O Direito tem como instrumento formal de maior envergadura e controle social a lei, mas a esta não se resume. Termo de conceito amplo e plurívoco. Os princípios gerais do direito, os preceitos e os denominados direitos naturais, muitos deles não formalizados, também estão inclusos no amplo espectro do conceito de Direito. Nesse aspecto doutrinadores confundem os termos lei e norma.
Dessa feita, indispensável, a priori, a distinção entre lei e norma – aspecto técnico-jurídico - pois são referenciadas indistintamente pela doutrina, jurisprudência e por instrumentos normativos formais.
Importante não confundir as terminologias, pois resultará em divergências hermenêuticas.
Tecnicamente, a Lei é o invólucro (corpo) e a norma é o conteúdo (alma). A lei resulta de um processo formal.
O sentido de “norma” também é representativo de todo e qualquer ato normativo regulamentar, incluindo os de hierarquia inferior às leis, como os decretos, portarias, instruções normativas, memorandos etc.
No âmbito das normas incriminadoras (penais), por exemplo, a lei é descritiva enquanto o seu conteúdo, sua essência, sua norma ou alma é proibitiva ou impeditiva de comportamento ilícito.
Clara é a distinção no âmbito penal entre lei e norma: para a tipificação, a conduta deve se enquadrar na lei (subsunção, sob pena de atipicidade), todavia fere o seu conteúdo proibitivo que resultará em sanções de índole penal (antijuridicidade, culpabilidade e punibilidade).
As normas, como produtos da valoração social que se permutam em instrumentos formais de controle social, veiculados pelo devido processo legislativo (leis e atos normativos outros), têm suas origens (início), continuidade (vigência e eficácia) até que transformações político-sociais que respaldem a necessidade de suas alterações ou cessações ocorram (revogação total ou parcial).
Apesar de adotarmos uma técnica sistemática que denominamos conciliábulo normativo é importante a gnose por todos do tema que classifica as leis.
Quanto a hierarquia, a lei de maior envergadura normativa e que se encontra no ápice do afunilamento são as de natureza constitucional.
As normas constitucionais encontram-se prescritas formalmente na Constituição e tem como premissas tratar dos elementos estruturais compositivos do Estado.
Além da força normativa que possuem, as leis de natureza constitucional exercem importante função uniformizadora e sistematizadora do ordenamento jurídico do Estado.
O art. 59 da Constituição da República de 1988 elencar determinados atos normativos que, por coesão, não possuem distinções hierárquicas, tendo em vista que cada qual trata de conteúdos específicos e possuem processos legislativos específicos.
A Seção VIII da Constituição trata do Processo Legislativo. O art. 59 referenciado elenca alguns atos normativos – meramente exemplificativo, mas importante para o conhecimento das distinções.
Dessa feita, nos termos do referido artigo, o processo legislativo compreende a elaboração de: I - emendas à Constituição; II - leis complementares; III - leis ordinárias; IV - leis delegadas; V - medidas provisórias; VI - decretos legislativos; VII - resoluções.
Ao leitor frisamos que existem outros atos normativos de cunho interno das organização ou dos poderes, tais quais as Portarias, Memorandos, Instruções Normativas, incluímos, inclusive, os Editais, que também possuem características de abstração e imperatividade àqueles a que se dirigem.
De forma expressa, e dispondo sobre uma das características das Lei Complementares, o parágrafo único do art. 59 da CF/88 dispõe ser de competência da Lei complementar tratar de temas sobre a elaboração, redação, alteração e consolidação das leis – tão logo trataremos da Lei Complementar nº 95/1998.
O primeiro ato normativo disposto pelo rol do art. 59 da Constituição é a Emenda Constitucional, tendo em vista ter por função e conteúdo a adequação da Lei Maior às mudanças da dinâmica social e estatal.
A Emenda Constitucional é fruto do poder constituinte derivado. Até a publicação não possui força normativa de hierarquia constitucional, tanto que sofre análise de controle de constitucionalidade.
