3. A anatomia normativa da PEC 32/2020: vínculos múltiplos, discricionariedade ampliada e cooperação com privados
A primeira operação estrutural da PEC 32/2020 consiste em deslocar o centro do regime jurídico do servidor para um sistema fragmentado de vínculos. O novo art. 39-A deixa isso explícito ao prever que o regime jurídico de pessoal compreenderá vínculo de experiência, vínculo por prazo determinado, cargo com vínculo por prazo indeterminado, cargo típico de Estado e cargo de liderança e assessoramento. A multiplicação não é mero detalhe classificatório. Ela altera a lógica de entrada, permanência e proteção no serviço público, substituindo a unidade tendencial do regime por uma arquitetura escalonada, na qual diferentes graus de estabilidade, de subordinação e de descartabilidade passam a coexistir dentro do mesmo aparelho estatal. É nesse ponto que a proposta deixa de ser simples atualização administrativa e assume a feição de reordenação constitucional da força de trabalho pública.
Essa fragmentação é agravada pela introdução do vínculo de experiência como etapa obrigatória de acesso aos cargos por prazo indeterminado e, em regime ainda mais gravoso, aos cargos típicos de Estado. A própria justificação da proposta, ao explicar os novos vínculos, admite que a efetivação dependerá de desempenho satisfatório e de classificação final ao término desse período, o que já desloca parte substancial do concurso público para uma zona posterior, mais opaca e menos rigidamente controlada por critérios universalizáveis. O problema não está apenas no fato de haver avaliação; está em que a proposta desconstitucionaliza a disciplina concreta desse momento e transfere ao legislador futuro, e em larga medida à administração, a definição das regras decisivas de permanência. A seleção deixa de se encerrar no concurso e passa a incorporar uma etapa prolongada de filtragem funcional, cuja plasticidade normativa amplia o espaço de incerteza para o candidato e de poder para a chefia administrativa.
O vínculo por prazo determinado, por sua vez, não aparece na PEC como exceção estritamente residual. O § 2º do art. 39-A autoriza sua utilização para hipóteses de calamidade, emergência, paralisação de atividades essenciais, acúmulo transitório de serviço, atividades ou projetos temporários ou sazonais e, fórmula particularmente elástica, “atividades ou procedimentos sob demanda”. A elasticidade semântica dessa última expressão chama atenção porque afasta a contratação temporária do campo clássico da necessidade extraordinária e a aproxima de uma lógica funcional de gestão flexível da força de trabalho. A substituição do atual art. 37, IX, por esse novo enquadramento não apenas reorganiza a técnica constitucional; ela desloca o próprio horizonte de excepcionalidade da contratação temporária, tornando-a mais facilmente assimilável como ferramenta ordinária de administração de carências, flutuações e conveniências do aparelho público.
A redefinição dos cargos típicos de Estado também merece cautela, menos pelo que esclarece do que pelo que posterga. A PEC remete a lei complementar federal a fixação dos critérios que definirão essas carreiras e restringe a estabilidade plena a esse grupo. O efeito jurídico e político dessa escolha é nítido: a distinção decisiva entre quem terá proteção mais robusta e quem ingressará em vínculos mais frágeis é deixada para disciplina futura. A proposta, portanto, não apenas cria uma hierarquia entre servidores; cria-a sob o signo da indeterminação inicial. Aprova-se a moldura constitucional antes de se conhecer, com precisão, o alcance concreto da categoria que concentrará garantias, prerrogativas e deveres diferenciados. A promessa de modernização, aqui, cobra um preço elevado em segurança jurídica, porque condiciona o desenho final da burocracia a decisões legislativas posteriores e potencialmente oscilantes.
Talvez o ponto mais delicado da proposta esteja, contudo, na remodelação dos atuais cargos em comissão, funções de confiança e gratificações em favor dos novos cargos de liderança e assessoramento. O texto constitucional proposto afirma que esses cargos serão destinados a atribuições estratégicas, gerenciais ou técnicas e, nas disposições transitórias, determina que as estruturas existentes sejam gradualmente substituídas por eles, conforme ato do chefe de cada Poder. A mudança não é apenas terminológica. Ao abandonar as diferenciações anteriores e ao ampliar semanticamente o alcance das posições de liderança e assessoramento, a PEC abre espaço para um uso mais elástico dessas posições, inclusive em zonas antes mais protegidas pela exigência de provimento por servidores de carreira. A crítica técnico-constitucional formulada por Luiz Alberto dos Santos é, aqui, especialmente pertinente: o novo modelo amplia a vulnerabilidade clientelista do serviço público justamente porque alarga a área cinzenta entre comando político legítimo e ocupação discricionária de postos que podem funcionar, na prática, como substitutos de cargos permanentes.
