RESUMO
O presente artigo analisa o problema da exigência do requerimento administrativo prévio como condição de procedibilidade para o ajuizamento de ação de exibição de documentos em contratos de crédito consignado vinculados ao INSS. A partir do Tema Repetitivo 648 do STJ, demonstra-se que a ausência de definição sobre o conteúdo, a forma e o canal adequado do requerimento geram profunda insegurança jurídica, identificando ao menos seis correntes jurisprudenciais distintas sobre o tema. O trabalho demonstra que essa indefinição, combinada com o descumprimento pelas instituições financeiras de suas obrigações legais de transparência, em especial a obrigação de disponibilizar contratos e dados de identificação na plataforma Meu INSS, prevista na Instrução Normativa PRES/INSS nº 138/2022, operacional a partir de 17 de abril de 2023 e restrita a contratos celebrados a partir dessa data, produz uma forma específica de vulnerabilidade denominada vulnerabilidade procedimental, que compromete o acesso à justiça dos consumidores idosos vítimas de fraude. Propõem-se soluções nos planos jurisprudencial, regulatório e legislativo, com especial destaque para a necessidade de o INSS funcionar como canal neutro de acesso documental nos casos de suspeita de fraude.
Palavras-chave: crédito consignado; requerimento administrativo; exibição de documentos; insegurança jurídica; vulnerabilidade procedimental; consumidor idoso; Tema 648 STJ.
1. INTRODUÇÃO
O crédito consignado vinculado ao Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) consolidou-se como uma das modalidades financeiras de maior crescimento no Brasil na última década. Nos últimos cinco anos, os bancos brasileiros faturaram aproximadamente R$ 466 bilhões com empréstimos consignados do INSS, e a carteira de contratos ativos saltou 52%, passando de 23 milhões para 35 milhões de contratos. Esse crescimento expressivo, contudo, não veio acompanhado de proteção proporcional aos seus principais usuários: aposentados e pensionistas, público marcado por reconhecida vulnerabilidade econômica, etária e tecnológica.
Em paralelo à expansão do setor, cresceram de forma igualmente acelerada as denúncias de fraudes e irregularidades. A Secretaria Nacional de Defesa do Consumidor (Senacon) registrou 35,6 mil reclamações sobre crédito consignado no primeiro quadrimestre de 2025, um salto de mais de 60% em relação às 22,2 mil reclamações do mesmo período do ano anterior. Estimativas apresentadas ao Supremo Tribunal Federal apontam que pelo menos 9 milhões de aposentados e pensionistas sofreram algum desconto indevido, e o governo federal reconheceu a necessidade de ressarcir 1,8 milhão de beneficiários lesados pelas fraudes investigadas na Operação Sem Desconto.
Diante desse cenário, a tutela judicial dos direitos dos beneficiários passa, necessariamente, pela obtenção da cópia do contrato de crédito consignado, documento essencial para que se apure se houve ou não fraude na contratação. É precisamente nesse ponto que se instala o problema central deste trabalho: a ausência de uniformidade conceitual e procedimental acerca do requerimento administrativo como condição de procedibilidade para o ajuizamento de ação de exibição de documentos.
O ordenamento jurídico brasileiro, por meio do Código de Defesa do Consumidor (Lei nº 8.078/1990), assegura ao consumidor o direito fundamental à informação clara, adequada e ostensiva sobre os produtos e serviços que contrata. A Lei nº 10.741/2003 (Estatuto do Idoso) reforça essa proteção ao estabelecer a prioridade no atendimento e a vedação de práticas abusivas contra pessoas com idade igual ou superior a sessenta anos. No âmbito regulatório, a Instrução Normativa PRES/INSS nº 138, publicada no Diário Oficial da União em 13 de dezembro de 2022, trouxe importante inovação ao estabelecer que os contratos de crédito consignado e os dados de identificação do contratante serão disponibilizados na Central de Serviços Meu INSS, sendo, contudo, a plataforma operacional apenas para empréstimos celebrados a partir de 17 de abril de 2023. Na prática, porém, mesmo dentro desse marco temporal, a obrigação tem sido sistematicamente descumprida por parcela significativa das instituições credenciadas.
