Leonardo Azevedo Saraiva1
Sumário: 1. Introdução; 2. O julgamento da ADI 7.236 e a interpretação conforme ao § 8º do art. 1º da LIA; 3. O paradoxo insolúvel: erro grosseiro sem dolo e a proscrição da culpa pela Lei 14.230/2021; 4. O crime de hermenêutica ressuscitado: análise crítica à luz do artigo anterior; 5. Da violação ao princípio da isonomia e o risco de retrocesso ao Direito Administrativo do Inimigo; 6. Dos efeitos jurídicos e extrajurídicos da decisão: o recrudescimento do ambiente sancionatório e o apagão das canetas; 7. Embargos de declaração como instrumento de superação do paradoxo; 8. Conclusão; Referências.
Resumo:
O presente artigo analisa o julgamento do Plenário do Supremo Tribunal Federal proferido em 28 de maio de 2026 nos autos da Ação Direta de Inconstitucionalidade 7.236, em que se apreciou a constitucionalidade do § 8º do art. 1º da Lei 8.429/1992, incluído pela Lei 14.230/2021. Por maioria, o STF declarou o dispositivo constitucional, mas lhe impôs interpretação conforme a Constituição, para assentar que a improbidade fica caracterizada quando comprovado erro grosseiro ou dolo na interpretação da norma pelo agente público. O artigo demonstra que tal interpretação engendra um paradoxo insolúvel: ao admitir a configuração de improbidade por erro grosseiro, mesmo sem dolo, o STF reintroduz a responsabilização culposa expressamente vedada pela própria sistemática da Lei 14.230/2021, que exige dolo específico para a caracterização de qualquer ato ímprobo. Reitera-se, com atualização ao presente julgamento, crítica anteriormente desenvolvida pelo autor em capítulo da obra coletiva coordenada por Eduardo Vieira Busch (Tirant lo Blanch, 2026), acerca do risco de retrocesso ao denominado "Direito Administrativo do Inimigo", com inspiração na teoria de Günther Jakobs, em razão do tratamento assimétrico imposto aos gestores executivos em comparação com os agentes do Judiciário, do Ministério Público e do controle externo, protegidos pelo art. 1º, § 2º, da Lei 13.869/2019. Conclui-se pela necessidade de interposição de embargos de declaração, com vistas à superação da contradição interna da decisão e à reafirmação da unidade sistemática do direito sancionador administrativo.
Palavras-chave: Improbidade administrativa. ADI 7.236. Crime de hermenêutica. Erro grosseiro. Dolo específico. Lei 14.230/2021. Direito Administrativo do Inimigo. Isonomia. Interpretação conforme.
1. INTRODUÇÃO
Em 28 de maio de 2026, o Plenário do Supremo Tribunal Federal concluiu parte do julgamento das Ações Diretas de Inconstitucionalidade 7.156, 6.678 e 7.236, que impugnavam múltiplos dispositivos da Lei de Improbidade Administrativa (LIA), reformada pela Lei 14.230/2021. No que concerne especificamente à ADI 7.236, o Tribunal, por maioria, nos termos do voto do Ministro Relator Alexandre de Moraes, assentou que o § 8º do art. 1º da Lei 8.429/1992 2 — que dispõe não configurar improbidade a ação ou omissão decorrente de divergência interpretativa da lei, baseada em jurisprudência, ainda que não pacificada — é constitucional, porém sujeito a interpretação conforme à Constituição.
A cláusula interpretativa fixada pelo STF estabelece que a improbidade fica caracterizada quando comprovado erro grosseiro ou dolo na interpretação da norma ou lei pelo agente público.3 A formulação, a um primeiro olhar, parece salvaguardar os postulados da boa-fé e da segurança jurídica que lastrearam a reforma promovida pela Lei 14.230/2021. Contudo, a disjunção copulativa utilizada — 'erro grosseiro ou dolo' — encerra em si um paradoxo de difícil solução: ao erigir o erro grosseiro, destituído de elemento volitivo qualificado, como causa autônoma suficiente à configuração de improbidade, o STF, paradoxalmente, ressuscita a modalidade culposa de responsabilidade que a própria Lei 14.230/2021 expressamente proscreveu.
