o artigo está estruturado em seções que abordam os conceitos e fundamentos do OP, sua trajetória no contexto brasileiro, e uma análise dos impactos e desafios enfrentados.

2. O Orçamento Participativo: Conceitos e Fundamentos

A promulgação da Constituição Federal de 1988 1 representou um marco fundamental para o impulso do espírito democrático no Brasil, fomentando uma crescente conscientização e aprimoramento da prática da democracia por parte dos cidadãos. A Carta Magna introduziu diversos institutos que permitem a intervenção popular nas ações do Estado, tais como a ação popular, o referendo e o plebiscito.

Essa ampliação da participação popular foi posteriormente reforçada pela Lei Complementar n.º 101, de 04 de maio de 2000, conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal2, que ratifica expressamente a participação da sociedade no processo orçamentário.

Nesse cenário de busca por uma maior intervenção cidadã na vida pública, o Orçamento Participativo (OP) emergiu como uma inovadora prática de cidadania, materializando o exercício democrático. Através do OP, cidadãos comuns, por meio de representantes eleitos e de forma organizada, podem contribuir para a elaboração da proposta orçamentária de sua cidade, levando os anseios da comunidade aos gestores públicos. O objetivo é construir, de forma conjunta, um orçamento mais ajustado à real necessidade da população.

Segundo Pires (2000)3, o Orçamento Participativo pode ser classificado sob dois importantes aspectos: OP strictu sensu e OP lato sensu. Essa distinção conceitual baseia-se na metodologia aplicada ao processo de participação popular na elaboração da peça orçamentária e na forma como o OP é implementado na prática. Dois elementos são essenciais para diferenciar as metodologias empregadas: o objetivo que as preside e o grau de poder deliberativo concedido à comunidade participante.

O OP strictu sensu ocorre quando o processo de elaboração da proposta orçamentária é discutido entre o governo e a população, e esta última detém poder deliberativo sobre tópicos definidos no processo orçamentário. Nesse modelo, a voz e o voto dos representantes populares possuem peso significativo nas decisões orçamentárias, mesmo que não abranjam o orçamento em sua totalidade. Exemplos notáveis de OP strictu sensu incluem as experiências de Porto Alegre/RS, Belo Horizonte/MG e Santo André/SP.

Por outro lado, o OP lato sensu engloba todas as formas de participação que não necessariamente resultam em deliberações aceitas pelo poder público, mas que, ainda assim, impõem constrangimentos à sua completa liberdade de ação. Nesse processo, podem existir conselhos populares de acompanhamento do orçamento público, com a função de fiscalizar os atos praticados pelo administrador público.

Além disso, há casos em que governos municipais (e até câmaras de vereadores) submetem suas peças orçamentárias ao conhecimento da população por meio de audiências públicas, onde a população é apenas informada ou consultada, sem o poder de deliberar. Infelizmente, esta última forma de participação popular ainda predomina na maioria das cidades que adotaram o Orçamento Participativo.

De forma simplificada, o Orçamento Participativo pode ser definido como o processo em que um orçamento municipal ou estadual é elaborado com a participação da população, de modo que a decisão sobre a destinação dos recursos financeiros arrecadados não se restringe a uma deliberação interna da administração pública, nem se limita ao circuito técnico e político. O principal objetivo do OP é ser um instrumento de democratização, assegurando a participação direta da população na definição das prioridades para os investimentos públicos, rompendo com a tradição de decisões unilaterais dos governantes.

Um dos benefícios mais significativos do Orçamento Participativo reside em seu papel como instrumento de combate à corrupção. Em um cenário onde a corrupção nos órgãos públicos é uma preocupação global, a implementação do OP permite que a população fiscalize a destinação dos recursos do município, reduzindo, consequentemente, a possibilidade de ocorrência de atos corruptos. Conforme o Organograma elaborado pelo Professor Valdemir Pires em sua obra "Orçamento Participativo: o que é, para que serve e como se faz"3, a Comissão Coordenadora do Orçamento Participativo (CCOP) é a responsável pela implementação e elaboração do OP. Essa comissão atua em conjunto com um Grupo de Apoio, composto por funcionários da prefeitura, da Câmara de Vereadores e assessoria externa (economistas, advogados, assistentes sociais, entre outros). A CCOP é formada por representantes do Poder Executivo (Planejamento, Finanças e Gabinete do Prefeito), Poder Legislativo (vereadores) e Comunidade (Delegados Sub-Regionais, Regionais e para Assembleia), sendo todos fiscalizados pela Comissão para Acompanhamento da Execução Orçamentária.

