O cerne da controvérsia apresentada neste artigo encontra-se no artigo 2º, inciso XIV, da Lei Federal nº 13.019/2014, a qual define a prestação de contas como o procedimento em que se analisa e se avalia a execução da parceria, pelo qual seja possível verificar o cumprimento do objeto da parceria e o alcance das metas e doas resultados previstos.
A norma estabelece que o procedimento de prestação de contas ocorrerá em duas fases: a primeira diz respeito à apresentação das contas, sob responsabilidade da organização da sociedade civil e, a segunda, refere-se à análise e à manifestação conclusiva das contas, de responsabilidade da Administração Pública, sem prejuízo da atuação dos órgãos de controle.
Evidentemente, a legislação trouxe consigo um novo olhar sobre a prestação de contas, compartilhando a responsabilidade entre a Organização da Sociedade Civil e a Administração Pública e com foco precípuo na efetiva execução da parceria; na obtenção dos resultados previstos no início do processo; e no benefício e impacto à população envolvida, afinal, é efetivamente a busca por melhorias de determinada situação ou problema social que as políticas públicas e as parcerias entre Estado e sociedade civil devem esforçar-se em alcançar1.
Pela lógica legislativa, uma das inovações trazidas no Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil diz respeito, justamente, à prestação de contas, que deverá pautar-se no controle de resultados, ou seja, deverá ter olhos no cumprimento do objeto, alcance de metas e resultados.
Esta é a interpretação que foi concebida com a edição da Lei, acompanhada inclusive por interpretações conferidas posteriormente, como se pode observar do Manual MROSC DF, aplicável no âmbito do Distrito Federal, por força do Decreto Distrital nº. Decreto Distrital nº 39.600, de 28 de Dezembro de 2018.
Todavia, sem desvirtuamento do procedimento legal e valendo-se de uma interpretação sistêmica, a dinâmica procedimental da prestação de contas nas parcerias celebradas sob o regime jurídico da Lei MROSC deve observar, também, os ditames constitucionais e as regras que regem ao orçamento público.
No entanto, antes de se adentrar no ponto controvertido da análise contida neste artigo, mostra-se relevante realizar uma breve digressão sobre o regime jurídico introduzido pela Lei Federal nº 13.019/2014.
1. Instrumentos de Celebração
A Lei 13.019/2014 instituiu normas gerais para as parcerias entre a Administração Pública e Organizações da Sociedade Civil, em regime de mútua cooperação para a consecução de finalidades de interesse público e recíprocos, mediante a execução de atividades ou projetos previamente estabelecidos em planos de trabalho inseridos em termos de colaboração, termos de fomento ou em acordos de cooperação.
O traço marcante nas parcerias firmadas é a necessidade de haver comprovado e justificado interesse público e recíproco no projeto a ser celebrado, devendo a execução ocorrer em regime de mútua cooperação.
As parcerias, por expressa previsão legal, serão celebradas por meio de três instrumentos específicos, conforme apontado acima: termo de colaboração, termo de fomento e acordo de cooperação.
O artigo 2º, VII, da Lei Federal nº 13.019/2014 apresenta o primeiro dos três instrumentos: termo de colaboração, que é o instrumento por meio do qual são formalizadas as parcerias entre a Administração Pública e a Organização da Sociedade Civil, para a consecução de finalidade pública e recíproca proposta pela Administração Pública, envolvendo transferência de recursos financeiros.
O segundo instrumento previsto na lei, diz respeito ao termo de fomento, que difere do termo de colaboração por ser proposto pela Organização da Sociedade Civil, e não pela Administração Pública, tendo, de igual forma, transferência de recursos financeiros para a sua celebração.
Por fim, tem-se o Acordo de Cooperação que é firmado para os mesmos partícipes, para consecução de finalidades de interesse mútuo e recíproco, todavia, sem que haja a transferência de recursos financeiros.
Considerando que o presente artigo tem por finalidade uma breve análise sobre as prestações de contas das parcerias, firmadas sob o regime jurídico MROSC, a discussão pautar-se-á nos dois primeiros instrumentos, em razão da celebração ocorrer mediante a transferência de recursos financeiros.