A questão que se impõe, portanto, não é apenas de natureza processual. É uma questão de acesso à justiça e de efetividade do direito à informação. Na ausência de uma cópia contratual acessível, o beneficiário; frequentemente um idoso com baixa familiaridade tecnológica; precisa percorrer um labirinto de canais administrativos heterogêneos para demonstrar que tentou, antes do ajuizamento da ação, obter o documento pela via extrajudicial. Cada banco adota um canal diferente: alguns aceitam solicitações por WhatsApp, outros exigem o uso de aplicativo próprio, outros apenas o atendimento telefônico via SAC. Ainda assim, há um interesse econômico evidente das instituições financeiras em retardar ou dificultar o acesso a contratos que podem ser fraudulentos.
O problema se agrava diante da ausência de uniformidade jurisprudencial. Não há, atualmente, consenso entre os magistrados sobre o que configura um requerimento administrativo apto a satisfazer o requisito de interesse de agir nas ações de exibição de documentos. A depender do juízo, podem ser aceitas as plataformas Consumidor.gov.br ou o canal de atendimento do Banco Central (BCB); em outros, exige-se correspondência com Aviso de Recebimento (AR); em outros ainda, mensagem de e-mail, atendimento presencial em agência ou registro formal no SAC. O resultado é uma insegurança jurídica que prejudica exclusivamente o consumidor e seu advogado, que se veem obrigados a produzir o máximo possível de tentativas extrajudiciais sem qualquer garantia de que serão consideradas suficientes pelo juízo competente.
O presente artigo tem por objetivo analisar criticamente esse cenário, demonstrando que a indefinição conceitual do requerimento administrativo, combinada com o descumprimento das obrigações legais e regulatórias pelas instituições financeiras, configura uma forma de vulnerabilidade procedimental que compromete o acesso à justiça dos consumidores idosos vítimas de fraudes em contratos de crédito consignado. Para tanto, será examinado o marco legal aplicável, o dever de transparência das instituições financeiras, a divergência jurisprudencial identificada e as possíveis vias de uniformização. O método adotado é o dedutivo, com pesquisa bibliográfica e análise jurisprudencial.
2. O DIREITO À INFORMAÇÃO DO CONSUMIDOR E O MARCO LEGAL DO CRÉDITO CONSIGNADO
2.1 O direito à informação como direito fundamental do consumidor
A proteção do consumidor constitui direito fundamental expressamente previsto no artigo 5º, inciso XXXII, da Constituição Federal de 1988, sendo também erigida à condição de princípio da ordem econômica pelo artigo 170, inciso V, do mesmo diploma. Nesse arcabouço constitucional, o Código de Defesa do Consumidor (Lei nº 8.078/1990) foi recepcionado como norma de ordem pública e interesse social, cujos princípios e regras incidem, de forma cogente, sobre todas as relações de consumo, inclusive as bancárias e financeiras, conforme consolidou o Supremo Tribunal Federal no julgamento da ADI nº 2.591.
No rol dos direitos básicos do consumidor, o artigo 6º, inciso III, do CDC assegura a todos 'a informação adequada e clara sobre os diferentes produtos e serviços, com especificação correta de quantidade, características, composição, qualidade, tributos incidentes e preço'. Esse dispositivo busca reduzir a assimetria informacional entre fornecedor e consumidor. Ao impor clareza, completude e acessibilidade, permite que o consumidor compreenda as condições da contratação e faça escolhas mais conscientes, livres e seguras.
O dever de informação, contudo, não se limita ao momento pré-contratual. Ele abrange o dever de informar por meio do contrato e durante o transcorrer de toda a relação consumerista, especialmente em contratos cativos de longa duração, como os contratos bancários e de financiamento, nos quais o consumidor precisa saber quanto pagar, se houve erro na cobrança e se está discutindo corretamente o valor devido. O crédito consignado, por sua natureza de desconto automático e duração prolongada, enquadra-se precisamente nessa categoria, tornando ainda mais relevante e exigível o acesso permanente do beneficiário às informações contratuais.
A violação do dever de informação nos contratos bancários gera consequências jurídicas relevantes. Nos termos do artigo 14 do CDC, as instituições financeiras respondem objetivamente pelos danos causados a seus clientes em virtude de falhas na prestação de serviços. Além disso, o artigo 46 do mesmo código estabelece que o contrato não obriga o consumidor que não teve a oportunidade de tomar conhecimento prévio de seu conteúdo dispositivo de especial relevância nos casos de fraude em consignado, em que o beneficiário sequer participou da contratação.
