Resumo: O artigo examina criticamente a repercussão geral como mecanismo de redefinição do acesso à jurisdição constitucional no Brasil. Sustenta-se que o instituto não pode ser compreendido apenas como requisito técnico de admissibilidade do recurso extraordinário nem como simples resposta funcional à crise numérica do Supremo Tribunal Federal. A partir de revisão crítica da literatura constitucional e processual, argumenta-se que a repercussão geral opera como fronteira material da jurisdição constitucional, convertendo a escassez institucional da Corte em critério implícito de relevância e permitindo uma seletividade hermenêutica opaca na definição do que será reconhecido como questão constitucional nacionalmente visível. O estudo demonstra, ainda, que o instituto favorece um regime de constitucionalidade por amostragem, no qual poucos casos paradigmáticos irradiam efeitos para uma multiplicidade de processos, aproximando a via difusa de lógicas próprias do controle concentrado. Em consequência, a repercussão geral contribui para a centralização política da Constituição no STF, ao mesmo tempo em que terceiriza aos demais órgãos judiciais a execução hermenêutica da orientação fixada pela Corte. Conclui-se que, sob a retórica da racionalização, da duração razoável do processo e da eficiência, o instituto reorganiza a crise da jurisdição constitucional em chave seletiva, distribuindo de forma desigual a visibilidade das lesões e convertendo parte do acesso à palavra constitucional de maior autoridade em privilégio temático.
Palavras-chave: repercussão geral; jurisdição constitucional; seletividade hermenêutica; acesso à justiça; Supremo Tribunal Federal.
1. Introdução
A repercussão geral foi introduzida pela Emenda Constitucional nº 45/2004 como requisito de admissibilidade do recurso extraordinário, sob a justificativa de conter a sobrecarga do Supremo Tribunal Federal e reconduzi-lo a uma função mais próxima da de corte constitucional, capaz de concentrar-se apenas em questões dotadas de relevância econômica, social, política ou jurídica. A autodescrição do instituto sempre foi sedutora: menos dispersão recursal, mais racionalidade decisória, maior capacidade de o tribunal dedicar-se aos grandes conflitos constitucionais da vida nacional. A narrativa oficial, porém, é curta demais para explicar o que efetivamente se passou. O filtro não apenas reduziu a quantidade de processos que chegam ao Supremo; ele alterou o próprio regime de visibilidade das controvérsias constitucionais, deslocando o problema do excesso numérico para a seleção qualitativa do que merece ou não a palavra pública mais forte da Corte.
O ponto crítico está em que esse deslocamento não se deu por meio de categorias fechadas, transparentes e rigidamente controláveis. A repercussão geral opera com critérios de relevância e transcendência formulados em termos amplos, cuja aplicação depende de uma avaliação judicial sobre o que extravasa o interesse subjetivo das partes e alcança a coletividade. A doutrina favorável ao instituto costuma apresentar esse desenho como condição natural de funcionamento de uma corte de vértice; a dificuldade, entretanto, é que a abertura conceitual do filtro amplia o espaço de conformação do intérprete e torna menos nítida a fronteira entre juízo técnico de admissibilidade e escolha institucional da agenda. O que se anuncia como racionalização do acesso pode, nessa medida, converter-se em tecnologia seletiva de governo da própria jurisdição constitucional.
É precisamente essa hipótese que orienta o presente artigo. Sustenta-se que a repercussão geral, longe de funcionar apenas como mecanismo impessoal de filtragem recursal, passou a operar como fronteira material da jurisdição constitucional no Brasil: uma fronteira por meio da qual o Supremo administra sua agenda, hierarquiza controvérsias, concentra a visibilidade de alguns conflitos e rebaixa outros à condição de litigiosidade constitucional periférica. A escassez institucional da Corte, em vez de permanecer como problema administrativo externo, é progressivamente interiorizada como critério implícito de relevância. Daí resulta uma seletividade hermenêutica opaca, capaz de reorganizar o acesso à palavra constitucional de maior autoridade sob o vocabulário aparentemente neutro da eficiência, da duração razoável e da boa gestão do acervo.
O objetivo geral do estudo é examinar criticamente a repercussão geral como mecanismo de redefinição do acesso à jurisdição constitucional de cúpula. Mais especificamente, pretende-se i) reconstruir a gênese normativa do instituto e demonstrar sua mutação funcional, ii) mostrar como a crise numérica do Supremo foi convertida em critério implícito de relevância constitucional, iii) analisar a seletividade hermenêutica produzida por conceitos vagos de transcendência e relevância, iv) sustentar que a repercussão geral favorece um regime de constitucionalidade por amostragem, em que poucos casos irradiam efeitos para muitos, e v) medir o custo democrático dessa reorganização, especialmente no que diz respeito ao acesso à justiça, à tutela efetiva e à distribuição desigual da visibilidade constitucional das lesões.