2. Fases da Parceria
No que tange aos procedimentos para a celebração das parcerias regidas sob o regime jurídico em questão deverá ser realizada mediante prévio planejamento, tratando-se de importante etapa para qualquer contrato ou parceria, de maneira, inclusive, a dar efetividade às políticas pública elaboradas, no caso de celebração de parcerias.
Após, tem-se a seleção e celebração da parceria, valendo a ressalva que a regra será a celebração precedida de chamamento público voltado a selecionar organizações da sociedade civil, excetuando as parcerias que envolvam recursos decorrentes de emendas parlamentares às leis orçamentárias anuais ou, nas hipóteses excetuadas no artigo 30, que estabelece as hipóteses de dispensa de realização de chamamento público, dentre as quais:
No caso de urgência decorrente de paralisação ou iminência de paralisação de atividades de relevante interesse público, pelo prazo de até 180 (cento e oitenta) dias;
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Nos casos de guerra, calamidade pública, grave perturbação da ordem pública ou ameaça à paz social;
Quando se tratar de realização de programa de proteção a pessoas ameaçadas ou em situação que possa comprometer a sua segurança;
No caso de atividades voltadas ou vinculadas a serviços de educação, saúde e assistência social, desde que executadas por Organizações da Sociedade Civil previamente credenciadas pelo Órgão Gestor da respectiva política.
A legislação prevê, também, hipóteses de inexigibilidade do chamamento público, que ocorre quando:
o objeto da parceria constituir incumbência prevista em acordo, ato ou compromisso internacional, no qual sejam indicadas as instituições que utilizarão os recursos;
a parcerias decorrer de transferência para organização da sociedade civil que esteja autorizada em lei na qual seja identificada expressamente a entidade beneficiária, inclusive quando se tratar de subvenção prevista no inciso I do §3º do art. 12. da Lei 4.320, de 17 de março de 1964;
Em ambos os casos (dispensa ou inexigibilidade) deverá haver expressa justificativa pelo administrador público.
Celebrada a parceria, inicia-se a fase de execução, que deverá ser seguida de perto pela Administração Pública, por meio de seu monitoramento e avaliação, por gestor ou comissão gestora previamente instituída, a qual apresentará manifestações que subsidiarão a análise da prestação de contas e a decisão final sobre a sua aprovação (com sem ressalva, com ressalva ou rejeição).
3. Prestação de contas
Feitas estas breves considerações acerca das parcerias celebradas e regidas pela Lei nº 13.019/2014, havendo o devido planejamento, seleção da organização da sociedade civil, celebração da parceria, execução e sua fiscalização (monitoramento e avaliação), passa-se então à fase de prestação de contas.
É de se observar, conforme já dito acima, que a prestação de contas é o procedimento em que se analisa e se avalia a execução da parceria, pelo qual seja possível verificar o cumprimento do seu objeto e o alcance das metas e dos resultados previstos, compreendendo duas fases: a) apresentação das contas, de responsabilidade da organização da sociedade civil e; b) análise e manifestação conclusiva das contas, de responsabilidade da administração pública, sem prejuízo da atuação dos órgãos de controle.
Conforme dito, embora a posição majoritária hoje se perfilha no sentido da desnecessidade de prestação de contas financeira, exceto quando houver indícios de irregularidade.
Do Manual MROSC DF, por exemplo, é possível extrair-se o seguinte:
“Como já ressaltado neste Manual, o MROSC traz como inovação a prestação de contas com base no controle de resultados, ou seja, com foco no cumprimento do objeto e alcance das metas e resultados, tendo como premissas a simplificação e a racionalização dos procedimentos. Destarte, a prestação de contas deve ser vista como mais um procedimento de acompanhamento sistemático das parcerias. A prestação de contas financeira apenas é exigida em casos excepcionais, quando não for devidamente comprovado o cumprimento do objeto pactuado, ou quando houver indícios de irregularidades.” 2
(...)
Na hipótese de não comprovação do alcance de metas e resultados pactuados, ou ainda em casos de denúncias ou de verificação de indícios de irregularidade na execução do objeto ou dos recursos financeiros, mediante juízo de admissibilidade realizado pelo(a) administrador(a) público(a), a Administração Pública pode solicitar que a OSC apresente Relatório de Execução Financeira, com descrição das despesas e receitas realizadas.3
(...)