Adentrando como tal na Constituição, sua força normativa é nivelada às normas constitucionais – servem de parâmetro de controle para a demais normas de menor hierarquia.
De acordo com o art. 60 da Constituição, esta poderá ser emendada (aperfeiçoada) mediante proposta (legitimados): I - de um terço, no mínimo, dos membros da Câmara dos Deputados ou do Senado Federal; II - do Presidente da República; III - de mais da metade das Assembleias Legislativas das unidades da Federação, manifestando-se, cada uma delas, pela maioria relativa de seus membros.
Pensamos que os projetos às emendas constitucionais devem possuir a cautela de não tratar de assuntos que poderiam ser objeto de lei ou qualquer outro ato normativo, pois a Constituição mira os princípios fundamentais que comportam o Estado, caracterizando-o como tal e distinguindo-o dos demais.
A Constituição dispõe sobre limitações temporárias do processo de emenda, tendo em vista que a Constituição não poderá ser emendada na vigência de intervenção federal, de estado de defesa ou de estado de sítio – instrumentos de equilíbrio político e jurídico do Estado.
Quanto ao processo legislativo, a proposta de EC será discutida e votada em cada Casa do Congresso Nacional (Câmara dos Deputados e Senado), em dois turnos, considerando-se aprovada se obtiver, em ambos, três quintos dos votos dos respectivos membros.
A fase do processo legislativo da emenda tem por finda a promulgação, já que não passa pelo crivo da sanção ou veto presidencial. Assim, a emenda à Constituição será promulgada pelas Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, com o respectivo número de ordem.
A Constituição Originária deve estar respaldada em suas estruturas fundamentais, por isso que não será objeto de deliberação a proposta de emenda tendente a abolir: I - a forma federativa de Estado; II - o voto direto, secreto, universal e periódico; III - a separação dos Poderes; IV - os direitos e garantias individuais.
Os atos normativos elencados no art. 59 da Constituição Federal não possuem hierarquia. Cada qual tem atribuições específicas no ordenamento jurídico.
Quanto ao tema hierarquia e horizontalidade das normas, mesmo no caso das emendas constitucionais, pode-se afirmar que, enquanto objeto de processo legislativo, não possuirão nível hierárquico superior – tanto que são passíveis de controle de constitucionalidade.
Não se pode obliterar que a lei é a fonte formal que exterioriza a norma nela contida (regras de comportamento).
No Estado de Direito e com a tradição do civil law, a lei é a fonte formal principal de autorização e óbice. Trata-se de instrumento formal de controle social. Distingue-se dos princípios em razão do menor grau de abstração e consequente maior grau de concretização (substancialização).
O princípio da legalidade que norteia o Estado de Direito está disposto genericamente no inciso II do art. 5º da nossa Constituição da República: “Ninguém será obrigado a fazer o deixar de fazer alguma coisa senão em virtude da lei”.
No caso, o termo “lei” possui sentido amplo, abrangendo todo e qualquer ato normativo abstrato, impessoal, autorizante ou proibitivo.
Nesse sentido, podemos afirmar que o rol elencado de atos normativos constantes no art. 59 da Constituição Federal está inserido na noção de princípio da legalidade constitucional.
Ressaltamos que Decretos e demais atos normativos inferiores fazem parte do afunilamento legalista indispensável à substancialização do direito.
A lei em sentido amplo, para ter obrigatoriedade precisa ser instrumentalizada pelo denominado processo legislativo que, em razão de sua importância, inclusive para fins de controle formal de (in)constitucionalidade poderá ser denominado de “Devido Processo Legislativo”.
Ante o princípio da Separação dos Poderes (art. 2º da CF/88), a lei, considerada em seu sentido estrito, é produto da atividade legisferante, ou seja, resultado da atividade do Poder Legislativo, com a participação do Poder Executivo, pois ambos são munidos por agentes públicos empossados em razão da legitimação democrática.