A metodologia empregada é de revisão crítica da literatura jurídica e institucional, com ênfase em autores canônicos do direito constitucional e processual, complementados, de forma subsidiária e controlada, por teses e dissertações cuja contribuição específica seja indispensável para a compreensão do comportamento decisório do Supremo e dos efeitos sistêmicos da repercussão geral. O recorte adotado não é descritivo no sentido estrito. Não interessa aqui apenas explicar como funciona o filtro, mas interrogar o que ele faz com a Constituição quando passa a decidir, de forma concentrada, quais conflitos serão elevados à condição de tema constitucional nacionalmente visível.
A hipótese final é simples apenas na aparência. Sob o pretexto de racionalizar o sistema e proteger a Corte do colapso recursal, a repercussão geral contribuiu para deslocar o Supremo de uma posição de guardião aberto da Constituição para uma posição de curador seletivo do que merece ou não ser constitucionalmente ouvido em sua máxima intensidade. O problema, por isso, não está na existência de algum filtro. Nenhum sistema complexo vive sem seleção, e nenhuma corte de vértice consegue prescindir de hierarquização temática. A dificuldade surge quando essa seleção opera com critérios rarefeitos, baixa densidade de fundamentação específica e reduzida controlabilidade pública, redistribuindo de forma desigual a densidade constitucional dos conflitos e convertendo parte do acesso à jurisdição constitucional em privilégio temático. É a partir dessa chave que o instituto deve ser examinado.
2. A repercussão geral além do filtro: gênese normativa e mutação funcional do instituto
A criação da repercussão geral não se explica por um simples aperfeiçoamento técnico do sistema recursal, tampouco por reação episódica ao crescimento estatístico do acervo do Supremo Tribunal Federal. O que estava em crise era o próprio modo de inserção do recurso extraordinário na economia institucional da Corte. Concebido para a preservação da supremacia constitucional, ele passou a funcionar, em larga escala, como via de ascensão de controvérsias heterogêneas e reiteradas ao ápice do Judiciário. A sobrecarga, por isso, não era apenas quantitativa. Ela atingia a definição funcional do tribunal, comprimido entre a imagem de corte constitucional e a prática de instância revisora de alcance muito amplo. Foi nesse ambiente que a literatura de legitimação do filtro passou a tratar o recurso extraordinário como núcleo do congestionamento da Corte, convertendo o represamento recursal em quase condição de sobrevivência do próprio modelo (Viana, 2010).
Foi nesse quadro que a repercussão geral surgiu como requisito específico de admissibilidade, destinado a separar o que mereceria a palavra do Supremo daquilo que poderia permanecer encerrado na rotina recursal das instâncias ordinárias. A formulação dogmática clássica do instituto aparece na definição de Bruno Dantas, segundo a qual se trata de:
“...o pressuposto especial de cabimento do recurso extraordinário, estabelecido por comando constitucional, que impõe que o juízo de admissibilidade do recurso leve em consideração o impacto indireto que eventual solução das questões constitucionais em discussão terá na coletividade” (Dantas, 2009, p. 248).
Nessa definição já se encontram os dois movimentos que estruturam o instituto: a reafirmação do extraordinário como via excepcional e a incorporação da transcendência social como elemento constitutivo do acesso à jurisdição constitucional de cúpula.
A partir daí, a questão constitucional deixa de bastar por si mesma. Já não é suficiente que o recorrente identifique lesão ou controvérsia constitucional arguível; exige-se, além disso, que a matéria ultrapasse os interesses subjetivos das partes e projete efeitos para além da moldura intersubjetiva do processo. O filtro, nesse ponto, desloca o eixo do problema. Ele não atua apenas para reduzir o número de processos. Passa a distinguir, qualitativamente, controvérsias aptas a receber pronúncia qualificada do Supremo e controvérsias que, embora constitucionalmente formuladas, permanecerão sem essa mesma densidade de atenção institucional. A mutação funcional do instituto está inscrita nesse movimento: selecionar recursos significa, ao mesmo tempo, selecionar o grau de visibilidade constitucional de certas lesões.
