5. A captura fiscalista da eficiência: quando a modernização degrada a capacidade estatal
O núcleo ideológico da PEC 32/2020 aparece de forma quase didática na sua justificação oficial: o Estado brasileiro “custa muito, mas entrega pouco”, razão pela qual seria necessário evitar um “duplo colapso”, na prestação de serviços à população e no orçamento público. A partir dessa moldura, a estrutura complexa e pouco flexível da gestão de pessoas passa a ser tratada como entrave decisivo à adaptação estatal, e a reforma é apresentada como primeiro passo de uma transformação mais ampla do arcabouço jurídico brasileiro. A fórmula é eficaz porque comprime um problema histórico e multifacetado em uma narrativa simples: a insuficiência do Estado seria, em grande medida, efeito da rigidez do servidor. É precisamente esse atalho que precisa ser recusado.
A força política dessa narrativa reside menos em sua consistência empírica do que em sua utilidade simbólica. Ao deslocar o eixo da crise para a folha, para o vínculo e para a estabilidade, ela converte a burocracia em variável explicativa quase total do baixo desempenho estatal. Oreiro e Ferreira-Filho observam, com inteira pertinência, que a proposta de 2020 parte do pressuposto de que haveria distorções na administração pública capazes de elevar gastos com salários e benefícios a patamares excessivos como proporção do PIB, mas sustenta essa premissa sem demonstrar que a flexibilização proposta resolveria tais distorções. Mais do que isso: sua conclusão é inversa à propaganda oficial, pois a PEC não enfrentaria os problemas que invoca, enfraqueceria o poder de intervenção do Estado, reduziria a autonomia dos servidores e tenderia a diminuir a oferta e a qualidade dos serviços públicos. A racionalidade fiscal, aqui, não qualifica o Estado; ela o desidrata.
Esse ponto é central porque devolve a eficiência ao seu terreno próprio. Eficiência administrativa não pode ser reduzida à compressão de custos visíveis, sobretudo quando o objeto da redução são garantias institucionais e densidade burocrática. O Estado não se torna mais eficiente apenas porque sua força de trabalho passa a ser mais facilmente recomponível, mais barata ou mais vulnerável à substituição. Em muitos casos, ocorre o contrário. A perda de continuidade, a rotação mais alta dos quadros, a insegurança funcional e a ampliação do espaço para preenchimento político de posições decisivas produzem custos institucionais profundos, ainda que pouco contabilizados nas planilhas de curto prazo. A economia fiscal obtida pela rarefação do vínculo frequentemente reaparece como perda de memória administrativa, de coordenação, de planejamento e de capacidade de execução. O fiscalismo celebra a redução imediata da proteção; a administração pública paga, depois, pela erosão de sua própria inteligência institucional.
É exatamente por isso que a PEC 32/2020 deve ser lida como captura fiscalista do princípio da eficiência. Secchi et al. mostram que o texto concentra suas energias regulatórias sobre o ciclo de gestão de pessoas — recrutamento, vínculos, progressões, estabilidade, férias, incorporações, desligamentos — e não sobre dimensões mais amplas de organização administrativa, controle, participação ou arquitetura estatal. A consequência teórica é severa: o problema da qualidade do serviço público é reconstruído como problema do servidor, e não como problema de capacidade estatal, coordenação federativa, infraestrutura administrativa, planejamento orçamentário ou desigualdade material de financiamento público. A eficiência deixa de ser critério de qualificação do aparato e passa a funcionar como linguagem legitimadora da flexibilização do trabalho público. O Estado é julgado a partir de seu custo imediato, não de sua capacidade de garantir direitos de forma contínua e impessoal.
A crítica se torna ainda mais consistente quando situada no processo histórico mais longo de precarização das relações de trabalho. Braunert, Bernardo e Bridi mostram que a reforma administrativa proposta tende a intensificar um movimento já em curso de flexibilização e precarização no setor público brasileiro, marcado pelo aumento de vínculos instáveis e precários, sobretudo temporários e terceirizados. O dado decisivo, aqui, é que a PEC não inaugura do nada a lógica da desproteção; ela a constitucionaliza e a amplia. O que antes aparecia como tendência administrativa ou política setorial passa a receber chancela estrutural na ordem constitucional. A reforma não corrige uma anomalia da administração; aprofunda um deslocamento que aproxima o trabalho público da lógica de instabilidade típica de mercados flexibilizados. O preço institucional dessa aproximação é alto demais para ser tratado como mero ajuste técnico.