A cidade de Porto Alegre, no Rio Grande do Sul, é amplamente reconhecida como um modelo de sucesso do Orçamento Participativo. Desde sua implantação em 1989, o OP de Porto Alegre tem gerado inúmeros resultados positivos, tanto para a população quanto para os gestores. Em 1996, a Conferência de Istambul, Habitat II da ONU, ou Cúpula das Cidades, reconheceu o Orçamento Participativo de Porto Alegre como uma "Prática Bem Sucedida de Gestão Local"4, tornando-o uma referência mundial. O Banco Mundial, por sua vez, considera o processo de participação popular de Porto Alegre como um exemplo bem-sucedido de ação conjunta entre governo e sociedade civil5.

O Orçamento Participativo pode ser compreendido como um espaço público de grande relevância, pois oferece à população a oportunidade de participar diretamente no debate e na tomada de decisão sobre as políticas públicas a serem executadas pela Administração Pública. Essa característica é inovadora, uma vez que, tradicionalmente, os espaços públicos são dominados por elites locais, cujos interesses frequentemente se transformam em opiniões públicas e são acolhidos pelo sistema político. O OP, ao contrário, promove a ampliação da política e contraria a lógica das esferas públicas convencionais, onde a participação predominante é da burguesia ou elites hegemônicas, perpetuando seus interesses e poder. Em outras palavras, o OP confronta a racionalidade de uma sociedade capitalista global, marcada pelo individualismo, clientelismo e elitismo. Acredita-se que a abertura do debate ao povo, por meio de representantes de bairros, comunidades sociais e movimentos, reduz a ingerência das elites dominantes na deliberação e na formação das opiniões públicas, garantindo maior horizontalidade no agir comunicativo e no entendimento, além de ser propício para o resgate do patrimônio cultural, social e natural de uma sociedade específica.

No entanto, para que o OP se configure como uma medida de resistência à racionalidade ocidental hegemônica e se torne verdadeiramente democrático, não basta apenas a garantia formal da participação popular na esfera pública. É fundamental a existência de um conjunto de condições, tais como a garantia de liberdade e igualdade entre os atores, o grau de representatividade dos participantes, a metodologia empregada na construção do debate e o compromisso governamental. Tais condições são essenciais para o alcance do objetivo democrático. Além disso, as condições socioambientais e econômicas de cada localidade onde a experiência do OP é implementada devem ser consideradas, pois podem atuar como facilitadores ou barreiras inevitáveis à concretização da democracia participativa. Portanto, o OP pode ser uma alternativa de mudança social, desde que observadas as condições necessárias e a delimitação de seus limites na sociedade brasileira.

A experiência do OP envolve elementos intrínsecos, interdependentes e autônomos: (i) o espaço público, que consiste em uma estrutura comunicacional para o agir, materializada em assembleias, reuniões, Conselhos e Fóruns, onde as demandas sociais são apresentadas, problematizadas e decididas para integração ao sistema político; (ii) a ação, consubstanciada no agir comunicativo, livre e igualitário entre os atores, e na tomada de opiniões e decisões para alcançar um entendimento; e (iii) os atores, que são todos os indivíduos ou grupos sociais, como dirigentes comunitários, representantes de segmentos sociais e lideranças, que participam do debate e da decisão das políticas públicas.

O OP pode, assim, ser uma alternativa de espaço público capaz de garantir o estabelecimento de políticas e ações governamentais que atendam aos interesses dos diversos segmentos locais, em contraposição à política que predomina nos espaços públicos tradicionais, pautada, em regra, na lógica desenvolvimentista. Contudo, é crucial destacar os limites ao sucesso do Orçamento Participativo como uma alternativa de mudança social. O padrão de desigualdades econômicas e sociais dos entes federativos pode gerar barreiras inevitáveis à concretização da democracia participativa. A consolidação da democracia dependerá, em grande parte, de sua eficácia na resolução de problemas econômicos e sociais. Desse modo, o grau de concretização do viés democrático do OP estará condicionado às condições socioeconômicas e políticas do país e da localidade, incluindo o nível de educação, de politização e emancipação da sociedade, bem como a capacidade financeira para investir nessa experiência.

3. O Orçamento Participativo no Contexto Brasileiro

Em sociedades complexas como a brasileira, os mecanismos de participação política restritos às formas institucionais de representação, como o direito ao voto e a ser votado, têm se mostrado insuficientes para proporcionar aos cidadãos a plena prática dos direitos de cidadania. Diante dessa lacuna, surge a necessidade de novos mecanismos que ampliem a participação e a tornem mais direta. A política de Orçamento Participativo (OP) emerge, nesse contexto, como um canal complementar à democracia representativa, inserindo-se em um movimento de institucionalização de instrumentos de participação direta da população, impulsionado pela Constituição Federal de 1988 1. Essa abordagem possibilita que organizações da sociedade civil participem ativamente da gestão de políticas públicas.

