Resumo: O artigo examina a compatibilidade, com a ordem constitucional brasileira, da produção interna de efeitos decorrentes de sanções pessoais unilaterais, especialmente na arquitetura Magnitsky. Sustenta-se que tais medidas não se limitam a instrumentos de política externa ou a mecanismos moralmente qualificados de responsabilização individual, mas operam como técnica de coerção extraterritorial financeirizada, apta a produzir efeitos materialmente jurisdicionais sem processo e por execução privada indireta. A partir de revisão jurídico-dogmática e bibliográfica, com apoio no direito internacional público, no direito constitucional e no direito processual civil brasileiro, o estudo demonstra que soberania, igualdade entre os Estados e não intervenção continuam a limitar a projeção unilateral de vontade para além da própria competência estatal. Demonstra, ainda, que a eficácia contemporânea dessas sanções depende menos do ato estatal originário do que de sua absorção por bancos, plataformas, intermediários financeiros e estruturas de compliance, o que privatiza a coerção e desloca a pressão para fora dos canais clássicos da cooperação. No plano interno, argumenta-se que independência judicial, reserva de jurisdição, homologação de decisões estrangeiras, ordem pública e soberania nacional formam um filtro constitucional-processual incompatível com a internalização automática de bloqueios e restrições produzidos no exterior. Conclui-se que, no Brasil, a força financeira, o medo regulatório e o alinhamento privado não podem substituir exequatur, homologação e controle jurisdicional, razão pela qual a produção interna de efeitos materiais dessas sanções configura hipótese de inexequibilidade constitucionalmente fundada.
Palavras-chave: sanções pessoais unilaterais; soberania; não intervenção; reserva de jurisdição; homologação de decisões estrangeiras.
1. Introdução: quando a sanção contorna a jurisdição
Nas últimas décadas, a coerção internacional deixou de se apresentar apenas pela gramática clássica da força e passou a operar, com frequência crescente, por expedientes administrativos, financeiros e reputacionais aptos a produzir efeitos severos para além das fronteiras do Estado que os edita. A proliferação de regimes sancionatórios personalizados, sua expansão para diferentes centros de poder e, sobretudo, a heterogeneidade dos alvos já não permitem tratar o fenômeno como excentricidade diplomática ou episódio periférico da política externa contemporânea. O problema tornou-se estrutural: listas restritivas, bloqueios patrimoniais, proibições de transação e reações preventivas de bancos, plataformas e intermediários privados passaram a induzir efeitos materiais em outros territórios sem sentença local e, não raro, sem mediação jurisdicional no Estado atingido. É justamente aí que a sanção personalizada deixa de ser apenas instrumento administrativo estrangeiro e começa a roçar, por sua funcionalidade, o terreno das restrições materialmente jurisdicionais.
No caso brasileiro, a dificuldade não decorre apenas da carga política dessas designações, mas da forma pela qual a Constituição de 1988 organiza a inserção internacional do Estado. O texto constitucional não combina uma soberania de trincheira com hostilidade à cooperação, nem autoriza uma abertura ingênua, disponível à absorção automática de comandos externos travestidos de moralidade universal. A moldura é mais exigente: abertura internacional, sim, mas mediada por soberania, não intervenção, independência entre os Poderes e reserva de jurisdição. Por isso, a questão juridicamente relevante não é saber se toda sanção personalizada é, em abstrato, moralmente defensável, mas se o ordenamento brasileiro pode admitir, sem mediação própria, a produção interna de efeitos decorrentes de atos estrangeiros que não passaram pelos filtros institucionais que a própria Constituição reputa indispensáveis.
Esse ponto exige que se recuse, desde logo, um falso dilema. O problema não opõe soberania e direitos humanos como se fossem absolutos mutuamente excludentes. O que está em jogo é outra coisa: a distinção entre cooperação juridicamente mediada e coerção unilateral travestida de responsabilização. A ordem internacional continua assentada, apesar de todas as assimetrias materiais, em um esforço horizontal de coordenação entre sujeitos formalmente iguais, e é justamente essa estrutura que impede que a superioridade econômica, financeira ou reputacional de certos Estados se converta, sem mais, em título normativo para impor efeitos além da própria competência. Quando isso ocorre, a abertura ao exterior deixa de ser diálogo e começa a degradar-se em tutela.