Alguns atos normativos são exclusivos do Poder Executivo, como a Medida Provisória, o Decreto Executivo, mas, a atividade preponderante de legislar com legitimidade é do Poder Legislativo (Senado e Câmara; Assembleias Legislativas; Câmara de Vereadores, Câmara Legislativa do DF).
O art. 59 da Constituição, que se estende à todas as unidades político-administrativas, elenca rol de atos normativos que serão objeto de processo legislativo. Referido artigo abre a seção VIII da Constituição, que trata do Processo Legislativo.
Nos termos expressos, o processo legislativo compreende a elaboração de emendas à Constituição; Leis Complementares; Leis Ordinárias; Leis Delegadas; Medidas Provisórias; Decretos Legislativos e Resoluções.
Apenas para informação, Lei Complementar que disporá sobre a elaboração, redação, alteração e consolidação das Leis.
No caso, a Lei Complementar nº 95, de 26 de fevereiro de 1998, dispõe sobre a elaboração, a redação, a alteração e a consolidação das leis, conforme a determinação do parágrafo único do art. 59 da Constituição Federal.
O Decreto nº 9.191, de 1º de novembro de 2017, estabelece as normas e as diretrizes para elaboração, redação, alteração, consolidação e encaminhamento de propostas de atos normativos ao Presidente da República pelos Ministros de Estado.
Frisamos: a Lei Complementar nº 95/98 é uma lei nacional, aplicável à todas as unidades federativas. O Decreto que a regulamenta – nº 9.191 – é ato exclusivo do Poder Executivo Federal. Portanto, referido Decreto se restringe à União, não abrangendo as demais unidades. Tal fato se deve ao respeito do Princípio Federativo, que tem por essência a autonomia política, administrativa e normativa das unidades federativas, que estão no mesmo nível hierárquico.
Resumindo, o Decreto em referência (Decreto nº 9.191/2017) é um instrumento de afunilamento normativo, que comprova a existência de hierarquia entre atos normativos fora da Constituição, cuja intenção é aproximar progressivamente da aplicabilidade concreta ante os fatos postos à disposição para análise pelos hermeneutas e aplicadores.
A relação disposta no parágrafo anterior é de hierarquia entre a lei e o decreto, este com a finalidade de regulamentar a lei e torná-la concretamente aplicável ou executável (art. 84 da CF/88).
Pois bem. A primeira indagação que se faz é se existe hierarquia entre os atos normativos elencados no art. 59 da Constituição Federal.
No âmbito constitucional, ou seja, sob o comparativo interno da Constituição, não há qualquer hierarquia entre essas normas. Em verdade, cada qual trata de assunto específico disposto na própria constituição, sendo a lei ordinária ato normativo residual.
A emenda constitucional, por exemplo, deve ser um ato normativo que pretenda modificar a Constituição (incluindo, excluindo ou alterando artigos), logo, trata, em princípio, dos assuntos que dizem respeito ao Estado.
Enquanto emenda (no curso do processo legislativo), não transformada ainda em texto constitucional, não possui hierarquia superior aos demais atos. Todavia, após a sua inclusão no texto Constitucional terá o mesmo grau hierárquico desta, inclusive, poderá servir de parâmetro para fins de controle de constitucionalidades dos demais atos normativos constantes no art. 59.
A questão mais importante no presente se relaciona à antinomia entre Lei Ordinária e Lei Complementar. Antinomia é a contraposição ou contradição entre normas.
Referimo-nos alhures que no caso da Lei Complementar a Constituição determina as matérias que serão tratadas. O Supremo Tribunal é assente no sentido de não haver hierarquia, pois a distinção ente lei ordinária e lei complementar se dá em face da Constituição Federal, considerando-se o campo de atuação de cada uma (RE 377.457).