O traço se acentua quando se observa a aproximação funcional entre a repercussão geral e os mecanismos de filtragem próprios das cortes de vértice. A comparação com o certiorari norte-americano foi mobilizada com frequência para justificar o poder de triagem da pauta do STF. Ainda que o sistema brasileiro não reproduza, em chave formal, a ampla discricionariedade da Suprema Corte dos Estados Unidos, a semelhança relevante está em outro ponto: a Corte deixa de ser concebida como destinatária tendencialmente aberta de toda controvérsia constitucional recursal e passa a ser reconfigurada como instância de seleção de temas aptos a receber tratamento paradigmático. O debate já não se concentra apenas no cabimento do recurso. Ele alcança o estatuto da própria questão submetida à Corte e o tipo de conflito que o tribunal admite reconhecer como digno de sua intervenção mais forte.
A doutrina processual percebeu cedo que a racionalização prometida pelo novo requisito não vinha sem custo interno. Fredie Didier Jr. e Leonardo José Carneiro da Cunha anotaram que “a repercussão geral sofria, então, o risco de conspirar contra sua finalidade de filtrar e racionalizar julgamentos no STF, implicando um inesperado transtorno procedimental” (Didier Jr.; Cunha, 2008, p. 321). O problema não era marginal. Se o mecanismo criado para conter o excesso recursal exigisse nova sobrecarga deliberativa, duplicasse momentos decisórios ou produzisse dificuldades adicionais na gestão da pauta, o ganho de eficiência deixaria de ser linear. O filtro já nascia, portanto, acompanhado de uma tensão constitutiva: a técnica de contenção não eliminava a complexidade do sistema, apenas a redistribuía sob outra forma.
Seria pouco, porém, reduzir essa ambiguidade a um defeito de engenharia processual. O dado mais profundo é que a repercussão geral altera o lugar do Supremo no sistema constitucional brasileiro. Ao selecionar o que pode ascender à condição de tema constitucional geral, o instituto interfere no estatuto da própria controvérsia levada a juízo. O Supremo já não aparece apenas como órgão ao qual se submetem questões constitucionais surgidas em casos concretos. Ele passa a atuar também como instância que decide quais dessas questões receberão reconhecimento como problema constitucional de alcance nacional. A passagem da admissibilidade para a curadoria da relevância não é retórica. Ela reorganiza a distribuição da atenção institucional e faz da triagem um momento de definição do próprio patamar público da lesão constitucional.
Nesse sentido, a gênese normativa da repercussão geral já contém uma mutação funcional decisiva. Sob a linguagem da eficiência, da racionalização e da restauração da função constitucional do STF, o instituto introduz um novo limiar de acesso à palavra constitucional de maior autoridade. O filtro não apenas diminui o número de recursos submetidos à Corte. Ele redefine as condições em que uma pretensão constitucional deixa de ser apenas litígio individual e passa a adquirir estatura de questão constitucional central. O que se apresenta como requisito técnico de cabimento participa, em profundidade, da distinção entre o constitucionalmente periférico e o constitucionalmente central. A partir daí, o acesso ao Supremo deixa de depender apenas da presença de matéria constitucional e passa a ser condicionado pela capacidade de o conflito ajustar-se ao regime seletivo de relevância que a própria Corte ajudará a consolidar.
3. Escassez institucional convertida em critério implícito de relevância constitucional
A crise que serviu de base à repercussão geral não se resume a uma inflação episódica do número de processos, tampouco a um simples problema de gestão administrativa. O que se consolidou foi uma distorção mais funda no papel do Supremo Tribunal Federal, submetido a um modelo recursal que o expunha a uma massa crescente de controvérsias constitucionais fragmentárias, reiteradas e pouco compatíveis com a ideia de corte vocacionada à definição de questões de maior amplitude. A sobrecarga, então, não atingia apenas o estoque do tribunal; atingia sua identidade institucional. Nesse quadro, parte expressiva da doutrina passou a localizar no recurso extraordinário o principal núcleo de saturação da Corte, de modo que a contenção do fluxo recursal começou a ser apresentada menos como escolha política discutível e mais como exigência funcional do próprio sistema. Nessa linha, Ulisses Schwarz Viana descreve o recurso extraordinário como o principal gerador do congestionamento “paralisante” do Supremo Tribunal Federal, justamente porque sua conformação histórica o transformou em via de ascensão massiva de controvérsias constitucionais surgidas em relações processuais intersubjetivas (Viana, 2010).
