Carlos Pedro Mondlane
Juiz de Direito e Docente Universitário
Resumo
O presente artigo examina, na perspectiva do ordenamento jurídico moçambicano, o quadro normativo internacional e regional que disciplina o estatuto do poder judicial e a sua articulação com os demais órgãos de soberania. Partindo do princípio constitucional da separação e interdependência de poderes consagrado no artigo 134 da Constituição e da cláusula de recepção do direito internacional prevista no artigo 18, identificam e se analisam os principais instrumentos do sistema universal das Nações Unidas, do sistema regional africano e do sistema sub-regional da Comunidade para o Desenvolvimento da África Austral (SADC). Demonstra-se que tais instrumentos, ainda quando revestem natureza meramente declarativa, exercem influência normativa relevante na conformação do regime nacional, contribuindo para o adensamento das garantias da independência judicial e para a consolidação do Estado de Direito democrático em Moçambique.
Palavras-chave: poder judicial; independência judicial; separação de poderes; instrumentos internacionais
Abstract
This article examines, from the perspective of the Mozambican legal system, the international and regional normative framework governing the status of the judiciary and its articulation with the other sovereign bodies. Starting from the constitutional principle of separation and interdependence of powers enshrined in Article 134 of the Constitution of the Republic of Mozambique, and from the clause of reception of international law provided for in Article 18, the main instruments of the United Nations universal system, the African regional system and the sub-regional system of the Southern African Development Community (SADC) are identified and analysed. It is demonstrated that such instruments, even when they are merely declarative in nature, exert relevant normative influence on the shaping of the national regime, contributing to the strengthening of the guarantees of judicial independence and to the consolidation of the democratic Rule of Law in Mozambique.
Keywords: judiciary; judicial independence; separation of powers; international instruments.
SUMÁRIO: 1. Introdução. 2. O quadro constitucional moçambicano: separação de poderes e recepção do direito internacional. 3. Instrumentos do sistema universal das Nações Unidas. 3.1. Instrumentos convencionais. 3.2. Instrumentos declarativos. 4. Instrumentos do sistema regional africano. 4.1. Carta Africana dos Direitos Humanos e dos Povos. 4.2. Protocolo de Ouagadougou e Tribunal Africano. 4.3. Princípios e Directrizes de Dakar. 4.4. Acto Constitutivo da União Africana e Carta Africana sobre Democracia, Eleições e Governação. 5. Instrumentos sub-regionais da SADC. 6. Instrumentos doutrinários e profissionais. 7. Articulação com o ordenamento jurídico moçambicano. 8. Conclusões. Bibliografia.
Introdução
A questão da independência do poder judicial e da sua relação com os demais órgãos de soberania constitui um dos temas estruturantes do constitucionalismo contemporâneo. Em Moçambique, esta matéria assume particular relevância no contexto da consolidação do Estado de Direito democrático, iniciada com a Constituição de 1990 e aprofundada pela Constituição de 2004, no quadro da qual o poder judicial é concebido como órgão de soberania distinto, dotado de independência funcional e orgânica face aos demais poderes do Estado.
A complexidade do tema impõe, contudo, que a sua análise não se limite ao quadro normativo interno. Com efeito, a globalização dos direitos humanos e a multiplicação dos instrumentos internacionais sobre a administração da justiça tornaram inevitável a referência a um corpus normativo supranacional que vincula juridicamente, ou pelo menos influencia, os Estados na configuração dos seus sistemas judiciais. Tais instrumentos constituem, hoje, parâmetros incontornáveis de aferição da conformidade dos ordenamentos nacionais com os padrões internacionalmente reconhecidos de independência judicial.
O presente estudo tem por objecto identificar e analisar criticamente os principais instrumentos regionais e internacionais que disciplinam o papel do poder judicial e a sua relação com os demais órgãos de soberania, na perspectiva do ordenamento jurídico moçambicano. Para o efeito, percorrer-se-á o quadro normativo do sistema universal das Nações Unidas, do sistema regional africano e do sistema sub-regional da Comunidade para o Desenvolvimento da África Austral, indicando, em cada caso, a base legal da respectiva recepção em Moçambique e a sua articulação com o regime constitucional e legal interno.
2. O quadro constitucional moçambicano: separação de poderes e recepção do direito internacional
A Constituição da República consagra, no seu artigo 134, o princípio da separação e interdependência dos órgãos de soberania, segundo o qual estes órgãos assentam nos princípios de separação e interdependência de poderes consagrados na Constituição e devem obediência à mesma e às leis1. Os órgãos de soberania são, nos termos do artigo 133, o Presidente da República, a Assembleia da República, o Governo, os tribunais e o Conselho Constitucional.