O presente trabalho é tributário de artigo anteriormente publicado pelo autor, intitulado 'A ADI 7.236 e o risco de retrocesso ao Direito Administrativo do Inimigo face à suspensão do art. 1º, § 8º da LIA", estampado em obra coletiva coordenada por Eduardo Vieira Busch (Tirant lo Blanch, 2026),4 no qual se analisaram criticamente os fundamentos da medida cautelar concedida pelo Ministro Alexandre de Moraes em dezembro de 2022, que suspendera a eficácia do § 8º, e se prospectaram os efeitos jurídicos e extrajurídicos de uma eventual declaração de inconstitucionalidade do dispositivo. Agora, à luz do julgamento definitivo (ainda que parcialmente concluído), cumpre atualizar, aprofundar e reiterar as críticas ali formuladas, voltando o olhar ao paradoxo hermenêutico introduzido pela interpretação conforme adotada.
2. O JULGAMENTO DA ADI 7.236 E A INTERPRETAÇÃO CONFORME AO § 8º DO ART. 1º DA LIA
Segundo informações divulgadas pelo próprio Ministério Público Federal, o Plenário do STF, ao concluir a análise do § 8º do art. 1º da LIA na sessão de 28 de maio de 2026, decidiu que o dispositivo é válido, mas deverá ser interpretado conforme a Constituição, ressalvando que a improbidade fica caracterizada se ficar comprovado erro grosseiro ou dolo (intenção de cometer ato ilícito) na interpretação da norma ou lei pelo agente público.5
O MPF, em sua manifestação nos autos, defendera que a salvaguarda não se aplica às situações em que o gestor adota interpretação equivocada da norma por má-fé ou de forma intencional, quando, no momento do ato, já houver entendimento pacificado em tribunais e órgãos de controle em sentido diverso. Esse tipo de conduta, segundo o Parquet federal, configuraria improbidade. E acrescentou: 'Da mesma forma que juízes não podem ser punidos por adotar interpretação da lei de que os tribunais venham a discordar, o gestor público não comete improbidade por interpretar a lei em discordância com posterior entendimento dos órgãos de controle.'
A premissa do MPF, portanto, era mais restritiva e, neste ponto, mais coerente com a sistemática da Lei 14.230/2021: o dolo — e não o mero erro, ainda que grosseiro — seria o divisor de águas entre a conduta lícita e a ímproba, na hipótese de divergência interpretativa. O STF, contudo, foi além, e ao introduzir o erro grosseiro como alternativa autônoma ao dolo, criou o paradoxo que se passa a demonstrar.
3. O PARADOXO INSOLÚVEL: ERRO GROSSEIRO SEM DOLO E A PROSCRIÇÃO DA CULPA PELA LEI 14.230/2021
A chave para compreender o paradoxo engendrado pela interpretação conforme reside no regime subjetivo de responsabilidade instituído pela Lei 14.230/2021. O art. 1º, § 2º, da LIA vigente assim dispõe:
'Para os efeitos desta Lei, considera-se dolo a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, não bastando a voluntariedade do agente.'6
A exigência de dolo específico — vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado — é a inovação nuclear da Lei 14.230/2021, de tal sorte que qualquer conduta destituída desse elemento volitivo qualificado não constitui ato de improbidade, independentemente da modalidade ou da gravidade da incorreção praticada. O diploma legal é expresso ao vedar a responsabilização por culpa, inclusive na sua modalidade mais grave (culpa lata ou erro grosseiro).
O erro grosseiro, no plano da dogmática civilista e penal, corresponde à culpa lata: a falta de diligência mínima, a negligência manifesta, o desatino que qualquer pessoa de mediana prudência evitaria. Ele se distingue do dolo porque prescinde da vontade de produzir o resultado ilícito. Quem erra grosseiramente pode ter agido sem qualquer intenção reprovável — foi simplesmente imprudente, negligente ou imperito em grau acentuado. Isso é, por definição, modalidade culposa.
A contradição sistêmica torna-se, portanto, insuperável: ao dizer que a improbidade se configura quando comprovado 'erro grosseiro ou dolo' na interpretação da lei, o STF, por via interpretativa, reintroduz a culpabilidade culposa — ainda que qualificada — como elemento suficiente à configuração de improbidade, em flagrante contrariedade ao § 2º do art. 1º da LIA, segundo o qual o dolo específico é requisito inafastável.
O paradoxo é tanto mais agudo porque o próprio § 8º do art. 1º da LIA — que o STF declarou constitucional — veicula exatamente a ideia de que, em situação de divergência interpretativa lastreada em jurisprudência, ainda que não pacificada, não se presume improbidade. Se a improbidade não se presume, é porque o dolo há de ser comprovado por outros elementos. Mas ao admitir o erro grosseiro como alternativa autônoma ao dolo, o STF cria, paradoxalmente, uma forma de improbidade sem dolo e sem má-fé, fundada exclusivamente em juízo de reprovação sobre a qualidade da interpretação jurídica adotada pelo agente público. Isso nada mais é do que o crime de hermenêutica — figura tão repudiada pela doutrina mais abalizada.