2.2 A hipervulnerabilidade do consumidor idoso
O ordenamento jurídico brasileiro reconhece que nem todos os consumidores se encontram no mesmo patamar de vulnerabilidade. A doutrina consolidou o conceito de hipervulnerabilidade para designar aqueles consumidores que, além da vulnerabilidade inerente à própria condição de consumidor, apresentam fatores adicionais de fragilidade como a idade avançada, o analfabetismo, a doença ou a limitação tecnológica.
A hipervulnerabilidade do idoso nada mais é do que a vulnerabilidade prevista no artigo 4º do CDC agravada por condições características dessa faixa etária, como eventuais problemas de saúde, estado físico fragilizado e dificuldade de ler e interpretar contratos e termos. A essa vulnerabilidade somam-se, no contexto atual, as barreiras digitais: a vulnerabilidade tecnológica decorre da falta de informação e conhecimento do idoso sobre tecnologias, sendo que a maior parte dos julgados sobre crimes de empréstimo consignado por meio eletrônico reconhece a hipervulnerabilidade do idoso diante dos meios digitais.
O Estatuto do Idoso (Lei nº 10.741/2003) reforça esse reconhecimento ao estabelecer, em seus artigos 2º e 3º, a proteção integral da pessoa idosa e a obrigação da família, da comunidade, da sociedade e do Poder Público de assegurar ao idoso, com absoluta prioridade, a efetivação de todos os seus direitos fundamentais. O Estatuto assegura a proteção do idoso em transações comerciais e financeiras, e as instituições financeiras respondem objetivamente pelos danos causados em virtude de falhas na prestação dos serviços, nos termos do artigo 14 do CDC, cabendo aos bancos adotar medidas de segurança eficazes e garantir atendimento inclusivo e acessível aos idosos.
A Lei nº 14.181/2021, que atualizou o CDC para tratar do superendividamento, aprofundou ainda mais essa proteção. A referida lei veda expressamente práticas abusivas dirigidas a consumidores hipervulneráveis proteção conferida especialmente a idosos, analfabetos, doentes e àqueles que se encontram em estado de vulnerabilidade agravada. No âmbito específico do crédito consignado, o artigo 54-C, inciso III, do CDC, com a redação dada pela Lei nº 14.181/2021, considera prática comercial abusiva 'ocultar ou dificultar a compreensão sobre os ônus e os riscos da contratação do crédito' dispositivo diretamente aplicável às condutas das instituições financeiras que criam obstáculos ao acesso do beneficiário à cópia de seu contrato.
2.3 O marco regulatório do crédito consignado e a obrigação de transparência contratual
O crédito consignado é regulado pela Lei nº 10.820/2003, que autoriza o desconto em folha de pagamento de aposentados e pensionistas do INSS, e por extensa normativa do Banco Central do Brasil (BCB) e do Conselho Monetário Nacional (CMN). A Resolução CMN nº 4.294/2013, atualizada pela Resolução CMN nº 4.935/2021, estabelece diretrizes para a concessão de crédito consignado e impõe às instituições financeiras obrigações de transparência, monitoramento e controle.
No que se refere especificamente ao acesso documental, a Instrução Normativa PRES/INSS nº 138, de 10 de novembro de 2022, publicada no Diário Oficial da União em 13 de dezembro de 2022, trouxe relevante inovação ao criar o mecanismo de disponibilização dos contratos de crédito consignado e dos dados de identificação do contratante na Central de Serviços Meu INSS. Conforme indicado pela própria plataforma, o contrato e os dados de identificação estão disponíveis apenas para empréstimos feitos a partir de 17 de abril de 2023. Essa medida, concebida para conferir maior transparência e permitir que aposentados e pensionistas acompanhem e verifiquem os contratos em seu nome, representa o reconhecimento normativo de que o acesso ao instrumento contratual é um direito e não uma concessão do banco.