A distinção, todavia, não se restringe à matéria. Distinto também o quórum de aprovação. Dessa feita, a quantidade de votos para a aprovação dessas leis é distinta:
Parte superior do formulário
· Parte inferior do formulário
§ A Lei Complementar será aprovada por maioria absoluta – art. 69 da Constituição Federal.
§ A Lei Ordinária será aprovada por maioria simples – (art. 47 da Constituição Federal.
Abaixo algumas matérias que são restritas à lei complementar que não podem ser tratadas por lei ordinária (salvo as anteriores à Constituição que foram recepcionadas como tal) e nem por medidas provisórias:
Nos direitos sociais trabalhistas exige-se lei complementar para a tutela da relação de emprego contra despedida arbitrária ou sem justa causa, que deverá prever, inclusive, indenização compensatória, dentre outros direitos.
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No âmbito do Direito Eleitoral, além dos casos de inelegibilidade constitucional, lei complementar estabelecerá outros casos e os prazos de sua cessação. A finalidade da lei será proteger a probidade administrativa, a moralidade para o exercício de mandato, considerada a vida pregressa do candidato, e a normalidade e legitimidade das eleições contra a influência do poder econômico ou abuso do exercício da função, cargo ou emprego na administração direta ou indireta.
Os Estados podem incorporar-se entre si, subdividir-se ou desmembrar-se para se anexarem a outros, ou formarem novos Estados ou Territórios Federais, mediante aprovação da população diretamente interessada, através de plebiscito, e do Congresso Nacional, por lei complementar.
Competência legislativa complementar à União (parágrafo único do art. 21 da Constituição Federal). Lei complementar poderá autorizar os Estados a legislar sobre questões específicas das matérias relacionadas no art. 21.
À Lei Complementar fixar normas de cooperação entre a União, Estados, DF e Municípios, tendo em vista o equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar nacional.
Os Estados poderão, mediante lei complementar, instituir regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões, constituídas por agrupamentos de municípios limítrofes, para integrar a organização, o planejamento e a execução de funções públicas de interesse comum.
Somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada a instituição de empresa pública, de sociedade de economia mista e de fundação, cabendo à lei complementar, neste último caso, definir as áreas de sua atuação.
Referente à aposentadoria compulsória dos servidores titulares de cargos efetivos, o inciso III do § 1º do art. 40 dispõe que os servidores estatutários serão aposentados compulsoriamente, com proventos proporcionais ao tempo de contribuição, aos setenta anos de idade, ou aos setenta e cinco anos de idade, na forma da lei complementar.
A Lei complementar também tratará da viabilidade de perda de cargo efetivo do servidor estável. Tratará do procedimento de avaliação periódica de desempenho, na forma da lei complementar, assegurada a ampla defesa.
Para efeitos administrativos, a União poderá articular sua ação em um mesmo complexo geoeconômico e social, visando a seu desenvolvimento e à redução das desigualdades regionais. Lei complementar disporá sobre as condições para integração de regiões em desenvolvimento e a composição dos organismos regionais que executarão, na forma da lei, os planos regionais, integrantes dos planos nacionais de desenvolvimento econômico e social, aprovados juntamente com estes. (art. 43).
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O número total de Deputados, bem como a representação por Estado e pelo Distrito Federal, será estabelecido por lei complementar, proporcionalmente à população, procedendo-se aos ajustes necessários, no ano anterior às eleições, para que nenhuma daquelas unidades da Federação tenha menos de oito ou mais de setenta Deputados.
É da competência exclusiva do Congresso Nacional autorizar o Presidente da República a declarar guerra, a celebrar a paz, a permitir que forças estrangeiras transitem pelo território nacional ou nele permaneçam temporariamente, ressalvados os casos previstos em lei complementar.
Lei complementar, de iniciativa do Supremo Tribunal Federal, disporá sobre o Estatuto da Magistratura.