4. O CRIME DE HERMENÊUTICA RESSUSCITADO: ANÁLISE CRÍTICA À LUZ DO ARTIGO ANTERIOR
No artigo anteriormente publicado pelo autor,7 fez-se referência ao magistério de Marçal Justen Filho, que com precisão cirúrgica denunciou a monstruosidade da figura do crime de hermenêutica:
'A monstruosidade da figura do crime de hermenêutica reside na exclusão da exigência de elemento subjetivo reprovável. São tratados de modo idêntico os casos em que o agente é dotado de intento maligno e aqueles em que a conduta nunca foi orientada a um resultado reprovável. (...) Nesse caso, o sujeito é punido por ter escolhido interpretação que, embora dotada de consistência jurídica, é rejeitada pelo entendimento predominante por um certo órgão de controle.'8
A interpretação conforme adotada pelo STF, ao vincular o § 8º do art. 1º da LIA à condicionante do erro grosseiro, reabilita precisamente esse mecanismo de responsabilização que Justen Filho reputara monstruoso. O gestor público que, em face de jurisprudência controvertida, adota uma das correntes admissíveis — ainda que a menos sólida, ainda que objeto de posterior reprovação pelos órgãos de controle —, poderá ser considerado responsável por 'erro grosseiro' na interpretação da lei, sem que lhe seja atribuído qualquer dolo. Ele será punido não por ter agido ilicitamente, mas por ter interpretado mal. E isso, repita-se, é o crime de hermenêutica.
A questão ganha dimensão particularmente preocupante quando se considera a instabilidade e a fragmentação da jurisprudência administrativa brasileira. Conforme fartamente documentado no artigo anterior, convivem no direito brasileiro, a propósito de temas idênticos, entendimentos divergentes entre o TCU e o STJ, entre tribunais de contas estaduais e federais, entre câmaras do mesmo tribunal. Nesse cenário, identificar quando determinada opção interpretativa atinge o nível do 'erro grosseiro' é tarefa dotada de incontornável subjetivismo, o que compromete a previsibilidade que deveria orientar a atividade do gestor público.
Rodrigo Valgas dos Santos, citado no artigo anterior, advertia que o fenômeno do hiperprincipialismo e do ponderacionismo excessivo 'leva a inexoráveis disfuncionalidades no sentido de dar pretenso fundamento jurídico a decisões de ordem puramente subjetivas",9 capaz de gerar medo no processo de tomada de decisão. A interpretação conforme do STF, ao inserir como critério de imputação o erro grosseiro — conceito aberto e de contornos imprecisos —, amplifica exponencialmente esse risco.
5. DA VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA ISONOMIA E O RISCO DE RETROCESSO AO DIREITO ADMINISTRATIVO DO INIMIGO
No artigo anterior, o autor identificou, como um dos efeitos mais deletérios da potencial invalidade do § 8º da LIA, o risco de instauração do que se propôs denominar Direito Administrativo do Inimigo, com inspiração na teoria formulada por Günther Jakobs.10 Esse risco não foi afastado pelo julgamento de 28 de maio de 2026; ao contrário, foi agravado.
A teoria do Direito Penal do Inimigo, desenvolvida por Jakobs, distingue entre o Bürgerstrafrecht (Direito Penal do Cidadão), que preserva garantias fundamentais e exige comprovação de culpabilidade, e o Feindstrafrecht (Direito Penal do Inimigo), voltado à neutralização de sujeitos tidos como perigosos, com flexibilização de garantias. Transposta ao Direito Administrativo sancionador, a distinção evidencia a contradição entre o regime aplicável aos gestores executivos e aquele conferido aos agentes dos órgãos de controle, do Judiciário e do Ministério Público.
Com efeito, o art. 1º, § 2º, da Lei 13.869/2019 (Lei de Abuso de Autoridade) é categórico:11
'A divergência na interpretação de lei ou na avaliação de fatos e provas não configura abuso de autoridade.'
Esse dispositivo protege os agentes do Judiciário, do Ministério Público e dos órgãos de controle de responsabilização por abuso de autoridade decorrente de divergência interpretativa — sem qualquer ressalva relativa ao erro grosseiro. Não se exige, para essa proteção, que a interpretação adotada pelo juiz ou pelo membro do Ministério Público seja correta, razoável ou fundamentada em jurisprudência dominante. Basta que se trate de divergência interpretativa.