Inclusive nos casos em que for necessário realizar pagamentos em espécie, deverão ser emitidos recibos ou notas fiscais como documentos de comprovação da despesa, que podem ser solicitados, excepcionalmente, quando na fase de prestação de contas não estiver comprovado o cumprimento integral do objeto.4
Embora respeitando as interpretações, valendo-se de uma interpretação sistémica da norma, entende-se que a solicitação da documentação relativa à execução financeira realizada pela Organização da Sociedade Civil, é obrigatória no regime das parcerias regidas pela Lei Federal nº 13.019/2014, e as razões jurídicas para a sua exigência são apresentadas.
Embora o Manual MROSC DF tenha intencionado simplificar os procedimentos, ao afirmar que 'a prestação de contas financeira apenas é exigida em casos excepcionais, quando não for devidamente comprovado o cumprimento do objeto pactuado, ou quando houver indícios de irregularidade', esta interpretação, embora bem-intencionada na desburocratização, necessita se alinhar com a amplitude do dever constitucional de prestar contas e com a necessidade de controle prévio e de causalidade dos gastos públicos. O posicionamento contido no manual poderia levar à realização de uma fiscalização reativa, em oposição à proatividade necessária à boa gestão dos recursos e à mitigação de riscos.
Ao tratar da modalidade de fiscalização, referindo-se ao texto constitucional, Uadi Lammêgo Bulos ensina:
Há quatro modalidades distintas de fiscalização (CF, art. 70, caput):
Fiscalização da legalidade – vincula o administrador público ao império da lei, verificando a validade formal e material dos atos administrativos em face da Constituição e do ordenamento infraconstitucional;
Fiscalização financeira – controla a aplicação das subvenções, a renúncia de receitas, as despesas e as questões contábeis.
Fiscalização da legitimidade – as finanças públicas devem ser geridas conforme os objetivos politicamente aceitos pela Nação, a qual cumpre ser informada sobre o modo de gestão da coisa pública; e
Fiscalização da economicidade – às finanças públicas cumpre perseguir o princípio do custo/benefício. Logo, a despesa deve adequar-se à receita, de modo que os tributos pagos pela população tenham destino útil. Noutras palavras, deve-se diminuir o gasto e aumentar o lucro, em nome da eficiência administrativa (CF, art. 37, caput). 5
Ainda sobre a fiscalização contábil, financeira e orçamentária, alude-se ao que estabelece a Constituição da República, quando afirma, em seu artigo 70, §1º, com redação dada pela Emenda Constitucional nº. 19, de 1998, que prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária.
Tomando-se por bases as premissas constitucionais apresentadas, não há dúvida que há de haver responsabilidade no trato com a coisa pública e, principalmente, que deve existir uma prestação de contas a comprovar como os valores empregados pelo administrador público ou por pessoas privadas (físicas ou jurídicas) que administre, utilize, guarde ou gerencie repasses de verbas públicas, foram utilizados.
Nessa linha, chega-se à conclusão que a prestação de contas do regime jurídico disciplinado pela Legislação Federal nº 13.019/2014, não deveria se limitar à apresentação e comprovação do cumprimento das ações, metas e objeto, ainda que não houvesse qualquer indício de irregularidade.
Não se pode olvidar que a comprovação das ações, metas e objeto não deixa de ser uma forma de prestação de contas quanto a determinada parceria celebrada com o poder público, todavia, a própria lei traz inúmeros dispositivos legais que demonstram a importância não só do bom emprego das verbas públicas, como da necessidade de se realizar um controle sobre estes valores.
Principia-se a conclusão pelos fundamentos aplicáveis ao regime jurídico MROSC, dentre os quais, cite-se a transparência na aplicação dos recursos públicos, na moralidade, na publicidade, na economicidade e na eficiência, todos expressamente mencionados no artigo 5º da lei de regência.