Na prática, porém, o cumprimento dessa obrigação tem sido amplamente deficitário. Mesmo dentro do marco temporal previsto, contratos celebrados a partir de 17 de abril de 2023, parcela significativa das instituições financeiras não disponibiliza os contratos na plataforma, deixando os beneficiários sem acesso ao documento. Mais grave ainda é a limitação estrutural: todos os contratos celebrados antes de 17 de abril de 2023 estão completamente fora do alcance da plataforma Meu INSS, sem qualquer amparo por esse canal. Essa restrição temporal revela-se juridicamente inadequada quando confrontada com os prazos prescricionais aplicáveis: o prazo prescricional decenal do Código Civil (art. 205) e o prazo prescricional quinquenal do Código de Defesa do Consumidor (art. 27) abrangem contratos que remontam, respectivamente, a 2016 até 2020; todos anteriores ao marco de abril de 2023 e, portanto, invisíveis na plataforma. É exatamente nessa lacuna, entre a norma e sua efetividade, e entre o alcance temporal da plataforma e o universo real de contratos potencialmente fraudulentos, que se instala o problema do requerimento administrativo, objeto da análise que se desenvolverá nas seções seguintes.
3. A FRAUDE EM EMPRÉSTIMOS CONSIGNADOS E O PAPEL PROBATÓRIO DO CONTRATO
3.1 O contrato como peça central da tutela jurisdicional
A fraude em empréstimos consignados vinculados ao INSS assume formas variadas: a contratação sem o consentimento do beneficiário por meio de uso indevido de dados pessoais; a assinatura falsificada por correspondentes bancários mal-intencionados; a portabilidade não autorizada com inclusão de novos contratos; e a renovação compulsória com condições desfavoráveis. Perícias judiciais têm identificado assinaturas falsificadas e uso indevido de dados por correspondentes bancários, e casos de portabilidade não autorizada são frequentes, com transferência de contratos para outros bancos e inclusão de novos empréstimos sem consentimento do beneficiário.
Em todos esses cenários, o contrato de crédito consignado é o documento central da lide. É ele que contém as informações essenciais para aferir a regularidade da contratação: dados do contratante, data e forma de celebração, valor do empréstimo, taxa de juros, número de parcelas, identificação do correspondente bancário e, sobretudo, a forma pela qual o consentimento do beneficiário foi supostamente manifestado. Sem o contrato, é impossível ao beneficiário, ou ao seu advogado, identificar se houve fraude, qual a sua extensão e quem são os responsáveis.
Nesse contexto, a ação de exibição de documentos apresenta-se como o instrumento processual adequado para compelir a instituição financeira a apresentar o instrumento contratual. A exibição de documento ou coisa é técnica de obtenção de prova de importância central no processo civil, especialmente nas hipóteses em que apenas a parte contrária possui um documento essencial ao deslinde da controvérsia. No CPC/2015, essa medida integra o rol de meios de obtenção de prova, regulamentada nos artigos 396 a 404, podendo ser requerida de forma antecipada, nos termos do artigo 381, ou incidentalmente no curso do processo principal.
3.2 O Tema Repetitivo 648 do STJ e os requisitos do interesse de agir
O Superior Tribunal de Justiça, ao julgar o REsp nº 1.349.453/MS sob o rito dos recursos repetitivos, fixou a tese que passou a orientar toda a jurisprudência nacional sobre o tema. Segundo o Tema Repetitivo 648 do STJ, a propositura de ação de exibição de documentos bancários é cabível como medida preparatória a fim de instruir a ação principal, bastando a demonstração da existência de relação jurídica entre as partes, a comprovação de prévio pedido à instituição financeira não atendido em prazo razoável, e o pagamento do custo do serviço conforme previsão contratual e normatização da autoridade monetária.
Três requisitos são exigidos cumulativamente para a configuração do interesse de agir: (i) a existência de relação jurídica entre o requerente e a instituição financeira; (ii) o prévio requerimento administrativo não atendido em prazo razoável; e (iii) o pagamento do custo do serviço, quando previsto contratualmente e normatizado pela autoridade monetária.
O terceiro requisito merece observação técnica relevante, frequentemente ignorada na prática forense. O STJ, ao fixar o Tema 648, fez referência ao 'custo do serviço conforme previsão contratual e normatização da autoridade monetária' tendo em vista, especificamente, a cobrança de tarifas bancárias pela emissão de extratos e segunda via de documentos hipótese regulada pelo Banco Central do Brasil. Contudo, no que se refere à solicitação de cópia do contrato de crédito consignado, nenhuma instituição financeira cobra qualquer valor por esse serviço e não poderia cobrar. A entrega da cópia contratual ao contratante é obrigação legal expressa, e não uma prestação de serviço sujeita a tarifação.
