Resumo: O artigo examina criticamente a Proposta de Emenda à Constituição nº 32/2020, questionando sua autodesignação como “reforma administrativa”. Sustenta-se que a proposta não promove uma reorganização ampla do aparelho do Estado, mas se concentra predominantemente na reengenharia do regime de pessoal, mediante multiplicação de vínculos, relativização da estabilidade, ampliação de cargos de liderança e assessoramento e abertura de espaços mais largos para cooperação com entes privados. A pesquisa parte da distinção entre reforma administrativa em sentido forte e reforma do funcionalismo público, demonstrando que a PEC 32/2020 se insere na segunda hipótese. Argumenta-se, ainda, que o texto captura fiscalmente o princípio constitucional da eficiência, convertendo-o em linguagem legitimadora da flexibilização da burocracia civil, em vez de utilizá-lo como critério de fortalecimento da capacidade estatal. Nesse contexto, a estabilidade é analisada não como privilégio individual, mas como técnica institucional de impessoalidade, continuidade administrativa e proteção da coletividade contra a captura político-partidária do serviço público. Ao final, conclui-se que a PEC 32/2020 fragiliza a burocracia profissional, rebaixa a densidade institucional do Estado e compromete as condições de prestação contínua e qualificada de políticas públicas, razão pela qual seu impasse legislativo exprime não simples contingência parlamentar, mas crise de legitimidade do próprio modelo de reforma que propõe.
Palavras-chave: PEC 32/2020; reforma administrativa; estabilidade do servidor público; burocracia profissional; eficiência administrativa.
Introdução
A Proposta de Emenda à Constituição nº 32/2020 não pertence ao passado legislativo brasileiro; ela permanece formalmente pronta para pauta no plenário da Câmara dos Deputados, depois de haver atravessado a fase de admissibilidade e a comissão especial com parecer favorável em substitutivo. Esse dado, por si só, já impede que o tema seja tratado como ruína de uma agenda extinta. O que se conserva em estado de latência institucional não é apenas um texto normativo, mas um projeto de reorganização do Estado que continua disponível para reativação política sempre que a linguagem da austeridade, da eficiência e da modernização voltar a exigir um alvo visível.
O problema central deste artigo nasce precisamente da distância entre o nome da proposta e o seu conteúdo efetivo. Secchi et al. (2021), ao submeterem a PEC a uma análise sistemática de conteúdo, demonstram que ela dedica 53% do texto total e 74% do conteúdo substantivo à regulamentação da relação de trabalho com o servidor público, ao passo que praticamente silencia sobre desenho organizacional, auditoria e controle, compras e contratos, participação, privatização, mercantilização e outras dimensões típicas de uma reforma administrativa em sentido forte. Não se trata, portanto, de mera disputa terminológica. A autodesignação “reforma administrativa” encobre uma operação bem mais estreita: a centralização da intervenção normativa sobre vínculos, carreiras, estabilidade, liderança e gestão de pessoas. Secchi et al. (2021) já advertiam, com inteira razão, que a expressão mais precisa para a proposta seria “reforma do funcionalismo público”, e é exatamente esse deslocamento semântico que este trabalho toma como ponto de partida crítico.
Essa redução do debate ao regime de pessoal não aparece por acaso. A Exposição de Motivos nº 47/2020, incorporada ao próprio arquivo da PEC, formula de maneira explícita o núcleo ideológico da proposta: “o Estado custa muito, mas entrega pouco”, razão pela qual se tornaria imperativo instituir um “novo modelo de serviço público”, mais ágil, flexível, eficiente e financeiramente sustentável. O que se apresenta como diagnóstico técnico, porém, já chega saturado de pressupostos normativos: a rigidez da gestão de pessoas é elevada à condição de obstáculo central, a crise do Estado é traduzida prioritariamente como crise de custo e adaptação, e a resposta institucional passa a ser procurada menos no fortalecimento de capacidades estatais do que na flexibilização dos vínculos e na ampliação da discricionariedade organizacional. A eficiência, nessa moldura, deixa de funcionar como princípio de qualificação do serviço público e passa a operar como linguagem legitimadora de uma reordenação fiscalizada da burocracia.