Da consagração constitucional dos tribunais como órgãos de soberania resulta, desde logo, que o poder judicial não é um mero serviço público de administração da justiça, mas verdadeiro poder do Estado, dotado de prerrogativas próprias e de garantias específicas de independência. Esta concepção, que se filia na tradição constitucional ocidental do post-Segunda Guerra Mundial, encontra ampla sustentação doutrinária2.
A independência dos tribunais é objecto de consagração específica no n.º 1 do artigo 216 da Constituição, segundo o qual os tribunais são independentes e apenas devem obediência à lei. Esta independência desdobra-se, no plano subjectivo, na independência dos juízes, garantida pelos princípios da inamovibilidade e da irresponsabilidade pelas decisões proferidas no exercício das suas funções, consagrados nos artigos 216, n.º 3 e 217 da Constituição.
Por seu turno, o artigo 18 da Constituição estabelece a cláusula de recepção do direito internacional, dispondo que os tratados e acordos internacionais validamente aprovados e ratificados vigoram na ordem jurídica moçambicana após a sua publicação oficial e enquanto vincularem internacionalmente o Estado moçambicano. Esta disposição confere fundamento normativo à integração, no ordenamento jurídico interno, dos instrumentos internacionais que serão objecto de análise.
3. Instrumentos do Sistema Universal das Nações Unidas
3.1. Instrumentos convencionais
No plano universal, o instrumento fundador é a Declaração Universal dos Direitos Humanos, adoptada pela Resolução 217 A (III) da Assembleia Geral das Nações Unidas, de 10 de Dezembro de 1948. Os seus artigos 8 e 10 consagram, respectivamente, o direito a um recurso efectivo perante os tribunais nacionais competentes e o direito de toda a pessoa a ser ouvida, em plena igualdade, por um tribunal independente e imparcial. Embora se trate de instrumento de natureza declarativa, a sua autoridade moral e o seu carácter de costume internacional são incontestados, encontrando-se referenciada no preâmbulo da Constituição moçambicana.
Em sede convencional, releva o Pacto Internacional sobre os Direitos Civis e Políticos, adoptado pela Resolução 2200 A (XXI) da Assembleia Geral das Nações Unidas, de 16 de Dezembro de 1966, cujo artigo 14 estabelece o direito a um julgamento justo perante um tribunal competente, independente e imparcial, estabelecido por lei. Moçambique aderiu a este Pacto pela Resolução n.º 5/91, de 12 de Dezembro, da Assembleia da República3, tendo o respectivo instrumento de adesão sido depositado em 1993.
3.2. Instrumentos declarativos
Os Princípios Básicos Relativos à Independência da Magistratura constituem o documento internacional mais directamente consagrado à matéria4. Estabelecem, no seu n.º 1, que a independência do poder judicial deve ser garantida pelo Estado e incorporada na Constituição e nas leis do país, sendo dever de todos os governos e demais instituições respeitar e observar tal independência. Prevêem ainda a proibição de qualquer interferência indevida ou injustificada no processo judicial, bem como a impossibilidade de revisão das decisões judiciais fora dos mecanismos legalmente estabelecidos.
Não tendo sido objecto de acto formal de recepção, em virtude da sua natureza declarativa, vigoram em Moçambique como soft law e como expressão do costume internacional aplicável à matéria. Foram complementados pelos Procedimentos para a Implementação Efectiva dos Princípios Básicos Relativos à Independência da Magistratura, adoptados pelo Conselho Económico e Social pela Resolução 1989/60, de 24 de Maio de 1989.
Os Princípios de Bangalore sobre a Conduta Judicial vêm completar o quadro anterior numa óptica de deontologia profissional. Resultam do trabalho desenvolvido pelo Grupo para a Integridade Judicial das Nações Unidas e definem a independência, a imparcialidade, a integridade, a idoneidade, a igualdade e a competência e diligência como princípios e valores que devem nortear os magistrados na sua actuação. Foram aprovados em Haia, em Novembro de 2002, e endossados pelo Conselho Económico e Social das Nações Unidas pela Resolução 2006/23, de 27 de Julho de 20065. A elaboração de qualquer código de conduta ou expressão de princípios para o poder judicial pelo próprio judicial é consistente com o princípio da independência judicial e com a separação de poderes.
Em Moçambique, estes princípios influenciaram directamente a elaboração do Código de Ética dos Magistrados Judiciais, aprovado pelo Conselho Superior da Magistratura Judicial, através da Resolução n.º Resolução n.º 2/CSMJ/P/2022, de 24 de Outubro, demonstrando a sua eficácia normativa indirecta no ordenamento interno.