Lei complementar a esta Constituição Federal poderá estabelecer regime especial para pagamento de crédito de precatórios de Estados, Distrito Federal e Municípios, dispondo sobre vinculações à receita corrente líquida e forma e prazo de liquidação.
Lei complementar disporá sobre a organização e competência dos tribunais, dos juízes de direito e das juntas eleitorais.
Leis complementares da União e dos Estados, cuja iniciativa é facultada aos respectivos Procuradores-Gerais, estabelecerão a organização, as atribuições e o estatuto de cada Ministério Público.
Advocacia-Geral da União é a instituição que, diretamente ou através de órgão vinculado, representa a União, judicial e extrajudicialmente, cabendo-lhe, nos termos da lei complementar que dispuser sobre sua organização e funcionamento, as atividades de consultoria e assessoramento jurídico do Poder Executivo.
Lei complementar organizará a Defensoria Pública da União e do Distrito Federal e dos Territórios e prescreverá normas gerais para sua organização nos Estados, em cargos de carreira, providos, na classe inicial, mediante concurso público de provas e títulos, assegurada a seus integrantes a garantia da inamovibilidade e vedado o exercício da advocacia fora das atribuições institucionais.
Lei complementar estabelecerá as normas gerais a serem adotadas na organização, no preparo e no emprego das Forças Armadas.
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Cabe à lei complementar dispor sobre conflitos de competência, em matéria tributária, entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios; regular as limitações constitucionais ao poder de tributar; estabelecer normas gerais em matéria de legislação tributária, especialmente sobre: a) definição de tributos e de suas espécies, bem como, em relação aos impostos discriminados nesta Constituição, a dos respectivos fatos geradores, bases de cálculo e contribuintes; b) obrigação, lançamento, crédito, prescrição e decadência tributários; c) adequado tratamento tributário ao ato cooperativo praticado pelas sociedades cooperativas. d) definição de tratamento diferenciado e favorecido para as microempresas e para as empresas de pequeno porte, inclusive regimes especiais ou simplificados no caso do imposto previsto no art. 155, II, das contribuições previstas no art. 195, I e §§ 12 e 13, e da contribuição a que se refere o art. 239.
Lei complementar poderá estabelecer critérios especiais de tributação, com o objetivo de prevenir desequilíbrios da concorrência, sem prejuízo da competência de a União, por lei, estabelecer normas de igual objetivo.
A União, mediante lei complementar, poderá instituir empréstimos compulsórios: I - para atender a despesas extraordinárias, decorrentes de calamidade pública, de guerra externa ou sua iminência; II - no caso de investimento público de caráter urgente e de relevante interesse nacional, observado o disposto no art. 150, III, "b".
Compete à União instituir impostos sobre grandes fortunas, nos termos de lei complementar.
A União poderá instituir mediante lei complementar, imposto residual, desde que sejam não-cumulativos e não tenham fato gerador ou base de cálculo próprios dos discriminados nesta Constituição;
Cabe à lei complementar: a) definir seus contribuintes; b) dispor sobre substituição tributária; c) disciplinar o regime de compensação do imposto; d) fixar, para efeito de sua cobrança e definição do estabelecimento responsável, o local das operações relativas à circulação de mercadorias e das prestações de serviços; e) excluir da incidência do imposto, nas exportações para o exterior, serviços e outros produtos além dos mencionados no inciso X, "a"; f) prever casos de manutenção de crédito, relativamente à remessa para outro Estado e exportação para o exterior, de serviços e de mercadorias; g) regular a forma como, mediante deliberação dos Estados e do Distrito Federal, isenções, incentivos e benefícios fiscais serão concedidos e revogados. h) definir os combustíveis e lubrificantes sobre os quais o imposto incidirá uma única vez, qualquer que seja a sua finalidade, hipótese em que não se aplicará o disposto no inciso X, b; i) fixar a base de cálculo, de modo que o montante do imposto a integre, também na importação do exterior de bem, mercadoria ou serviço.