As primeiras experiências de Orçamento Participativo no Brasil surgiram no final da década de 1980, com destaque para a cidade de Porto Alegre. A partir daí, o modelo se disseminou por diversas capitais brasileiras, como Belo Horizonte, Vitória, Brasília, Belém, Salvador e Recife. Atualmente, um número significativo de pequenas e médias cidades também implementa políticas semelhantes, utilizando-se de modelos organizacionais variados e alcançando resultados distintos, de acordo com as particularidades de cada contexto local. Estima-se que existam cerca de duas mil experiências de Orçamento Participativo em todo o mundo, muitas delas inspiradas nas práticas brasileiras. Com a crescente utilização desse mecanismo ao longo de mais de duas décadas, o Brasil consolidou-se como uma referência global em democracia participativa.

3.1. A Rede Brasileira de Orçamento Participativo

Com o intuito de fortalecer e promover o intercâmbio de conhecimentos e experiências sobre o Orçamento Participativo, foi criada em outubro de 2007 a Rede Brasileira de Orçamento Participativo. Coordenada pela prefeitura de Belo Horizonte, a Rede inicialmente contava com a participação de 57 municípios brasileiros que já adotavam a prática do OP. Durante o seminário “Rede Brasileira de Orçamento Participativo”, realizado em Belo Horizonte em 25 de outubro de 2007, 25 representantes de municípios assinaram o Protocolo de Intenções, formalizando a constituição da primeira organização brasileira dedicada a reunir experiências e conhecimentos sobre o OP. Nesse encontro, foram debatidos os desafios dos processos de OP e realizadas reuniões de trabalho para a estruturação da Rede. Uma segunda discussão entre as cidades-membro ocorreu durante a “Conferência Mundial sobre Desenvolvimento de Cidades”, em Porto Alegre, nos dias 14 e 15 de fevereiro, onde foi elaborada a "Carta de Belo Horizonte – Princípios da Rede Brasileira de OP", um cronograma de atividades e a indicação de representantes para o Comitê Organizador.

A Rede surgiu da necessidade de uma organização que fortalecesse e conectasse as cidades que desenvolvem práticas de OP, visando o sucesso das experiências existentes e a criação de novas, por meio do intercâmbio de informações, da análise de estruturas já utilizadas e de instrumentos metodológicos. Os objetivos da Rede Brasileira de Orçamento Participativo são abrangentes e incluem:

Promover o encontro de cidades brasileiras que compartilham a visão e iniciativas de democracia participativa.
Reforçar a gestão pública transparente e com participação ativa do cidadão nas questões municipais.
Reunir e divulgar princípios, iniciativas, reflexões e experiências de OP no Brasil.
Fortalecer as experiências de OP por meio da avaliação de resultados alcançados e do impacto destes na qualidade de vida.
Constituir-se em um fórum permanente de intercâmbio, debates e aprofundamento dos temas do OP no âmbito nacional.
Enfrentar os desafios, dilemas e impasses vivenciados pelas experiências brasileiras de OP.
Registrar a memória das experiências de OP desenvolvidas no Brasil nas últimas duas décadas.
Promover iniciativas que estimulem a sistematização das experiências brasileiras de OP, como, por exemplo, um concurso anual de “Boas Práticas”.
Promover a capacitação dos diversos atores envolvidos nos processos de OP no Brasil.
Buscar a incorporação do maior número de cidades participantes, bem como as contribuições efetivas de suas práticas no campo da democracia participativa.
Estabelecer intercâmbio com organizações como ONGs, Universidades e organismos nacionais e internacionais comprometidos com os processos de OP.
Promover, por meio da colaboração mútua e ampla entre os partícipes, ações capazes de contribuir para a elaboração e execução de um Plano de Trabalho que dará origem à criação, desenvolvimento e aprimoramento da Rede Brasileira de OP.
Promover relações de solidariedade internacional, atuando como centralizador das experiências brasileiras de Orçamento Participativo para o intercâmbio com outros países.

4. Impactos e Desafios do Orçamento Participativo

O Orçamento Participativo (OP), como mecanismo de gestão pública e participação cidadã, gera uma série de impactos positivos, mas também enfrenta desafios e limites que precisam ser considerados para sua efetiva consolidação e aprimoramento.