É nesse ponto que a crítica à PEC 32/2020 exige abandonar o conforto das caricaturas. O eixo mais sensível da proposta, relativo à estabilidade, foi deliberadamente empurrado para o terreno do privilégio, como se a proteção contra desligamentos arbitrários fosse simples blindagem individual do servidor. A questão é mais grave. Bortolini (2020) demonstra que a estabilidade, longe de se exaurir em vantagem estatutária privada, simboliza garantia da coletividade, pois resguarda a atuação impessoal, reduz a vulnerabilidade a pressões políticas e inibe a descontinuidade ineficiente do serviço público. Quando a proposta restringe essa prerrogativa a um conjunto mais estreito de cargos típicos de Estado, ela não apenas redesenha carreiras: rebaixa a própria concepção constitucional de burocracia profissional, substituindo uma técnica institucional de contenção do personalismo por uma lógica de disponibilidade funcional muito mais permeável a humores políticos e a ciclos governamentais.
O presente artigo parte, assim, da seguinte indagação: em que medida a PEC 32/2020 pode ser juridicamente compreendida como reforma administrativa, e não apenas como reengenharia do regime de pessoal orientada por racionalidade fiscalista e por redistribuição de poder discricionário dentro do aparelho estatal? O objetivo geral consiste em demonstrar que a proposta fracassa no próprio nome que reivindica; os objetivos específicos, por sua vez, consistem em i) delimitar o que deve ser entendido por reforma administrativa em sentido forte, ii) contrastar a arquitetura da PEC com esse parâmetro conceitual, iii) examinar a centralidade normativa conferida à flexibilização dos vínculos e à relativização da estabilidade e iv) explicitar o custo institucional dessa escolha para a impessoalidade, a continuidade administrativa e a capacidade estatal de execução de políticas públicas. A hipótese defendida é a de que a PEC 32/2020 não moderniza o Estado brasileiro: ela desloca o sentido constitucional da eficiência e reorganiza a administração pela via mais politicamente expedita, que é a fragilização seletiva da burocracia profissional.
Metodologicamente, o estudo desenvolve pesquisa bibliográfica e documental, com ênfase na leitura crítica de fontes primárias legislativas e de bibliografia especializada em administração pública e direito público. O percurso argumentativo organiza-se em seis momentos: primeiro, fixa-se o conceito de reforma administrativa em sentido forte; em seguida, reconstrói-se o contraste entre a reforma do aparelho do Estado dos anos 1990 e a gramática estreita da PEC 32/2020; depois, procede-se à anatomia normativa da proposta; na sequência, examina-se a estabilidade como técnica institucional de proteção da coletividade; posteriormente, enfrenta-se a captura fiscalista da eficiência; por fim, analisa-se o significado político do impasse legislativo da matéria. O argumento de fundo, que atravessa todo o texto, é simples apenas na aparência: quando uma proposta que se anuncia como reforma do Estado quase nada diz sobre organização, controle, coordenação, orçamento e capacidades institucionais, e concentra o essencial de sua energia regulatória sobre a relação entre Estado e servidor, o que está em curso não é a reinvenção da administração pública, mas a sua vulnerabilização seletiva.
1. O que é uma reforma administrativa em sentido forte
A primeira cautela conceitual é elementar, embora frequentemente omitida no debate público: nem toda intervenção normativa sobre servidores, carreiras ou vínculos de trabalho merece, por isso só, o nome de reforma administrativa. Reforma administrativa em sentido forte supõe incidência mais ampla sobre o desenho institucional do Estado, suas formas de coordenação, os mecanismos de controle, a distribuição de competências, a relação entre política e administração, a posição do cidadão diante da máquina pública e o modo pelo qual se articulam burocracia, desempenho e responsabilização. Quando esse horizonte mais extenso desaparece e o núcleo regulatório da proposta se concentra quase inteiramente na gestão de pessoas, o nome da reforma começa a funcionar menos como descrição e mais como estratégia de legitimação. Secchi (2009), ao comparar os modelos burocrático, gerencial, empreendedor e de governança pública, mostra precisamente que reformas dessa natureza dizem respeito a estruturas e processos da administração pública, bem como à relação do Estado com a sociedade, e não apenas a ajustes fragmentários em estatutos funcionais.