O artigo 54-G, inciso II, do CDC, incluído pela Lei nº 14.181/2021, veda expressamente ao fornecedor de produto ou serviço que envolva crédito recusar ou não entregar ao consumidor, ao garante e aos outros coobrigados cópia da minuta do contrato principal de consumo ou do contrato de crédito, em papel ou outro suporte duradouro, disponível e acessível, e, após a conclusão, cópia do contrato. O §1º do mesmo artigo é ainda mais específico para o crédito consignado: no empréstimo cuja liquidação seja feita mediante consignação em folha de pagamento, a formalização e a entrega da cópia do contrato ou do instrumento de contratação ocorrerão após o fornecedor do crédito obter da fonte pagadora a indicação sobre a existência de margem consignável. O §2º, por sua vez, reforça que nos contratos de adesão, categoria na qual se enquadra o crédito consignado, o fornecedor fica obrigado a entregar ao consumidor cópia do contrato após a sua conclusão.
Exigir do consumidor a comprovação de pagamento por um serviço que a lei proíbe expressamente de ser cobrado constitui, portanto, aplicação equivocada do Tema 648 do STJ. Magistrados que, nos casos de fraude em consignado, extinguem o processo por ausência desse requisito incorrem em erro de subsunção, aplicando ao contrato de crédito consignado um requisito concebido para situação jurídica distinta, a tarifação de extratos bancários, em flagrante prejuízo ao consumidor hipervulnerável.
O primeiro requisito, existência de relação jurídica, tampouco gera controvérsia relevante nos casos de fraude em consignado: a relação jurídica existe pelo simples fato de o desconto estar sendo realizado diretamente no benefício previdenciário do requerente, independentemente de sua anuência. O problema concentra-se, portanto, de forma quase exclusiva, no segundo requisito: o requerimento administrativo prévio.
3.3 A posição assimétrica do consumidor idoso na obtenção do contrato
A exigência do requerimento administrativo prévio, concebida originalmente como mecanismo para evitar a judicialização desnecessária e garantir à instituição financeira a oportunidade de resolver a questão extrajudicialmente, opera de forma radicalmente distinta quando o requerente é um aposentado ou pensionista idoso vítima de fraude.
Há, nesse cenário, uma assimetria estrutural que o requisito processual ignora. O banco detém o contrato. O beneficiário, por sua vez, frequentemente sequer tem ciência de que um contrato foi celebrado em seu nome. A única forma de identificar as contratações existentes é por meio da análise do extrato de empréstimos consignados disponível na plataforma Meu INSS, documento conhecido no meio profissional como HISCON, que registra informações como número do contrato, quantidade e valor das parcelas, datas de inclusão e exclusão e o período de descontos.
Ocorre que o HISCON é um documento técnico, de linguagem não intuitiva, cuja existência e forma de acesso são desconhecidas pela grande maioria dos beneficiários. A realidade prática é que o aposentado ou pensionista, especialmente quando idoso, apenas percebe que algo está errado quando nota que seu benefício mensal está progressivamente menor, sem conseguir identificar a causa. É somente nesse momento, ao procurar um advogado para entender por que está recebendo cada vez menos, que a situação se revela: o profissional acessa o HISCON, identifica a existência de múltiplos contratos e os apresenta ao cliente, que frequentemente não reconhece parte deles ou não tem certeza sobre quais efetivamente contratou e em quais condições.
É precisamente aí que a cópia do contrato se torna indispensável. Diante de um extrato com vários vínculos ativos, muitos dos quais o beneficiário não reconhece ou não recorda, o advogado precisa da cópia de cada instrumento contratual para verificar como se deu a manifestação de vontade em cada operação, se há assinatura, se é digital ou física, se foi utilizada biometria, qual o canal de contratação, quem foi o intermediário e, a partir daí aferir, contrato a contrato, se houve ou não fraude. Sem esse documento, é impossível construir a tese jurídica adequada, identificar os responsáveis e dimensionar o prejuízo sofrido pelo beneficiário.