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Lei complementar disporá sobre: I - finanças públicas; II - dívida pública externa e interna, incluída a das autarquias, fundações e demais entidades controladas pelo Poder Público; III - concessão de garantias pelas entidades públicas; IV - emissão e resgate de títulos da dívida pública; V - fiscalização financeira da administração pública direta e indireta; VI - operações de câmbio realizadas por órgãos e entidades da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios; VII - compatibilização das funções das instituições oficiais de crédito da União, resguardadas as características e condições operacionais plenas das voltadas ao desenvolvimento regional.
Cabe à lei complementar: I - dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a organização do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da lei orçamentária anual; II - estabelecer normas de gestão financeira e patrimonial da administração direta e indireta bem como condições para a instituição e funcionamento de fundos; III - dispor sobre critérios para a execução equitativa, além de procedimentos que serão adotados quando houver impedimentos legais e técnicos, cumprimento de restos a pagar e limitação das programações de caráter obrigatório, para a realização do disposto no § 11 do art. 166. Nesse caso, por exemplo, leis ordinárias deverão observar o teor da lei complementar. Trata-se de hierarquia?
A despesa com pessoal ativo e inativo da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios não poderá exceder os limites estabelecidos em lei complementar.
Cabe à lei complementar estabelecer procedimento contraditório especial, de rito sumário, para o processo judicial de desapropriação.
O sistema financeiro nacional, estruturado de forma a promover o desenvolvimento equilibrado do País e a servir aos interesses da coletividade, em todas as partes que o compõem, abrangendo as cooperativas de crédito, será regulado por leis complementares que disporão, inclusive, sobre a participação do capital estrangeiro nas instituições que o integram
É vedada a adoção de requisitos e critérios diferenciados para a concessão de aposentadoria aos beneficiários do regime geral de previdência social, ressalvados os casos de atividades exercidas sob condições especiais que prejudiquem a saúde ou a integridade física e quando se tratar de segurados portadores de deficiência, nos termos definidos em lei complementar.
É importante frisar que todas essas matérias alhures elencadas não poderão ser objeto de tratamento por medida provisória. Assim prescreve o inciso III do § 1º do art. 62 da Constituição Federal. Também não poderão ser tratadas por lei ordinária ante a competência reservada à Lei Complementar.
Quanto à lei ordinária, além de residual, a Constituição reserva competência privativa de iniciativa em alguns temas, como ocorre com o § 1º do art. 61, que reserva a iniciativa aos Chefes do Poder Executivo -Presidente da República, Governadores e Prefeitos.
Análise resumida de algumas possibilidades de antinomia:
§ Se a lei ordinária tratar de matéria de lei complementar após a constituição de 1988, será inconstitucional.
§ Se Lei Complementar tratar de assunto não reservado a ela, deve-se utilizar os critérios comuns de solução: lei posterior em face da anterior, lei especial em face da geral etc.
§ Pode a lei ordinária ser declarada inconstitucional por tratar de matéria reservada à lei complementar. Isso faz com que grafemos sobre a possibilidade em controle difuso, de eventual afastamento de lei ordinária no caso concreto para aplicação da lei complementar
§ Lei Complementar poderá tratar de assunto afeto à lei ordinária, tendo em vista que esta é residual, e outra, aplica-se o apotegma de “quem pode mais pode menos”.
O professor Uadi Lammêgo Bulos dispõe, por fim, que a diferença entre as leis complementares e as leis comuns ou ordinárias assenta-se em duplo aspecto: formal e material. Sob o aspecto formal a distinção está na votação: lei ordinária, maioria simples; lei complementar, maioria absoluta. Do ângulo material, a lei complementar caracteriza-se pelo fato de que somente ela poderá dispor sobre um dado assunto, quando o constituinte faz menção expressa.