Esse ponto é decisivo porque impede uma confusão recorrente entre reforma da administração e reforma do funcionalismo. A administração pública não se reduz ao regime jurídico de seus agentes, ainda que este seja parte indispensável de sua arquitetura. Ela envolve uma ecologia institucional mais complexa: arranjos organizacionais, instrumentos de planejamento, modalidades de controle, graus de autonomia decisória, padrões de responsabilização e critérios de coordenação entre centro estratégico e instâncias executoras. Secchi (2009) insiste que os modelos de reforma devem ser examinados a partir de conceitos sensíveis como função sistêmica, relação com o ambiente, discricionariedade administrativa e tratamento conferido ao cidadão. Isso significa, em termos bastante concretos, que alterar férias, estabilidade, progressão, formas de ingresso ou modalidades de vínculo pode até compor uma reforma administrativa, mas não a esgota nem a define.
A experiência brasileira de 1995 ajuda a esclarecer esse critério. Bresser-Pereira (2000) descreve a reforma gerencial daquele período como uma reorganização do aparelho do Estado fundada na distinção entre núcleo estratégico, atividades exclusivas, serviços sociais e científicos não exclusivos e produção de bens e serviços para o mercado. Havia, ali, uma teoria — discutível, por certo, mas reconhecível — sobre onde o Estado deveria decidir diretamente, onde deveria executar, onde deveria financiar sem executar e onde deveria se retirar. O centro da reforma não era, portanto, apenas o servidor, mas a forma de organização do Estado e a articulação entre propriedade, função e gestão. Essa moldura já basta para mostrar a diferença de escala entre uma reengenharia institucional e uma mera intervenção concentrada na estrutura de pessoal.
O próprio Bresser-Pereira (2000), aliás, é mais interessante do que muitos de seus leitores apressados. Sua formulação não se confunde com uma defesa simplista do Estado mínimo. Ao contrário, ele sustenta a inviabilidade desse horizonte e trabalha com a ideia de um Estado regulador, corretor e estimulador, capaz de distinguir seus setores de atuação e de reforçar o núcleo estratégico com servidores altamente competentes, bem treinados e identificados com o ethos do serviço público. Mesmo quando flexibiliza o vocabulário tradicional da carreira e da estabilidade, não abandona a noção de que determinadas zonas do aparelho estatal exigem profissionalização densa, continuidade e proteção institucional. Essa nuance importa muito, porque evidencia que uma reforma administrativa em sentido forte pode até rediscutir garantias e controles, mas não o faz a partir da desidratação do Estado; faz, antes, a partir de uma teoria sobre suas capacidades.
Há ainda outro aspecto indispensável. Secchi (2009) adverte que reformas administrativas tendem com facilidade à condição de políticas simbólicas, em que a retórica da modernização avança mais do que a transformação efetiva das estruturas. O alerta é agudo. A gramática da eficiência, da inovação e da governança tornou-se, em muitos contextos, uma espécie de língua franca da respeitabilidade institucional: tudo se apresenta como atualização, racionalização e aperfeiçoamento, mesmo quando a substância normativa permanece estreita, contraditória ou deslocada do problema que proclama enfrentar. Reformas administrativas, diz Secchi, podem servir tanto a mudanças reais quanto à manipulação da percepção pública sobre o desempenho do governo. A fronteira entre uma coisa e outra não se decide pelo título da proposta, mas pela anatomia de seu conteúdo.