A não intervenção, por isso, não pode ser lida como cláusula decorativa de boa convivência interestatal. Ela protege, em seu núcleo mais próprio, a formação autônoma da vontade estatal e institucional, vedando ingerências destinadas a orientar, constranger ou substituir processos decisórios que devem permanecer livres. Se é assim, o problema das sanções pessoais unilaterais não se esgota na sua origem externa; ele se desloca para a forma pela qual tentam produzir efeitos no interior de outra ordem jurídica, frequentemente por meio de bloqueios patrimoniais, vetores privados de conformidade e mecanismos de pressão extraterritorial que dispensam os canais inter pares da cooperação e procuram valer antes, ou à margem, da mediação jurisdicional adequada. A questão já não é apenas de política externa. É de método jurídico.
É precisamente nesse intervalo, entre a retórica da proteção e a técnica da coerção, que este artigo situa sua crítica. Parte-se da hipótese de que sanções pessoais unilaterais contemporâneas, especialmente na arquitetura Magnitsky, operam como técnica de coerção extraterritorial financeirizada, produzindo efeitos materialmente jurisdicionais sem processo e por execução privada indireta. Por isso, sua internalização no Brasil colide com a não intervenção, com a soberania constitucional, com a reserva de jurisdição e com a independência judicial. O objetivo do texto não é negar a relevância da tutela internacional de bens jurídicos valiosos, mas recusar que a nobreza do fim sirva de salvo-conduto para a supressão da forma. Em termos mais diretos: no Brasil, cooperação não se confunde com submissão, e o dólar não pode valer como exequatur.
Para demonstrar essa tese, o artigo examina, primeiro, como a ingerência contemporânea deixou de depender da forma clássica da força e passou a operar por coerção econômica e reputacional; reconstrói, em seguida, a lógica das sanções personalizadas, com ênfase na extraterritorialidade financeira e na privatização de sua execução; analisa, depois, o filtro brasileiro de recepção, mostrando que homologação, ordem pública, soberania nacional e reserva de jurisdição não são detalhes procedimentais, mas expressão de uma reserva constitucional de juridicidade; e encerra demonstrando que, quando a medida atinge agentes investidos de funções institucionalmente sensíveis, o alvo real já não é apenas a pessoa sancionada, mas a própria autonomia da jurisdição.
2. A ingerência mudou de forma: soberania, não intervenção e coerção sem tropas
A crítica jurídica à unilateralidade contemporânea começa por uma constatação simples, mas frequentemente abafada por retóricas de ocasião: a ordem internacional não se estrutura, ao menos em seus pressupostos normativos, como cadeia hierárquica de comando, mas como coordenação entre sujeitos formalmente iguais. É por isso que a soberania continua a desempenhar função decisiva, não como nostalgia doutrinária de um mundo encerrado, mas como condição jurídica elementar para que a desigualdade material entre Estados não se converta automaticamente em superioridade normativa. A formulação de Rezek é especialmente feliz e merece ser reproduzida integralmente:
Identificamos o Estado quando seu governo — ao contrário do que sucede com o de tais circunscrições — não se subordina a qualquer autoridade que lhe seja superior, não reconhece, em última análise, nenhum poder maior de que dependam a definição e o exercício de suas competências, e só se põe de acordo com seus homólogos na construção da ordem internacional, e na fidelidade aos parâmetros dessa ordem, a partir da premissa de que aí vai um esforço horizontal e igualitário de coordenação no interesse coletivo. (Rezek, 2024, p. 224-225).
Essa passagem é mais do que definição clássica de soberania. Ela fixa o ponto metodológico do problema. Se a ordem internacional se constrói como esforço horizontal e igualitário de coordenação, então o debate sobre sanções pessoais unilaterais não pode ser reduzido à pergunta banal sobre a nobreza do fim proclamado. O problema central passa a ser outro: saber se um Estado pode, por ato próprio, produzir constrangimentos relevantes além da sua esfera de competência sem romper justamente essa estrutura horizontal de coordenação. Em outras palavras, a questão não está apenas no conteúdo moral da medida, mas na forma como ela se projeta sobre a autonomia decisória alheia.