Refiram-se, ainda, os Princípios Básicos sobre a Função dos Advogados e as Directrizes sobre a Função dos Procuradores, ambos adoptados pelo Oitavo Congresso das Nações Unidas sobre a Prevenção do Crime e o Tratamento dos Delinquentes, realizado em Havana, em 1990. Embora tratem directamente da advocacia e do Ministério Público, contêm normas estruturantes sobre a relação entre estes intervenientes processuais e o poder judicial.
4. Instrumentos do Sistema Regional Africano
4.1. Carta Africana dos Direitos Humanos e dos Povos
No plano regional africano, o instrumento de referência é a Carta Africana dos Direitos Humanos e dos Povos, vulgarmente designada Carta de Banjul, adoptada pela Conferência de Chefes de Estado e de Governo da então Organização da Unidade Africana, em Nairobi, em 27 de Junho de 1981, e em vigor na ordem internacional desde 21 de Outubro de 1986. A Carta consagra, no artigo 7, o direito a um julgamento justo, e, no artigo 26, o dever dos Estados-Partes de garantir a independência dos tribunais e de permitir o estabelecimento e aperfeiçoamento de instituições nacionais apropriadas para a promoção e protecção dos direitos garantidos.
Moçambique ratificou a Carta Africana pela Resolução n.º 9/88, de 25 de Agosto, da Assembleia Popular6. Por força da cláusula de recepção do artigo 18 da Constituição, a Carta vigora plenamente na ordem jurídica moçambicana, devendo os respectivos preceitos ser interpretados e aplicados pelos tribunais nacionais.
4.2. Protocolo de Ouagadougou e Tribunal Africano dos Direitos Humanos e dos Povos
Complementarmente, há que referir o Protocolo à Carta Africana sobre a Criação do Tribunal Africano dos Direitos Humanos e dos Povos, aprovado em 9 de Junho de 1998, em Ouagadougou, no Burkina Faso, e em vigor desde 25 de Janeiro de 2004, após ratificação por mais de quinze países. Os valores fundamentais do Tribunal incluem a independência judicial face a qualquer partido, tendência ou influência, sejam Estados, organizações não governamentais, agências de financiamento ou particulares.
Moçambique ratificou este Protocolo pela Resolução n.º 22/2004, de 24 de Agosto, do Conselho de Ministros, embora, à semelhança da maioria dos Estados-Partes, ainda não tenha depositado a declaração prevista no n.º 6 do artigo 34.º que permite o acesso directo de particulares e de organizações não governamentais ao Tribunal. Esta circunstância limita, na prática, a tutela jurisdicional internacional dos direitos consagrados na Carta, o que constitui matéria que merece reflexão por parte do legislador moçambicano.
4.3. Princípios e Directrizes sobre o Direito a um Julgamento Justo e a Assistência Jurídica em África
A par destes instrumentos vinculativos, a Comissão Africana dos Direitos Humanos e dos Povos adoptou, em 2003, os Princípios e Directrizes sobre o Direito a um Julgamento Justo e a Assistência Jurídica em África, comummente designados Directrizes de Dakar7. Constituem o documento regional africano mais completo sobre a matéria, detalhando os parâmetros da independência e imparcialidade judicial, bem como as garantias processuais aplicáveis no continente.
Estas Directrizes desenvolvem, em termos vinculativos para os Estados-Partes da Carta de Banjul, exigências específicas quanto à inamovibilidade dos juízes, à protecção orçamental do poder judicial, ao processo de nomeação e disciplina dos magistrados e à garantia do acesso à justiça, constituindo padrão hermenêutico relevante para a interpretação do regime moçambicano.
4.4. Acto Constitutivo da União Africana e Carta Africana sobre Democracia, Eleições e Governação
Igualmente relevante é o Acto Constitutivo da União Africana, adoptado em Lomé, em 11 de Julho de 2000, que substituiu a Carta da Organização da Unidade Africana de 1963. Consagra a promoção da igualdade dos géneros, o respeito pelos princípios democráticos, pelos direitos humanos, pelo Estado de Direito e pelo bom governo, bem como a condenação e rejeição de mudanças inconstitucionais de governos. Moçambique ratificou o Acto Constitutivo pela Resolução n.º 36/2000, de 31 de Outubro, do Conselho de Ministros.