Em contraste, pela interpretação conforme fixada pelo STF ao § 8º do art. 1º da LIA, o gestor executivo que incorra em erro grosseiro na interpretação da norma — conceito aberto e de difícil demarcação — poderá ser condenado por improbidade administrativa, com todas as sanções daí decorrentes (perda da função pública, suspensão dos direitos políticos, multa civil e proibição de contratar com o Poder Público). A assimetria é flagrante: dois sujeitos que interpretam a lei equivocadamente recebem tratamentos radicalmente distintos a depender da função que exercem, em violação ao princípio constitucional da isonomia.
A disparidade é ainda mais pronunciada quando se constata que o Plenário do STF, no mesmo julgamento de 28 de maio de 2026, reafirmou a constitucionalidade da exigência de dolo para a configuração de improbidade, assentando que as condutas culposas não configuram ato ímprobo. Ao mesmo tempo, ao interpretar o § 8º da LIA, o STF admitiu o erro grosseiro como causa autônoma de imputação — criando, dentro do próprio julgamento, uma antinomia que somente embargos de declaração poderão resolver.
O fenômeno descrito no artigo anterior — o accountability overload identificado por Marianna Montebello Willeman12 —, que corresponde à sobrecarga e superposição de instâncias de controle sobre a ação administrativa, é potencializado pela decisão ora comentada. O gestor executivo, já sujeito ao controle simultâneo de tribunais de contas, Ministério Público, Controladoria-Geral e Judiciário, passa a enfrentar, agora, o risco de condenação por improbidade em razão de interpretações jurídicas que, embora não dolosas, possam ser reputadas grosseiramente equivocadas por qualquer desses órgãos — em momento futuro, à luz de jurisprudência que ainda não existia quando da tomada de decisão.
6. DOS EFEITOS JURÍDICOS E EXTRAJURÍDICOS DA DECISÃO: O RECRUDESCIMENTO DO AMBIENTE SANCIONATÓRIO E O APAGÃO DAS CANETAS
Os efeitos práticos da interpretação conforme fixada pelo STF tendem a ser profundamente deletérios para a gestão pública brasileira. No artigo anterior, o autor identificou, como um dos principais efeitos extrajurídicos da eventual inconstitucionalidade do § 8º da LIA, o aprofundamento do fenômeno denominado por Pedro de Hollanda Dionísio13 de 'direito ao erro do administrador público", cujo contrário — a intolerância ao erro hermenêutico — produz o conhecido "apagão das canetas".
O 'apagão das canetas' — expressão que designa a paralisia decisória do gestor público diante do temor de responsabilização futura — é consequência natural de um sistema que pune o erro de interpretação jurídica como se dolo fosse. Se o gestor sabe que, independentemente de má-fé, poderá ser condenado por improbidade caso o órgão de controle futuramente repute sua interpretação 'grosseiramente errada", a tendência é a inação, a postergação, a demanda por pareceres cumulativos, a fragmentação das responsabilidades — tudo em detrimento da eficiência administrativa e da efetividade das políticas públicas.
Roberto Dromi capturou essa patologia com precisão lapidar, ao descrever o 'Código do Fracasso' da administração pública: 'artigo primeiro: não pode; artigo segundo: em caso de dúvida, abstenha-se; artigo terceiro: se é urgente, espere; artigo quarto: sempre é mais prudente não fazer nada.' A interpretação conforme do STF ao § 8º da LIA alimenta exatamente essa mentalidade, ao transformar o erro interpretativo não doloso em potencial causa de condenação por improbidade.
Do ponto de vista jurídico, os efeitos não são menos preocupantes. A abertura semântica do conceito de 'erro grosseiro' — já denunciada pelo art. 28 da LINDB e pelo próprio veto ao seu § 1º — torna-se, agora, critério de imputação de improbidade. Juízes, promotores, controladores e advogados públicos poderão divergir, em cada caso concreto, sobre o limiar entre a interpretação simplesmente equivocada (não punível) e o erro grosseiro (punível), gerando insegurança sistêmica precisamente onde a interpretação conforme pretendia introduzir clareza.
7. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO COMO INSTRUMENTO DE SUPERAÇÃO DO PARADOXO
Diante do paradoxo insolúvel engendrado pela interpretação conforme fixada pelo STF ao § 8º do art. 1º da LIA, afigura-se imperioso o manejo de embargos de declaração, com vistas a sanar as contradições internas da decisão e a harmonizá-la com a sistemática da Lei 14.230/2021.