O art. 37-A aprofunda esse movimento ao permitir que União, estados, Distrito Federal e municípios firmem instrumentos de cooperação com órgãos e entidades públicos e privados para a execução de serviços públicos, inclusive com compartilhamento de estrutura física e utilização de recursos humanos de particulares, com ou sem contrapartida financeira. A única vedação expressa recai sobre atividades privativas de cargos típicos de Estado. Essa ressalva, longe de tranquilizar, evidencia a amplitude do restante: tudo aquilo que não for futuramente enquadrado como típico de Estado poderá, em princípio, ser submetido a arranjos cooperativos em que a execução pública passe a ser compartilhada com pessoal externo ao regime ordinário da administração. A consequência institucional é clara. A proposta não só flexibiliza vínculos internos; ela cria uma via constitucional para expandir formas de execução mediada, terceirizada ou hibridizada de funções públicas, reduzindo a densidade do nexo entre serviço público e burocracia estável.
Há, além disso, um vetor de concentração decisória que costuma passar mais discretamente pelo debate, mas é central para compreender a proposta: a ampliação das competências presidenciais por decreto. A justificação da PEC destaca que o art. 84. seria alterado para permitir ao Presidente da República extinguir cargos de ministro, cargos comissionados, cargos de liderança e assessoramento e funções, criar, fundir, transformar ou extinguir ministérios e órgãos subordinados, extinguir, transformar e fundir entidades da administração autárquica e fundacional, bem como transformar cargos efetivos vagos e reorganizar cargos do Poder Executivo federal, desde que observadas certas balizas. Mesmo quando não autoriza supressão aberta da estrutura de carreira, esse deslocamento reforça a plasticidade unilateral da organização administrativa e combina-se de forma particularmente sensível com a proliferação de vínculos flexíveis e cargos de liderança. A reforma, aqui, não reduz apenas garantias do servidor; aumenta a capacidade de reconfiguração vertical do aparelho estatal a partir do Executivo central.
O resultado desse conjunto não é difícil de enunciar. A PEC 32/2020 reorganiza a administração pública por três movimentos convergentes: multiplica vínculos, amplia a área de discricionariedade na ocupação de postos estratégicos e cria canais constitucionais mais largos para cooperação com privados e reconfiguração infralegal da máquina. O problema não está em cada dispositivo isoladamente considerado, mas na direção sistêmica que emerge da sua combinação. Em vez de fortalecer uma burocracia civil profissional mediante regras claras de ingresso, permanência, progressão e responsabilização, a proposta substitui unidade por estratificação, proteção por gradação e institucionalidade por maleabilidade. A anatomia normativa do texto revela, assim, o que sua retórica procura disfarçar: não uma reforma administrativa centrada no aperfeiçoamento das capacidades estatais, mas uma engenharia constitucional orientada para tornar a administração mais flexível justamente onde ela se torna, por isso mesmo, mais vulnerável.
4. Estabilidade não é privilégio: é técnica institucional de impessoalidade e continuidade
A crítica mais persistente lançada contra o regime jurídico do servidor público costuma começar por uma operação de simplificação. A estabilidade é apresentada como blindagem individual contra desempenho insuficiente, acomodação funcional ou responsabilidade administrativa. O efeito retórico dessa redução é evidente: uma vez convertida em vantagem pessoal do agente, sua supressão passa a soar como gesto de racionalidade moral e fiscal. O problema é que essa narrativa toma por essência aquilo que é apenas caricatura. No desenho constitucional brasileiro, a estabilidade nunca se esgotou em proteção subjetiva do ocupante do cargo; ela integra uma tecnologia institucional destinada a proteger a administração contra o personalismo, a rotatividade arbitrária e a captura político-partidária de suas funções permanentes. Bortolini (2020) formula isso com precisão ao sustentar que a estabilidade, para além de direito do servidor efetivo, simboliza garantia da coletividade, porque resguarda a atuação impessoal e inibe a interrupção ineficiente do serviço público.
Essa leitura institucional é decisiva porque recoloca a discussão no seu lugar próprio. A questão não é se o servidor merece permanecer no cargo como prêmio pela aprovação em concurso, mas se determinadas funções públicas podem ser exercidas com independência técnica suficiente quando a permanência do agente depende, de modo demasiado intenso, dos humores da chefia, da orientação do governo da vez ou de rearranjos administrativos oportunistas. A impessoalidade administrativa não se sustenta apenas por boa vontade moral nem por proclamações normativas abstratas; ela exige estruturas que reduzam o custo funcional da resistência à ordem indevida, ao favorecimento espúrio e à pressão clientelista. Quando a PEC 32/2020 restringe a estabilidade a um círculo mais estreito de cargos típicos de Estado, ela parte da premissa de que a neutralidade institucional seria exigível apenas em alguns pontos do aparelho público. O equívoco está justamente aí: a impessoalidade não é atributo excepcional de carreiras nobres, mas exigência difusa do exercício administrativo.