A Carta Africana sobre Democracia, Eleições e Governação, adoptada em Adis Abeba, em 30 de Janeiro de 2007, e em vigor desde 15 de Fevereiro de 2012, contém disposições particularmente relevantes sobre a separação de poderes, a independência do poder judicial e a proibição de mudanças anticonstitucionais de governo. Reforça, deste modo, o papel do poder judicial como garante último do Estado de Direito democrático no continente africano.
5. Instrumentos Sub-regionais da SADC
No plano sub-regional da Comunidade para o Desenvolvimento da África Austral, o Tratado da SADC, assinado em Windhoek, em 17 de Agosto de 1992, estabelece, entre os seus princípios fundamentais, os direitos humanos, a democracia e o Estado de Direito. Foi ratificado por Moçambique pela Resolução n.º 3/93, de 1 de Junho, da Assembleia da República.
Os Princípios e Directrizes da SADC sobre Eleições Democráticas, adoptados pela Cimeira de Maurícias, em 2004, e revistos posteriormente, reforçam a separação de poderes e a independência do poder judicial como princípios estruturantes da governação democrática regional.
Releva, ainda, o Protocolo da SADC contra a Corrupção, assinado em Blantyre, em 14 de Agosto de 2001, ratificado por Moçambique pela Resolução n.º 33/2004, de 9 de Julho, do Conselho de Ministros, que inclui disposições sobre a integridade do sistema de justiça.
6. Instrumentos Profissionais
Existe ainda um conjunto de instrumentos de natureza profissional e doutrinária que, embora não vinculativos, gozam de reconhecida autoridade no debate sobre a independência judicial. Destacam-se a Declaração Universal sobre a Independência da Justiça, conhecida como Declaração de Montreal de 1983, a Declaração de Pequim sobre os Princípios da Independência do Poder Judicial na Região da LAWASIA, de 1995, as Directrizes de Latimer House para a Commonwealth, de 1998, sobre as boas práticas nas relações entre o executivo, o parlamento e o poder judicial, a Carta Universal do Juiz adoptada pela União Internacional de Magistrados em Taipé, em 1999, e revista em Santiago do Chile, em 2017, Compromisso Ético da União Internacional dos Juízes da Língua Portuguesa, de 2020, com as consequentes modificações, bem como a Recomendação CM/Rec(2010)12 do Comité de Ministros do Conselho da Europa, sobre juízes, independência, eficiência e responsabilidades.
Estes instrumentos, embora não vinculem juridicamente o Estado moçambicano, exercem influência relevante na interpretação dos preceitos constitucionais e legais nacionais, constituindo elementos hermenêuticos auxiliares de inegável importância na densificação dos conceitos de independência judicial e de separação de poderes8.
7. Articulação com o ordenamento jurídico moçambicano
A análise dos instrumentos internacionais e regionais acima referidos não pode dissociar-se do quadro normativo interno moçambicano, com o qual se articula em termos de complementaridade e mútua influência hermenêutica. A Constituição da República, nos seus artigos 134 e 216 a 226, consagra a separação e interdependência dos órgãos de soberania e a independência dos tribunais. Estes preceitos são complementados pela Lei n.º 24/2007, de 20 de Agosto, Lei de Organização Judiciária, e pela Lei n.º 7/2009, de 11 de Março, Estatuto dos Magistrados Judiciais9, que internalizam vários dos princípios consagrados nos documentos internacionais examinados.
A interpretação destes diplomas internos deve ser feita, nos termos do artigo 43 da Constituição, em conformidade com os instrumentos internacionais de direitos humanos vinculativos para Moçambique. Esta cláusula de interpretação conforme assume relevância particular no domínio em análise, na medida em que assegura a permeabilidade do ordenamento moçambicano aos padrões internacionalmente reconhecidos de independência judicial10.
Adicionalmente, importa sublinhar o papel do Conselho Superior da Magistratura Judicial, órgão de gestão e disciplina da magistratura judicial previsto no artigo 219 da Constituição, cuja existência e configuração reflectem as exigências internacionais de auto-governo do poder judicial como garantia essencial da sua independência face aos demais órgãos de soberania.
8. Conclusões
Da análise empreendida resultam as seguintes conclusões fundamentais:
Primeira, o ordenamento jurídico moçambicano integra um corpus normativo internacional e regional substancial em matéria de independência do poder judicial e da sua relação com os demais órgãos de soberania, recebido por força das cláusulas dos artigos 18 e 43 da Constituição da República.
Segunda, este corpus é composto, em primeira linha, pelos instrumentos convencionais do sistema universal das Nações Unidas, designadamente o Pacto Internacional sobre os Direitos Civis e Políticos, e pelos instrumentos do sistema regional africano, em particular a Carta Africana dos Direitos Humanos e dos Povos e o Protocolo de Ouagadougou, todos formalmente ratificados pelo Estado moçambicano.