É justamente por isso que o parâmetro conceitual precisa ser severo. Se uma proposta quase nada dispõe sobre auditoria, compras, contratos, desenho de organizações programáticas, coordenação intersetorial, mecanismos de participação, relações federativas ou capacidade estatal de implementação, mas concentra a maior parte de sua energia regulatória sobre recrutamento, vínculos, estabilidade, progressões, desligamento e cargos de liderança, então sua pretensão de reformar a administração deve ser recebida com desconfiança. Secchi et al. (2021) demonstram isso de forma especialmente clara ao concluir que a PEC 32/2020 dedica mais da metade de seu conteúdo total e quase três quartos de seu conteúdo substantivo à relação de trabalho com o servidor público, razão pela qual seria mais exato chamá-la de reforma do funcionalismo público. Não se trata de preciosismo classificatório. Trata-se de restituir precisão a um debate intoxicado por rótulos grandiosos demais para o texto que carregam.
Em síntese, reforma administrativa em sentido forte é aquela que se mede pelo que propõe para o Estado como organização, e não apenas pelo que retira, flexibiliza ou reordena no estatuto de seus agentes. Ela pode, sem dúvida, alcançar o regime de pessoal, mas não se esgota nele. Exige uma teoria explícita das capacidades públicas, uma concepção minimamente coerente da relação entre direção política e execução burocrática e um desenho normativo que vá além da simplificação fiscalista do problema estatal. Quando essa densidade não aparece, a palavra “reforma” perde conteúdo analítico e passa a funcionar como cobertura ideológica. E é exatamente contra esse esvaziamento semântico que a análise da PEC 32/2020 deve começar.
2. Da reforma do aparelho do Estado à reforma do funcionalismo: 1995 e 2020 não são a mesma coisa
A aproximação apressada entre a reforma gerencial de 1995 e a PEC 32/2020 produz uma ilusão histórica conveniente, mas pobre. Há, sem dúvida, uma linha de continuidade entre ambas: o léxico da eficiência, a crítica à rigidez burocrática, a valorização do desempenho e a busca de maior maleabilidade administrativa. Isso, porém, não autoriza a conclusão de que se trata do mesmo tipo de reforma. A diferença decisiva está no objeto. A reforma de 1995 pretendeu redesenhar o aparelho do Estado, distinguindo funções, setores, formas de propriedade e modos de organização; a PEC 32/2020, ao contrário, concentra sua energia normativa na disciplina dos vínculos, das carreiras, da estabilidade e das formas de recrutamento e desligamento do pessoal estatal. A continuidade, portanto, existe no vocabulário; a ruptura aparece na escala e na ambição institucional de cada projeto.
Bresser-Pereira (2000) é inequívoco ao descrever o núcleo da reforma gerencial. O modelo elaborado no âmbito do MARE partia da distinção entre núcleo estratégico, atividades exclusivas, serviços não exclusivos e produção de bens e serviços para o mercado. O problema a ser enfrentado não era simplesmente o custo do servidor, mas a forma pela qual o Estado deveria organizar suas funções, decidir diretamente onde manter propriedade estatal, onde descentralizar, onde financiar sem executar e onde admitir estruturas mais autônomas, como agências executivas e organizações sociais. Havia, em outros termos, uma teoria do aparelho do Estado, não apenas uma agenda de compressão do estatuto funcional. Mesmo quem discorde de seus pressupostos precisa reconhecer que a reforma de 1995 se apresentava como intervenção na arquitetura institucional do poder público, e não só sobre sua folha de pessoal.