A defesa da estabilidade, por isso, não depende de negar as patologias reais da administração pública. Servidores podem ser improdutivos, estruturas podem ser corporativas, mecanismos disciplinares podem ser lentos, avaliações podem ser frágeis. Nada disso autoriza, porém, o salto conceitual que transforma disfunções de gestão em prova de que a proteção institucional seja, em si, ilegítima. O próprio Bortolini (2020) insiste que a estabilidade não impede a perda do cargo nas hipóteses constitucionalmente previstas, nem obsta aperfeiçoamentos na avaliação periódica de desempenho; o que ela veda é o desligamento arbitrário e a subordinação da permanência funcional a critérios fluidos, frágeis ou politicamente contamináveis. A crítica séria, portanto, não deve perguntar como abolir a estabilidade, mas como tornar mais efetivos os mecanismos de responsabilização sem demolir a autonomia mínima da burocracia.
Esse ponto se torna ainda mais sensível quando se observa a combinação normativa proposta pela PEC. A multiplicação de vínculos, a expansão dos cargos de liderança e assessoramento e a ampliação dos espaços de cooperação com privados produzem, em conjunto, um ambiente institucional mais poroso à substituição de quadros permanentes por arranjos funcionais mais precários e mais dependentes de confiança política. O voto em separado apresentado na Comissão Especial percebeu isso com clareza ao denunciar que a relativização da estabilidade, somada ao art. 37-A, abre caminho para a terceirização desenfreada, para a precarização dos serviços públicos e para o retorno de práticas patrimonialistas no interior da máquina estatal. A formulação parlamentar é politicamente dura, mas juridicamente pertinente: quanto mais a execução pública se apoia em vínculos frágeis, recrutamentos maleáveis e estruturas paralelas de prestação, menor tende a ser a resistência institucional à apropriação privada ou governamental do que deveria permanecer como função de Estado.
Há, além disso, uma dimensão temporal que costuma ser negligenciada. A continuidade administrativa não é simples virtude gerencial; ela é condição material para que políticas públicas sobrevivam ao calendário eleitoral, à troca de coalizões e às oscilações ideológicas do comando político. Burocracias estáveis não existem para congelar a administração, mas para impedir que toda mudança de governo se converta em refundação cotidiana do aparelho público. Quando a permanência funcional se torna excessivamente contingente, o Estado perde memória, coordenação e capacidade cumulativa. Aquilo que deveria ser corrigido por planejamento, capacitação e responsabilização passa a ser administrado pela via mais rudimentar: substitui-se gente, fragmenta-se a força de trabalho e recompõe-se a máquina segundo a conveniência do ciclo político. O preço dessa lógica recai menos sobre o servidor do que sobre o serviço público e, por extensão, sobre o usuário que dele depende.
O argumento fiscalista tampouco resolve essa dificuldade. A estabilidade é frequentemente tratada como custo, quando o que está em discussão são os custos institucionais de sua erosão. Uma administração mais suscetível a exonerações discricionárias, a rearranjos frequentes e à substituição de quadros por vínculos menos densos pode até parecer mais “flexível” em planilhas de curto prazo; no médio e no longo prazo, porém, tende a operar com maior rotatividade, menor acúmulo técnico, menor disposição de resistência à interferência indevida e maior vulnerabilidade à colonização por interesses contingentes. A suposta economia produzida pela fragilização do vínculo frequentemente reaparece, mais adiante, como perda de qualidade regulatória, descontinuidade de políticas, baixa capacidade de planejamento e aumento de custos de coordenação. O fiscalismo, aqui, enxerga apenas a despesa visível e ignora a degradação da capacidade estatal que essa economia produz.
É por isso que a estabilidade deve ser lida como técnica institucional e não como privilégio estatutário. Seu fundamento não está na comodidade do ocupante do cargo, mas na necessidade de preservar uma zona de autonomia funcional indispensável para que a administração permaneça impessoal, contínua e minimamente protegida contra o loteamento político de suas funções permanentes. A PEC 32/2020 fragiliza esse fundamento ao tratar a estabilidade como exceção justificável apenas para um conjunto reduzido de carreiras, como se a integridade burocrática pudesse ser segmentada sem dano para o todo. O resultado é uma inversão silenciosa, mas profunda: aquilo que a Constituição de 1988 estruturou como garantia republicana da coletividade passa a ser reclassificado como entrave à modernização. E, quando isso ocorre, a reforma deixa de corrigir a administração para começar a desprotegê-la.