Esse processo afeta de modo particularmente grave a relação entre burocracia e democracia. Quando a PEC enfraquece a estabilidade, amplia o cardápio de vínculos e alarga o espaço de recrutamento precário, não está apenas reformando formas contratuais; está alterando o estatuto político da administração. Braunert et al. assinalam que uma máquina administrativa composta majoritariamente por servidores não estáveis e mais submissos a interesses conjunturais compromete, a médio e longo prazo, a própria forma republicana do Estado. A formulação pode soar forte, mas descreve um problema real: a impessoalidade administrativa não sobrevive indefinidamente em ambientes de alta vulnerabilidade funcional. O servidor excessivamente dependente da conjuntura tende a ser menos capaz de resistir a injunções indevidas, menos disposto a contrariar ordens politicamente convenientes e menos protegido para fazer prevalecer critérios técnicos. A eficiência, nesses casos, é comprada ao preço da autonomia que a torna possível.
Há ainda um segundo desvio, menos evidente, mas igualmente importante. A narrativa do “Estado que custa muito e entrega pouco” tende a ocultar a relação entre qualidade do serviço público e capacidade material do país. Oreiro e Ferreira-Filho observam que o baixo desempenho relativo dos serviços públicos brasileiros não pode ser atribuído linearmente a demérito funcional ou rigidez burocrática; ele também decorre da condição de país de renda média-baixa, da insuficiência de investimento e da limitação estrutural de recursos voltados à provisão pública. Em vez de enfrentar esse dado, a PEC prefere um caminho mais conveniente: reclassifica a escassez como problema de gestão de pessoas e, assim, desloca para o servidor o peso explicativo de uma insuficiência que é também macroeconômica, social e histórica. A austeridade, aqui, opera como forma de redução indevida da complexidade. O Estado é cobrado como se pudesse entregar padrões de países ricos enquanto é impedido de preservar as condições institucionais mínimas para fazê-lo.
A consequência final é uma inversão perversa. A reforma que se apresenta como modernização da administração pública converte a eficiência em categoria hostil à própria capacidade estatal que deveria aperfeiçoar. Em vez de fortalecer planejamento, coordenação, estabilidade qualificada, avaliação séria e profissionalização da gestão, prefere flexibilizar vínculos, ampliar margens de substituição funcional e reduzir a densidade protetiva da burocracia civil. A captura fiscalista da eficiência produz, assim, um resultado paradoxal apenas na aparência: sob o pretexto de tornar o Estado mais apto, a PEC 32/2020 o torna mais vulnerável; sob a promessa de melhorar a prestação do serviço, fragiliza os mecanismos que sustentam sua continuidade; sob o discurso da modernização, desloca a crise do Estado para a estrutura profissional de que ele depende para existir como algo mais do que comando político de ocasião.
6. O impasse da PEC e o seu significado político: resistência, contestação e perda de legitimidade
A trajetória legislativa da PEC 32/2020 é eloquente justamente porque combina avanço formal e bloqueio material. A proposição foi apresentada pelo Poder Executivo em 3 de setembro de 2020, teve sua admissibilidade apreciada na Comissão de Constituição e Justiça, foi remetida à comissão especial e recebeu, em 23 de setembro de 2021, parecer favorável com complementação de voto do relator Arthur Oliveira Maia, pela aprovação da proposta e de diversas emendas, nos termos de substitutivo. Ainda assim, o estado atual da matéria permanece suspenso entre possibilidade e paralisia: a ficha oficial da Câmara registra a PEC como “pronta para pauta no plenário”. Esse dado deve ser lido com cautela. Ele não significa vitalidade política plena; significa, antes, que a proposta continua formalmente disponível, embora desprovida do consenso necessário para transformar disponibilidade regimental em decisão soberana.
Essa combinação de avanço procedimental e bloqueio substantivo é, por si, sintomática. Reformas legislativas tecnicamente sólidas e politicamente legitimadas costumam atravessar o rito parlamentar com disputas previsíveis, mas sem produzir um prolongado estado de suspensão. A PEC 32/2020, ao contrário, tornou-se matéria de difícil conversão em maioria qualificada exatamente porque sua autolegitimação modernizante não conseguiu neutralizar a percepção, amplamente disseminada, de que a proposta redistribui ônus, precariza garantias e amplia margens de discricionariedade onde o Estado constitucional exige profissionalização e impessoalidade. O impasse, portanto, não é simples efeito de conjuntura eleitoral, obstrução oposicionista ou lentidão legislativa. Ele exprime uma crise mais profunda: a dificuldade de sustentar, em termos democráticos, que a flexibilização da burocracia civil seja equivalente à modernização da administração.