Essa constatação ganha força quando se observa que, no próprio interior da reforma gerencial, a burocracia profissional não era tratada como obstáculo puro e simples. Bresser-Pereira (2000) sustenta que, nas atividades exclusivas de Estado, a efetividade frequentemente é mais relevante que a eficiência em sentido estrito, razão pela qual ainda haveria lugar para controles burocráticos atualizados e, sobretudo, para o reforço do núcleo estratégico com servidores altamente competentes, bem treinados, bem remunerados e identificados com o ethos do serviço público. Não por acaso, reconhece que carreira e estabilidade deveriam ser asseguradas por lei precisamente nessas áreas. A nuance é relevante. A reforma de 1995 flexibilizava, mas não dissolvia; descentralizava, mas não descartava a necessidade de uma burocracia protegida nos pontos em que a autonomia técnica do Estado continuava sendo condição de sua própria racionalidade institucional.
Isso não significa absolver retrospectivamente a reforma gerencial de seus limites. Oreiro e Ferreira-Filho (2021), ao reconstituírem a trajetória posterior do processo reformista, mostram que a inflexão ocorrida a partir de 1999 deslocou o centro da discussão: o redesenho institucional foi progressivamente subalternizado ao ajuste fiscal, sobretudo sob o impacto da Lei de Responsabilidade Fiscal e da absorção das funções do MARE pela SEGES. A mudança de foco é importante porque revela que o gerencialismo brasileiro continha uma tensão interna entre reorganização estatal e disciplina orçamentária. A partir daí, a gramática da modernização passou a conviver de maneira cada vez mais estreita com a gramática da contenção da despesa. É nesse terreno já preparado que a PEC 32/2020 reaparece, não como repetição simples da reforma de 1995, mas como sua versão estreitada e muito mais explicitamente fiscalizada.
Secchi et al. (2021) ajudam a medir esse estreitamento com precisão incomum. Sua análise sistemática de conteúdo demonstra que a PEC 32/2020 dedica 53% do texto total e 74% do conteúdo substantivo à regulamentação da relação de trabalho com o servidor público. O peso recai sobre recrutamento e seleção, vínculos, progressões, promoções, direitos trabalhistas, estabilidade, desempenho, treinamento e terminação do vínculo. A consequência analítica é incontornável: se a maior parte do texto se concentra no ciclo de gestão de pessoas, então a autodenominada reforma administrativa tem como alvo real o funcionalismo público. Não se está diante de um amplo programa de reorganização do aparelho estatal, mas de uma proposta cujo centro de gravidade repousa sobre a flexibilização das relações de trabalho no setor público.
A diferença entre 1995 e 2020, assim, não reside em uma oposição simplória entre Estado e mercado, nem em uma passagem linear do burocrático ao gerencial. Reside no fato de que a reforma de 1995, com todas as suas escolhas controversas, ainda se colocava a pergunta sobre o que o Estado deve fazer, como deve organizar seus setores e que formas institucionais convêm a cada um deles; a PEC 32/2020 já toma boa parte dessas mediações como pano de fundo e concentra-se em reordenar quem servirá, em que condições servirá e com que grau de proteção poderá permanecer servindo. O debate deixa de ser prioritariamente sobre aparato e função para se converter em debate sobre vínculo e disponibilidade. Por isso, a linguagem da continuidade precisa ser usada com cautela: a PEC herda o léxico gerencial, mas o aplica em uma chave muito mais estreita, menos arquitetônica e mais disciplinar.
Chamar ambos os processos pelo mesmo nome, sem qualificação, apaga justamente o que mais importa. Em 1995, discutia-se, ainda que de modo contestável, uma reforma do aparelho do Estado; em 2020, discute-se predominantemente a reorganização constitucional do regime de pessoal. A consequência dessa mudança é profunda. Quando a reforma administrativa perde densidade institucional e passa a se realizar sobretudo por meio da flexibilização de vínculos, da relativização da estabilidade e da ampliação da discricionariedade sobre o ingresso, a permanência e a circulação dos agentes públicos, o centro da modernização já não é o Estado enquanto organização, mas a sua força de trabalho enquanto variável de ajuste. E, quando isso ocorre, a promessa de eficiência deixa de significar aprimoramento do aparelho estatal para designar, cada vez mais, a administração da escassez mediante a vulnerabilização seletiva da burocracia civil.