Os embargos deverão demonstrar, em síntese, que:
(i) a introdução do erro grosseiro como causa autônoma de imputação de improbidade contraria frontalmente o art. 1º, § 2º, da LIA, que exige dolo específico para a configuração de qualquer ato ímprobo, proscrevendo a responsabilização culposa;
(ii) existe contradição interna no próprio acórdão, que, ao mesmo tempo em que reafirma a constitucionalidade da exigência de dolo e a inconstitucionalidade da responsabilização por culpa, introduz, pela via da interpretação conforme, modalidade de responsabilização fundada no erro grosseiro — que é, por definição, espécie de culpa lata;
(iii) a interpretação conforme produz violação ao princípio constitucional da isonomia, ao sujeitar os gestores executivos a regime sancionatório mais severo do que aquele aplicado aos agentes do Judiciário, do Ministério Público e dos órgãos de controle, protegidos pelo art. 1º, § 2º, da Lei 13.869/2019, sem qualquer ressalva relativa ao erro grosseiro;
(iv) a coerência sistêmica exige que, mesmo na hipótese de erro grosseiro na interpretação da lei, a configuração de improbidade dependa da comprovação de dolo — ou seja, que o erro grosseiro funcione como indício de dolo, e não como elemento autônomo suficiente à condenação.
Essa última formulação — o erro grosseiro como indício de dolo, e não como causa autônoma de imputação — seria a solução hermenêutica capaz de compatibilizar a cláusula interpretativa fixada pelo STF com a sistemática da Lei 14.230/2021 e com o princípio da isonomia. Ela preservaria a proteção do gestor de boa-fé, inibiria condutas dolosas revestidas de aparente amparo hermenêutico e manteria a exigência de dolo específico como requisito inafastável da improbidade.
8. CONCLUSÃO
O julgamento da ADI 7.236, concluído parcialmente em 28 de maio de 2026, representa um marco relevante para o direito administrativo sancionador brasileiro. Ao declarar constitucional o § 8º do art. 1º da LIA, o STF reconheceu a legitimidade da opção legislativa de não presumir improbidade em casos de divergência interpretativa lastreada em jurisprudência — conclusão que o autor, em trabalho anterior, já defendera com fundamento na interpretação sistêmica da Lei 14.230/2021, da LINDB e da Lei de Abuso de Autoridade.
Contudo, ao impor interpretação conforme para admitir a configuração de improbidade nos casos de erro grosseiro, mesmo sem comprovação de dolo, o STF introduziu um paradoxo insolúvel: ressuscitou, por via interpretativa, a responsabilização culposa que a própria Lei 14.230/2021 expressamente proscreveu. Reabriu, assim, a porta ao crime de hermenêutica — a punição do gestor público por ter interpretado mal a lei, independentemente de intenção ilícita.
Além do paradoxo dogmático, a decisão perpetua a assimetria de tratamento entre gestores executivos e agentes dos órgãos de controle, do Judiciário e do Ministério Público, violando o princípio constitucional da isonomia e alimentando o risco de retrocesso ao Direito Administrativo do Inimigo — regime em que o administrador público é tratado como sujeito de especial periculosidade, despojado das garantias que o sistema confere a outros agentes igualmente sujeitos ao dever de interpretar a lei.
A solução não está na resignação com o paradoxo, mas na sua superação, preferencialmente pela via dos embargos de declaração, em que se pleiteie a reconfiguração da cláusula interpretativa: o erro grosseiro não como causa autônoma de imputação, mas como indício de dolo — preservando, assim, a unidade sistemática do direito sancionador administrativo e a proteção constitucional da isonomia.
O gestor público honesto merece um ambiente normativo que lhe permita decidir sem o fantasma da responsabilização por interpretações que, embora discutíveis, não são desonestas. O combate à corrupção e à improbidade é imperativo constitucional; mas não pode ser instrumentalizado para transformar o erro hermenêutico não doloso em sinônimo de desonestidade. Esse é o ponto inegociável que o STF, oxalá por força de embargos de declaração, ainda poderá acertar.
REFERÊNCIAS
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Advogado, OAB/PE nº 24.034. Especialista em Direito Administrativo pela Universidade Federal de Pernambuco (UFPE). Conselheiro da OAB-PE. Membro da Comissão de Direito Administrativo da OAB/PE. Vice-Presidente do Instituto de Infraestrutura e Energia (INFRA-E). Sócio do escritório Azevedo Saraiva Advogados Associados.︎
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Conforme art. 1º, § 2º da LIA (redação da Lei 14.230/2021): Para os efeitos desta Lei, considera-se dolo a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, não bastando a voluntariedade do agente.︎
JUSTEN FILHO, Marçal. Reforma da lei de improbidade administrativa comentada e comparada: Lei 14.230, de 25 de outubro de 2021. 1. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2022. p. 40-41.︎
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