A tentativa mais sofisticada de justificar a filtragem não se apoiou em linguagem banal de conveniência burocrática, mas em vocabulário bem mais exigente: tutela jurisdicional efetiva, unidade do direito, duração razoável do processo, proteção do tempo institucional da Corte. Marinoni e Mitidiero afirmam que se “guardam-se delongas inerentes à tramitação do recurso extraordinário apenas quando o seu conhecimento oferecer-se como um imperativo para a ótima realização da unidade do Direito no Estado Constitucional brasileiro”, preservando-se, a um só tempo, “o interesse das partes na realização de processos jurisdicionais em tempo justo e o interesse da Justiça no exame de casos pelo Supremo Tribunal Federal apenas quando essa apreciação mostrar-se imprescindível” (Marinoni; Mitidiero, 2007, p. 18). O argumento é intelectualmente consistente e por isso mesmo exige enfrentamento sério. Seu efeito, porém, não se esgota na reorganização do tempo processual. Quando essa racionalidade se estabiliza, a limitação de capacidade do tribunal passa a interferir no próprio modo de definir o que merece ou não palavra constitucional qualificada.
É aí que a escassez institucional deixa de figurar como simples dado externo e se converte em critério implícito de relevância. Em vez de se ampliar a estrutura para comportar, com maior fôlego, a promessa de acesso à jurisdição constitucional de cúpula, comprime-se a própria promessa para ajustá-la à estrutura disponível. A inversão é decisiva. O limite material do Supremo deixa de aparecer como insuficiência a ser superada e passa a ordenar a distinção entre controvérsias que devem ascender à condição de tema constitucional nacional e controvérsias que podem permanecer encerradas nas instâncias inferiores. A racionalização deixa, então, de ser mero expediente de administração do acervo e assume feição mais densa: transforma-se em triagem axiológica do que o sistema comportará reconhecer como constitucionalmente central.
Esse deslocamento importa porque rebaixa a visibilidade do momento propriamente político da filtragem. Quando a seleção se apresenta sob fórmulas como unidade do direito, otimização do tempo decisório, racionalização da pauta e duração razoável do processo, a exclusão deixa de soar como exclusão e passa a figurar como condição de possibilidade da boa jurisdição. A técnica protege-se pela nobreza de sua linguagem. Já não se diz, de modo frontal, que certas lesões constitucionais não justificam a atenção do Supremo; diz-se que a Corte deve reservar sua capacidade para as hipóteses em que sua intervenção se mostre mais funcional ao sistema. O resultado prático, contudo, permanece o mesmo: a limitação estrutural do tribunal é interiorizada como parâmetro seletivo, e a escassez passa a operar dentro do próprio critério de relevância.
Nada disso autoriza, por evidente, uma crítica ingênua ao problema do tempo processual. A demora jurisdicional não é miragem acadêmica, nem custo neutro de uma arquitetura ampla de acesso. Rui Barbosa formulou isso sem rodeios: “a justiça atrasada não é justiça, senão injustiça qualificada e manifesta. Porque a dilação ilegal nas mãos do julgador contraria o direito das partes, e, assim, as lesa no patrimônio, honra e liberdade” (Barbosa, 2001, p. 30). O tempo, aqui, comparece como forma concreta de lesão. Há dano jurídico na espera ilegítima, e o debate sobre a repercussão geral perde consistência quando trata esse dado como se fosse secundário ou meramente retórico.
O reconhecimento da gravidade da morosidade, entretanto, não legitima automaticamente qualquer remédio. Transferir o peso da crise para a compressão seletiva do acesso ao Supremo significa tomar como natural uma resposta que é apenas uma entre várias possíveis. Ronaldo Brêtas de Carvalho Dias observa que “todas essas situações de funcionamento anormal ou de funcionamento defeituoso do serviço público jurisdicional decorrem da falta de cumprimento das normas jurídicas processuais”, configurando atividade estatal “omissiva, intempestiva, ineficiente”, em violação aos princípios da legalidade e da eficiência que orientam o exercício da função jurisdicional (Brêtas C. Dias, 2004, p. 195). O deslocamento é preciso. O colapso temporal da jurisdição não pode ser debitado, sem resto, à insistência recursal das partes. Ele também deriva do modo como o próprio Estado estrutura, administra ou fracassa em administrar a prestação jurisdicional. Sob esse prisma, a repercussão geral já não aparece como solução técnica de um problema técnico, mas como uma forma particular de redistribuir o custo da crise.
A dificuldade, portanto, não está em negar a sobrecarga do Supremo nem em defender, em abstrato, um acesso indiscriminado e indiferenciado ao recurso extraordinário. A dificuldade está em perceber que, sob a retórica da racionalização, a limitação institucional da Corte deixa de ser tratada como insuficiência administrativa e passa a funcionar como princípio tácito de triagem do que merece ou não reconhecimento constitucional qualificado. A crise de capacidade não desaparece; ela muda de estatuto. Torna-se norma silenciosa de relevância. E é essa metamorfose que prepara o terreno para o passo seguinte do argumento: a transformação da escassez em seletividade hermenêutica, isto é, na escolha opaca daquilo que o tribunal permitirá emergir como constitucionalmente visível.