O voto em separado apresentado na comissão especial pelas deputadas Alice Portugal e Perpétua Almeida, bem como por parlamentares do PT e do PSB, organiza de forma particularmente clara o núcleo dessa contestação. O documento sustenta que as três premissas centrais invocadas pelo governo — perda de capacidade de investimento do Estado, falta de recursos para manter serviços básicos e comprometimento da folha de pagamento — não foram suficientemente demonstradas nem na exposição de motivos nem ao longo das audiências públicas realizadas na comissão. A crítica é importante porque desloca o debate do plano puramente ideológico para o terreno da justificação pública: uma reforma constitucional com tal impacto sobre o regime administrativo e funcional não pode apoiar-se em slogans fiscais e generalidades gerenciais; ela exige demonstração rigorosa do problema que pretende resolver e dos meios adequados para isso. Segundo o voto, essa demonstração simplesmente não ocorreu.
O mesmo voto em separado também acerta ao indicar a seletividade política da proposta. Ao apontar que militares, magistratura, Ministério Público e cargos políticos ficaram fora do núcleo mais duro de sacrifícios, o texto desmonta a pretensão de universalidade moral da reforma. A PEC foi vendida como instrumento de combate a privilégios e de correção de distorções, mas preservou precisamente setores em que se concentram alguns dos exemplos mais notórios de remunerações elevadas, benefícios atípicos e proteções diferenciadas. O problema, aqui, não é apenas distributivo. É de legitimidade. Uma proposta que se apresenta como racionalização republicana, mas distribui assimetricamente seus custos sobre frações mais expostas da burocracia, acaba revelando a política que procurava esconder sob a aparência da técnica. A modernização, nesse caso, passa a soar menos como reorganização impessoal do Estado e mais como reorganização seletiva do sacrifício.
A crítica parlamentar se torna ainda mais aguda quando alcança o art. 37-A e o conjunto de mecanismos que ampliam a cooperação com entes privados e relativizam a estabilidade. O voto em separado denuncia, com razão, que a manutenção desse dispositivo reabre a possibilidade de contratação de pessoal sem estabilidade, em caráter precário, por meio de organizações sociais, serviços sociais autônomos, ONGs e empresas privadas, produzindo uma “porta escancarada” para terceirização e retorno do patrimonialismo. A expressão é política, mas a consequência institucional é real. O próprio documento associa essa engenharia normativa a efeitos previsíveis: maior captura do Estado por interesses privados, desestruturação dos órgãos públicos, alta rotatividade da força de trabalho e vulnerabilidade acrescida à interferência política. Em outros termos, o que a oposição parlamentar enxerga como retrocesso não é apenas o rebaixamento de direitos funcionais, mas a alteração do modo como o Estado se deixa ocupar, instrumentalizar e administrar.
Esse diagnóstico ajuda a compreender por que a PEC 32/2020 não perdeu centralidade mesmo sem aprovação final. Seu bloqueio não equivale a derrota conceitual. Ao contrário, a permanência da matéria em estado de espera mostra que a agenda que a sustenta continua buscando uma janela de oportunidade. É justamente por isso que sua crítica não pode ser tratada como arqueologia normativa. O fato de o texto ter sido aprovado em comissão especial e permanecer pronto para pauta confirma que o impasse não eliminou a proposta; apenas a expôs a um regime mais exigente de disputa política e de justificação pública. A latência institucional da PEC é, assim, parte do seu significado: ela não triunfou, mas tampouco foi superada; permanece como artefato legislativo de pressão, como reserva programática de um modelo de Estado e como advertência permanente sobre o tipo de racionalidade administrativa que segue disponível no debate brasileiro.
O sentido político desse impasse, portanto, é menos o de uma simples estagnação e mais o de uma perda de legitimidade do próprio enquadramento narrativo da reforma. A PEC 32/2020 avançou enquanto o discurso da eficiência fiscal e da flexibilização funcional pareceu suficiente para organizar o debate. Ela parou quando se tornou mais visível que sua energia normativa incidia sobre a burocracia profissional, e não sobre os núcleos mais estruturalmente problemáticos da administração pública brasileira. O travamento da proposta, sob esse ângulo, não decorre apenas de resistência corporativa, como tantas vezes se repete com impaciência e preguiça analítica. Ele decorre da crescente percepção de que a reforma pretendia resolver uma crise estatal por meio do enfraquecimento seletivo de uma de suas poucas condições de continuidade: a existência de um corpo administrativo relativamente estável, técnico e menos disponível para apropriações conjunturais. E, quando uma reforma chega a ser reconhecida por amplos setores como nome grandioso para uma desproteção seletiva da burocracia civil, o impasse deixa de ser acidente parlamentar e se converte em juízo político sobre o próprio sentido da proposta.