Terceira, a estes instrumentos vinculativos acresce um vasto conjunto de instrumentos declarativos, designadamente os Princípios Básicos Relativos à Independência da Magistratura, os Princípios de Bangalore sobre a Conduta Judicial e as Directrizes de Dakar, que, embora desprovidos de força jurídica directa, exercem influência normativa relevante na conformação do regime nacional.
Quarta, o quadro internacional examinado impõe ao Estado moçambicano deveres positivos de garantia da independência do poder judicial, traduzidos quer na configuração orgânica dos tribunais, quer no estatuto pessoal dos magistrados, quer ainda na proibição de interferências indevidas dos demais órgãos de soberania na actividade jurisdicional.
Quinta, embora o quadro normativo moçambicano se mostre globalmente conforme aos padrões internacionais examinados, subsistem desafios relevantes, designadamente no que respeita à plena efectivação do acesso ao Tribunal Africano dos Direitos Humanos e dos Povos por particulares e organizações não governamentais, matéria que justificaria a ponderação do depósito da declaração prevista no n.º 6 do artigo 34 do Protocolo de Ouagadougou.
Em síntese, o reforço da independência do poder judicial em Moçambique passa, necessariamente, pela contínua articulação entre o ordenamento interno e os instrumentos internacionais e regionais aplicáveis, num processo dialéctico de mútua influência que constitui um dos traços mais marcantes do constitucionalismo contemporâneo.
Bibliografia
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CISTAC, Gilles, Manual de Direito das Autarquias Locais, Livraria Universitária, Maputo, 2001.
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Legislação
Constituição da República de Moçambique de 2004, com as alterações introduzidas pela Lei n.º 1/2018, de 12 de Junho.
Lei n.º 24/2007, de 20 de Agosto. Lei de Organização Judiciária.
Lei n.º 7/2009, de 11 de Março. Estatuto dos Magistrados Judiciais.
Resolução n.º 9/88, de 25 de Agosto, da Assembleia Popular. Ratificação da Carta Africana dos Direitos Humanos e dos Povos.
Resolução n.º 5/91, de 12 de Dezembro, da Assembleia da República. Adesão ao Pacto Internacional sobre os Direitos Civis e Políticos.
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Resolução n.º 36/2000, de 31 de Outubro, do Conselho de Ministros. Ratificação do Acto Constitutivo da União Africana.
Resolução n.º 22/2004, de 24 de Agosto, do Conselho de Ministros. Ratificação do Protocolo à Carta Africana sobre a Criação do Tribunal Africano dos Direitos Humanos e dos Povos.
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Princípios Internacionais
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Constituição da República de Moçambique, aprovada em 16 de Novembro de 2004 e revista pela Lei n.º 1/2018, de 12 de Junho.︎
CANOTILHO, J. J. Gomes. Direito Constitucional e Teoria da Constituição. 7.ª ed. Coimbra: Almedina, 2003, pp. 250 e ss.︎
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Adoptados pelo Sétimo Congresso das Nações Unidas para a Prevenção do Crime e Tratamento dos Delinquentes, Milão, 1985, e endossados pelas Resoluções 40/32, de 29 de Novembro de 1985, e 40/146, de 13 de Dezembro de 1985, da Assembleia Geral das Nações Unidas.︎
Resolução 2006/23, do Conselho Económico e Social das Nações Unidas, de 27 de Julho de 2006, sob a designação Princípios Básicos para o Reforço da Conduta Judicial.︎
Resolução n.º 9/88, de 25 de Agosto, da Assembleia Popular, publicada no Boletim da República, I Série, n.º 34, de 25 de Agosto de 1988.︎
Adoptados pela Comissão Africana dos Direitos Humanos e dos Povos na sua 33.ª Sessão Ordinária, realizada em Niamey, em Maio de 2003.︎
MIRANDA, Jorge. Manual de Direito Constitucional. Tomo V. 4.ª ed. Coimbra: Coimbra Editora, 2010, p. 175.︎
Lei n.º 24/2007, de 20 de Agosto (Lei de Organização Judiciária), e Lei n.º 7/2009, de 11 de Março (Estatuto dos Magistrados Judiciais).︎
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CISTAC, Gilles. Manual de Direito das Autarquias Locais. Maputo: Livraria Universitária, 2001, pp. 45 e ss., aplicando-se mutatis mutandis o raciocínio à recepção de normas internacionais.︎