Ainda no âmbito da interpretação normativa, não bastasse a necessidade de observância da transparência na aplicação dos recursos públicos e no princípio da economicidade, mencione-se o artigo 53, da Lei Federal 13.019/2014, que estabelece que toda a movimentação de recursos no âmbito da parceria será realizada mediante transferência eletrônica sujeita à identificação do beneficiário final e à obrigatoriedade de depósito em sua conta bancária.
A normatização das formas de pagamento e a necessidade de identificação do beneficiário final não teriam qualquer fundamento caso fosse desnecessária a sua efetiva comprovação. Por assim dizer, determinado serviço foi prestado no âmbito de uma parceria, o que se presumiria o seu pagamento, pela lógica da lei das parcerias, todavia, ainda que com a aprovação da planilha financeira, a comprovação do pagamento não estaria livre de demonstração documental. Com efeito, caso não fosse apresentada a indicação dos recebedores, os recibos e notas fiscais e os comprovantes de transferência eletrônica, por exemplo, haveria expressa violação ao artigo 53 da lei de regência.
Por óbvio, sendo a intenção da legislação desburocratizar o procedimento de prestação de contas, um rigor excessivo não seria aplicado, entretanto, ao menos o procedimento de conciliação bancária haveria de ser realizado, pois, é princípio hermenêutico a lei não traz palavras inúteis, e a exigência deste procedimento de pagamento somente se mostraria efetivo caso houvesse a sua demonstração, inclusive em respeito ao princípio da publicidade.
Adite-se que a conciliação bancária não incrementa um rigor excessivo ou um retorno a burocracias desnecessárias. Trata-se de mais uma ferramenta essencial para a verificação da conformidade financeira, permitindo, de forma racionalizada e eficiente, assegurar que os recursos transferidos foram efetivamente movimentados na conta específica da parceria e que os pagamentos realizados correspondem às despesas declaradas, garantindo a transparência e a publicidade necessária à utilização de verbas públicas.
Nas breves linhas do pensamento apresentado neste artigo, entende-se que, para haver respeito à literalidade da lei e da Constituição da República, afasta-se, talvez, da corrente majoritária, para se indicar que nas parcerias regidas pelo regime jurídico expresso na Lei Federal nº 13.019/2014, a prestação de contas deve sim ocorrer com a mínima demonstração da aplicação dos recursos públicos empregados na parceria, por meio de documentos, que devem acompanhar o relatório de execução do objeto e ser devidamente analisado pelos gestores da parceria, responsáveis pelo controle e fiscalização, assim como pela autoridade responsável pela decisão final do julgamento das contas, ainda que em mera análise de conciliação bancária.
Por fim, cumpre esclarecer que aferir o cumprimento do objeto, o alcance das metas e resultados é o cerne do regime jurídico MROSC, devendo a sua análise ser pormenorizada, entretanto, não menos importante é a realização de uma singela análise dos dados financeiros, com o intuito de estabelecer o nexo de causalidade entre a receita e a despesa realizada, bem como a sua conformidade com os elementos da instrução processual, notadamente a planilha financeira previamente aprovada pela Administração Pública.
Notas
Manual de gestão de parcerias gdf e organizações da sociedade civil - Manual MROSC DF. Página 79. Disponível em: https://parcerias.df.gov.br/arquivo/Manual-MROSC-DF-FINAL.pdf. Acesso em: 15/07/2025.
Manual de gestão de parcerias gdf e organizações da sociedade civil - Manual MROSC DF. Página 80. Disponível em: https://parcerias.df.gov.br/arquivo/Manual-MROSC-DF-FINAL.pdf. Acesso em: 15/07/2025.
Manual de gestão de parcerias gdf e organizações da sociedade civil - Manual MROSC DF. Página 80. Disponível em: https://parcerias.df.gov.br/arquivo/Manual-MROSC-DF-FINAL.pdf. Acesso em: 15/07/2025.
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Manual de gestão de parcerias gdf e organizações da sociedade civil - Manual MROSC DF. Página 63. Disponível em: https://parcerias.df.gov.br/arquivo/Manual-MROSC-DF-FINAL.pdf. Acesso em: 15/07/2025.
Bulos, Uadi Lammêgo. Curso de Direito Constitucional. 10. ed. São Paulo: Saraiva, 2017. p. 1249.