4.1. Impactos Positivos

Fortalecimento da Cidadania e da Democracia Participativa: O OP pode ser compreendido como uma espécie de "contrato social" que opera como regulador dos direitos e como elemento construtor de uma cultura pública democrática. Ele estabelece critérios de equidade e justiça para a aplicação dos recursos municipais, demonstrando a possibilidade concreta de construção de uma cidadania ativa e qualificada na gestão dos recursos públicos, capaz de formular proposições para o desenvolvimento da cidade. A participação direta do cidadão no levantamento de suas necessidades e na priorização dos investimentos provoca uma modificação nas relações sociais e políticas, possibilitando o resgate da soberania popular como fundamento do poder público.
Aumento da Transparência e do Controle Social: Através da participação e fiscalização ativa da sociedade, o OP contribui significativamente para o aumento da transparência na gestão dos recursos públicos. A visibilidade do processo orçamentário e a possibilidade de acompanhamento direto das decisões e da execução dos projetos permitem que a população exerça um controle social mais efetivo sobre os gastos governamentais.
Combate à Corrupção e ao Clientelismo: O Orçamento Participativo pode se constituir em um instrumento importante no combate à corrupção e ao clientelismo. Ao permitir que a população fiscalize a destinação dos recursos do município, reduz-se a possibilidade de práticas ilícitas e de desvio de verbas. O maior mérito do OP consiste em combinar as características democráticas e progressistas com a capacidade de competir vantajosamente com as práticas clientelistas de alocação de recursos, que historicamente desfavorecem o interesse público em prol de benefícios privados ou de grupos específicos.
Modernização da Gestão Pública e Eficiência: O OP produz um impacto modernizador na administração pública. Em várias experiências, observam-se transformações e um aumento da eficiência dos órgãos públicos municipais responsáveis pelas obras e prestação de serviços sociais. Essa melhoria é uma consequência direta da pressão e da maior capacidade de fiscalização dos cidadãos, propiciadas pelos instrumentos disponibilizados pelo Orçamento Participativo. O processo de cogestão estimula a otimização dos processos e a busca por resultados mais eficazes.
Inclusão Urbana e Social: O OP possibilita a supressão de carências em áreas de exclusão social, a desconcentração territorial dos empreendimentos e a integração entre a urbanização física e a intervenção social. Além disso, promove a articulação entre o planejamento da cidade e a participação popular na gestão pública local, contribuindo para uma distribuição mais equitativa dos benefícios do desenvolvimento urbano.

4.2. Desafios e Limites

Embora o Orçamento Participativo tenha avançado significativamente na perspectiva democrática, buscando a superação da exclusão social, o processo não é isento de contradições e possibilidades de manipulação. A consolidação de uma cultura participativa efetivamente republicana e democrática, especialmente em uma sociedade com forte tradição autoritária e clientelista, sofre constantes ameaças de retrocesso. Isso se torna ainda mais evidente quando a experiência participativa se transforma em fonte efetiva de poder.

Possibilidade de Manipulação e Cooptação de Lideranças: Caso não se construam internamente sólidos parâmetros públicos para o processamento das demandas, o OP pode, inversamente, tornar-se uma nova fonte de dominação. Isso ocorre através da cooptação de lideranças com a oferta de cargos no governo ou de contratos de terceirização de serviços públicos, desvirtuando o propósito original de participação genuína.
Necessidade de Condições Socioeconômicas e Políticas Favoráveis: O padrão de desigualdades econômicas e sociais dos entes federativos pode causar barreiras inevitáveis à concretização da democracia participativa. A consolidação da democracia dependerá também de sua eficácia para resolver problemas econômicos e sociais. O grau de concretização do viés democrático do OP estará diretamente relacionado às condições socioeconômicas e políticas do país e da localidade, como o nível de educação, de politização e emancipação da sociedade, e a capacidade financeira para investir nessa experiência.
Resistência de Atores Políticos Tradicionais: Com a implantação do Orçamento Participativo, tanto o prefeito quanto os vereadores podem perceber uma diminuição de seu poder, uma vez que este é dividido com a população. Essa divisão de poder, aliada ao aumento da demanda de trabalho decorrente do envolvimento de mais pessoas no planejamento em diversas etapas, pode gerar resistência por parte dos atores políticos tradicionais. No entanto, em várias experiências, o Legislativo Municipal, inicialmente contrário ao novo procedimento, termina por reduzir consideravelmente o exercício de seu poder de veto às prioridades definidas pelo Orçamento Participativo, ao perceber a legitimidade social do processo e sentir a pressão da sociedade organizada durante o processo legislativo.
Garantia de Liberdade e Igualdade entre os Participantes: Para que o OP se torne realmente democrático, é fundamental a existência de um conjunto de condições que garantam a liberdade e a igualdade entre os atores envolvidos. A autonomia popular é uma condição necessária para que processos de cogestão possam ter um bom funcionamento, evitando que interesses particulares ou de grupos dominantes se sobreponham às demandas coletivas.