Ainda com o professor – posição que adotamos - em estado de latência constitucional, não há hierarquia entre as espécies normativas do art. 59 da Constituição Federal. Contudo, “depois de lançadas no mundo jurídico” há hierarquia. Cita, assim, a lei complementar em relação às leis ordinárias. Seria o caso, para nós, das matérias tributárias reservadas à lei complementar cujo conteúdo deverá ser observado pelas leis ordinárias (a Constituição determina a competência; a Lei Complementar define e conceitua e a Lei Ordinária institui os Tributos).
Não há como grafar sobre publicação, vacatio legis, vigência e eficácia de uma lei ou ato normativo sem adentrar, como pressuposto cognitivo, no devido processo legislativo.
Além da elaboração de emendas, leis complementares, leis ordinárias, leis delegadas, medidas provisórias, decretos legislativos e resoluções, existem outros instrumentos normativos peculiares aos poderes, principalmente no exercício de atribuições administrativas – Portarias, Instruções Normativas, Circulares, Editais etc. Todos esses atos normativos possuem conteúdos apropriados, por isso diversas são as nomenclaturas e finalidades.
Portanto, a feitura ou processo de elaboração deve estar relacionada ao objeto e fim de cada qual, de forma a não se confundir o conteúdo, o procedimento e a legitimidade da produção dos atos.
A produção de ato normativo demanda iniciativa, que pode ser privativa de determinada autoridade ou ente público; já em tramitação o projeto será discutido e sobre ele a casa legislativa deliberará (no casos das leis), incluindo as emendas e outras exceções constitucionais; após a deliberação o projeto de lei é encaminhado ao Chefe do Poder Executivo (Presidente da República, Governadores de Estado e Distrito Federal e Prefeitos Municipais) para que o vete ou sancione; sancionada será promulgada e consequentemente publicada.
Portanto, a tramitação do devido processo legislativo, em regra, é formada pelas seguintes etapas: iniciativa; discussão, deliberação, sanção ou veto, promulgação e publicação (aqui consideramos o seu nascimento, já que terá um número ou mesmo um nome).
Para que o assunto tratado no parágrafo anterior não fique vago, a estrutura das leis resultantes dos processos legislativos possui basicamente três partes:
I - parte preliminar, compreendendo a epígrafe, a ementa, o preâmbulo, o enunciado do objeto e a indicação do âmbito de aplicação das disposições normativas;
II - parte normativa, compreendendo o texto das normas de conteúdo substantivo relacionadas com a matéria regulada;
III - parte final, compreendendo as disposições pertinentes às medidas necessárias à implementação das normas de conteúdo substantivo, às disposições transitórias, se for o caso, a cláusula de vigência e a cláusula de revogação, quando couber.
A doutrina enfatiza que as normas formais nascem com a promulgação. Entendemos que a promulgação da lei é um ateste de sua completude formal, mas ainda descaracterizada dos principais qualificativos para que tenha vigência, obrigatoriedade e surta os efeitos esperados por ela.
Em verdade, todo ato normativo ou administrativo material nasce com a publicação – que é o momento notório de conhecimento público, devidamente consubstanciado pelos instrumentos que veiculam a cognoscibilidade do seu teor – Diários Oficiais, por exemplo – cujos efeitos se tornam viáveis – ainda que disponha sobre o prazo de início da vigência (vacatio legis).
A promulgação, para nós, atesta que a norma está formada com todas as suas partes orgânicas componentes. Entretanto, para que vija, para que gere efeitos, para que seja imperativa e obrigatória, indispensável que haja sua publicação. Neste momento – o da publicação - que se presume que a norma será conhecida e poderá gerar efeitos obrigatórios, a depender do período de vacância e que os destinatários não poderão alegar desconhecê-la, conforme se extrai do teor do art. 3º da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro.
Dessa feita, com a promulgação ainda não há a pulverização pública do inteiro teor do ato normativo – não há efetivo e substancial conhecimento público – ela ainda não está munida da presunção de cognoscibilidade.