É nesse ponto que o princípio da não intervenção deixa de ser cláusula ornamental e passa a revelar sua densidade operativa. A definição de Accioly, Silva e Casella continua exemplar porque não aprisiona a ingerência à cena clássica da força militar, mas a reconduz ao seu núcleo jurídico próprio, que é a imposição de vontade: “Intervenção em direito internacional é a ingerência de um estado nos negócios peculiares, internos ou externos, de outro estado soberano com o fim de impor a este a sua vontade.” (Accioly; Silva; Casella, 2012, p. 475).
A importância da formulação está em retirar a análise do fascínio excessivo pelas formas espetaculares da coerção. O que define a intervenção proibida não é apenas a presença de tropas, navios ou ultimatos, mas a estrutura de constrangimento pela qual um Estado procura orientar, deformar ou substituir a vontade institucional de outro. Se é assim, a hipótese jurídica da ingerência não desaparece só porque a pressão passou a falar a linguagem da finança, do bloqueio patrimonial, do risco regulatório ou da conformidade privada. A forma mudou; o núcleo da questão permaneceu.
É exatamente por isso que a jurisprudência da Corte Internacional de Justiça no caso Nicarágua v. Estados Unidos continua decisiva. A monografia final acerta ao recuperar sua ratio sem inflá-la artificialmente: a intervenção proibida se caracteriza pela coerção incidente sobre matérias em relação às quais cada Estado deve permanecer livre para decidir, como sua organização política, seu sistema econômico e a condução de seus assuntos internos e externos. O ponto capital não está no meio utilizado, mas no fato de que a deliberação soberana deixa de ser livre e passa a se desenvolver sob pressão externa orientada à imposição de vontade. A ilicitude, portanto, não nasce apenas da violência ostensiva; nasce também da compressão do espaço autônomo de decisão.
Esse dado não se dissolve pelo simples ingresso, no debate, da linguagem dos direitos humanos. E aqui também convém abandonar caricaturas. Nem a centralidade contemporânea dos direitos humanos, nem a existência de obrigações erga omnes, nem a gravidade de certas violações autorizam, por si sós, a conclusão apressada de que qualquer Estado possa converter-se em executor unilateral da juridicidade internacional. A monografia já adverte, com acerto, que Cançado Trindade, Lafer, Amorim e Piovesan não levam a esse resultado. Ao contrário, quando lidos com rigor, mostram que valores universais não dispensam mediação jurídica, e que a proteção internacional de bens relevantes não transforma unilateralidade em cooperação legítima por simples encanto moral.
É justamente contra a degradação desse ponto que Rezek dirige sua crítica mais dura ao chamado “dever de ingerência”, e aqui também vale citar o bloco integral, porque ele nomeia o problema com a contundência necessária:
Os reinventores do direito internacional se ufanam de alguns dos seus produtos doutrinários lançados em nome dos direitos humanos, como o ‘dever de intervenção de humanidade’ e o ‘dever de ingerência’, que por sua base teórica e pelos exemplos de sua aplicação prática ultrapassam o limite extremo da decência, no entendimento de tantos outros países e até no de internacionalistas do seu próprio terreno. (Rezek, 2024, p. 20).
A advertência não deve ser lida como recusa dos direitos humanos, mas como crítica ao uso degradado do seu vocabulário. O alvo não é a universalidade dos bens protegidos, mas a facilidade com que sua invocação pode ser convertida em pretexto para ativismo estatal projetado além dos princípios que estruturam as relações internacionais. Há, aqui, uma distinção decisiva: reconhecer que certas condutas afrontam a consciência jurídica universal não equivale a conceder a qualquer potência a faculdade de impor, por ato doméstico unilateral, consequências materiais em ordens jurídicas alheias.
É exatamente nesse intervalo que o problema das sanções pessoais unilaterais deve ser relido. Se a intervenção proibida não depende exclusivamente do uso da força, e se o seu núcleo está na tentativa de impor vontade ou constranger esferas de decisão que devem permanecer livres, então medidas que operam por listas, bloqueios, filtros financeiros e alinhamento privado podem perfeitamente incidir na zona juridicamente crítica da ingerência. A pressão contemporânea não precisa vestir uniforme para continuar sendo coerção. Em vez de tropas, movimenta bancos; em vez de ultimatos, aciona sistemas de compensação, plataformas, clearing e estruturas de compliance; em vez de ocupação territorial, produz restrições patrimoniais e funcionais capazes de alterar o ambiente em que a autonomia institucional de outro Estado deveria operar livremente. A ingerência, em suma, mudou de forma.
É por isso que o debate contemporâneo não opõe, com seriedade, soberania e direitos humanos, como se a escolha possível fosse entre isolamento jurídico e cosmopolitismo moral. A oposição mais fértil é outra: de um lado, a proteção internacional de valores relevantes por meios compatíveis com a coordenação entre iguais; de outro, a unilateralidade coercitiva que pretende converter superioridade material em título normativo para impor efeitos além da própria competência. Quando medidas financeiras e administrativas passam a produzir, de maneira extraterritorial, resultados relevantes em outra ordem sem passagem por canais inter pares e sem mediação institucional adequada, a questão jurídica já não é a nobreza do fim. É a licitude do método. E é justamente por isso que a arquitetura Magnitsky e a extraterritorialidade financeira precisam ser examinadas não como detalhe técnico da política externa, mas como forma contemporânea de coerção sem tropas.
3. Magnitsky, extraterritorialidade financeira e privatização da coerção
As sanções pessoais unilaterais não cabem, sem atrito, no vocabulário clássico das reações interestatais. A monografia mostra isso com precisão ao recuperar Amaral Júnior: a linguagem indiferenciada de “sanção” encobre distinções que o direito internacional sempre tratou com cuidado — retorsão, represália, contramedida, embargo — e, com isso, facilita a naturalização de expedientes cuja juridicidade permanece controvertida. O ponto não está em negar que essas medidas sejam apresentadas como resposta a corrupção, a violações graves ou a atentados à ordem democrática. Está em recusar que a finalidade declarada resolva, sozinha, a natureza do instrumento. Damrosch é útil justamente porque recoloca o debate no terreno dos limites: a ausência de força armada não dispensa necessidade, proporcionalidade, compatibilidade com outras obrigações internacionais e respeito à não intervenção. Medidas desenhadas para contornar canais inter pares e produzir efeitos diretos em ordens jurídicas alheias já surgem sob suspeita quanto ao método.
Mazzuoli fornece a chave classificatória do problema, e aqui vale reproduzir o bloco integral já reunido no material-base:
Nem sempre os atores da sociedade internacional estão abertos ao diálogo ou dispostos a resolver judicialmente (ou semijudicialmente) suas contendas. Não raro, no calor das divergências, os Estados procuram maneiras em todos os seus termos coercitivas de resolução de seus desentendimentos, antes de uma investida militar armada ou outra medida violenta congênere contra o seu adversário. Assim, fracassados que sejam os meios pacíficos de solução de controvérsias, ou caso não tenham sido aplicadas as medidas judiciais cabíveis para a solução do conflito entre as partes, estas poderão se utilizar de certos ‘meios coercitivos’ para pôr fim ao litígio, antes do início de uma luta armada (guerra) contra o outro Estado envolvido na controvérsia. (Mazzuoli, 2020, p. 410–411).
Quando um ato administrativo unilateral bloqueia ativos, interdita interações econômicas e busca produzir efeitos para além da jurisdição que o editou, a classificação muda de patamar. Já não se está diante de coordenação, mas de coerção graduada. É nesse registro que a monografia situa corretamente Magnitsky: não como decisão jurisdicional, não como contramedida regulada que tenha passado por procedimento multilateral, mas como ato administrativo de política externa que pretende ocupar, por desenho financeiro, o lugar de uma resposta juridicamente mais exigente do que ele próprio é capaz de sustentar. Atribuir-lhe o estatuto de contramedida não resolve o problema; apenas desloca um ato ex parte para uma categoria que exige necessidade, temporariedade, proporcionalidade e instância inter pares.
A estrutura concreta do modelo é financeira. A designação administrativa em lista aciona bloqueios automáticos, veda transações por US persons, expande efeitos pelo nexo em dólar e eleva o risco regulatório de instituições expostas ao sistema norte-americano. Bancos correspondentes, plataformas de pagamento, operadores de clearing e filtros automáticos de compliance passam a funcionar como vetores de enforcement sob ameaça de sanções secundárias. A medida já não depende da cena clássica da imposição interestatal. Sua eficácia nasce da saturação sistêmica dos circuitos financeiros e da obediência antecipada de intermediários privados. O centro de gravidade do problema desloca-se, então, do decreto estatal isolado para a cadeia de comportamentos que ele desencadeia.
A consequência jurídica disso é mais severa do que costuma parecer. A sanção não precisa ser formalmente executada no território do Estado atingido para produzir efeitos economicamente reais em seu interior. Se o resultado prático da designação é a limitação de transações, o bloqueio de ativos, a interrupção de serviços financeiros ou a compressão da circulação econômica de um sujeito situado em território nacional, o problema já ingressou na ordem interna, ainda que não pela porta solene da execução judicial. A externalidade formal da decisão não elimina a internalidade dos efeitos. É nessa dissociação entre fonte e consequência que a extraterritorialidade financeira revela sua gravidade específica.
A engrenagem Magnitsky também só se torna plenamente inteligível quando contrastada com aquilo que ela não é. Ela não é, ao menos não por si só, cooperação internacional legítima. O bloco de Accioly, Silva e Casella reunido na monografia resolve esse ponto sem margem para confusão:
Não mais se tratará de cooperar por força de cortesia internacional (comitas gentium), mas em decorrência de dever jurídico, inscrito no direito pátrio, e deste se projetar, por força do instrumento internacional ao qual estamos vinculados, para as relações do Brasil com todos os demais estados, com os quais temos ou tenhamos relações político-jurídicas. (Accioly; Silva; Casella, 2012, p. 38-39).
Cooperação supõe forma, reciprocidade, canal reconhecido, dever jurídico e possibilidade de controle pela ordem receptora. Magnitsky opera por outra lógica. Produz listas, bloqueios, designações administrativas e vetores privados de conformidade que buscam resultado antes, ou à margem, da mediação institucional adequada. O efeito é obtido por constrangimento, não por forma. O Estado receptor deixa de atuar como sujeito de direito que internaliza normativamente um ato externo por via legítima e passa a sofrer pressão lateral que desalojaria, se aceita sem resistência, o próprio locus constitucional de decisão.
A privatização da coerção aparece justamente aí. O banco que encerra conta, a plataforma que suspende acesso, o intermediário que recusa liquidação e o parceiro comercial que se afasta preventivamente não estão, em regra, cumprindo título jurisdicional reconhecido no Estado atingido. Estão reagindo ao custo do risco. O que se vende como responsabilização personalizada transforma-se, na prática, em execução privada indireta de uma política coercitiva estrangeira. O mercado passa a operar como via informal de recepção de efeitos sem contraditório, sem juiz natural e sem controle do ordenamento em que as restrições se tornam materialmente sensíveis.
O problema de Magnitsky, portanto, não está apenas na sua origem externa, nem apenas na controvérsia moral sobre os seus alvos. Está na combinação entre ato administrativo doméstico, extraterritorialidade financeira e execução privada indireta para produzir, além da própria jurisdição, resultados que se aproximam funcionalmente de restrições jurídicas relevantes. A medida não cita, não processa, não submete o destinatário ao juiz natural da ordem afetada e, ainda assim, consegue bloquear, excluir, intimidar e constranger. Lida desse modo, ela deixa de ser simples técnica de responsabilização individual e passa a aparecer como forma contemporânea de coerção extraterritorial financeirizada, cuja pretensão de eficácia só pode ser enfrentada, no Brasil, a partir do filtro constitucional e processual da reserva de jurisdição, da homologação e da ordem pública.