Superada a etapa de identificação dos contratos, o beneficiário depara-se com a heterogeneidade dos canais de atendimento das instituições financeiras. Cada banco adota um canal diferente para o recebimento de solicitações dessa natureza: alguns aceitam pedidos via aplicativo próprio; outros exigem contato pelo SAC telefônico; outros ainda operam exclusivamente por WhatsApp ou e-mail. Para o consumidor idoso, frequentemente com baixa familiaridade tecnológica, dificuldade de acesso à internet e limitação auditiva ou visual, cada um desses canais representa uma barreira autônoma. A vulnerabilidade tecnológica do idoso decorre da falta de informação e conhecimento sobre tecnologias, sendo que a maior parte dos julgados sobre crimes de empréstimo consignado por meio eletrônico reconhece a hipervulnerabilidade do idoso diante dos meios digitais.
Acrescente-se, ainda, uma barreira específica nos casos de fraude: ao solicitar cópia do contrato diretamente ao banco, as instituições financeiras exigem comprovação da identidade do solicitante, o que, em tese, é uma medida legítima de proteção de dados pessoais. Contudo, o beneficiário vítima de fraude é exatamente aquele cujos documentos podem ter sido usados indevidamente para a celebração do contrato irregular. Compelir esse consumidor a provar sua identidade perante a instituição que possivelmente fraudou seus dados configura um paradoxo irresolúvel pela via privada, que será aprofundado na seção 6 deste trabalho.
Além disso, há um elemento que não pode ser ignorado: o interesse econômico do banco em não fornecer voluntariamente um contrato que pode ser fraudulento. A entrega espontânea do documento seria, na prática, a admissão tácita da irregularidade da operação. Esse conflito de interesses transforma o requerimento administrativo, teoricamente simples, em um procedimento marcado por respostas protelatórias, respostas genéricas, ausência de confirmação de recebimento e, frequentemente, silêncio absoluto, comportamentos que, individualmente, podem não configurar recusa expressa, mas que, em conjunto, esvaziam completamente a efetividade do direito à informação.
A esse cenário soma-se o problema estrutural da plataforma Meu INSS, que, nos termos da Instrução Normativa PRES/INSS nº 138/2022, disponibiliza contratos e dados de identificação apenas para empréstimos celebrados a partir de 17 de abril de 2023. Essa limitação temporal é duplamente problemática. Primeiro, porque mesmo dentro desse marco os bancos sistematicamente descumprem a obrigação de enviar a documentação contratual à Dataprev, inviabilizando a disponibilização ao beneficiário. Segundo, e mais grave, porque todos os contratos anteriores a 17 de abril de 2023 estão completamente fora do alcance da plataforma, sem qualquer amparo por esse canal, o que abrange um universo vastíssimo de contratos potencialmente fraudulentos, considerando que o prazo prescricional quinquenal do CDC (art. 27) alcança contratos desde 2020 e o prazo prescricional decenal do Código Civil (art. 205) alcança contratos desde 2016. Se a obrigação de disponibilização no Meu INSS fosse efetivamente cumprida e abrangesse todos os contratos dentro do prazo prescricional, o problema do requerimento administrativo perderia boa parte de sua relevância prática, o beneficiário teria acesso direto ao contrato e poderia ajuizar a ação revisional ou anulatória diretamente, dispensando a etapa exibitória. O descumprimento sistemático dessa norma, combinado com sua limitação temporal intrínseca, portanto, não é apenas uma irregularidade administrativa: é o fator central que perpetua a vulnerabilidade procedimental dos beneficiários e mantém o problema jurídico aqui analisado em estado crítico de atualidade.
4. O REQUERIMENTO ADMINISTRATIVO E SUA INDEFINIÇÃO CONCEITUAL NA JURISPRUDÊNCIA
4.1 A lacuna deixada pelo Tema 648 do STJ
O Tema Repetitivo 648 do STJ, conforme analisado na seção anterior, fixou a necessidade do prévio requerimento administrativo como condição de procedibilidade para o ajuizamento da ação de exibição de documentos bancários. Ao fazê-lo, porém, a Corte Superior não definiu o que se entende por requerimento administrativo apto, isto é, não estabeleceu qual o canal, a forma, o conteúdo mínimo ou o prazo razoável de resposta que devem ser observados para que o requisito seja considerado satisfeito.
Essa omissão, compreensível do ponto de vista da técnica dos recursos repetitivos, que se limitam a fixar teses sobre questões de direito, sem descer à casuística, gerou no plano prático uma lacuna de enorme consequência. Diante da ausência de parâmetros claros, cada magistrado passou a aplicar o requisito segundo sua própria compreensão, sem qualquer vinculação a critérios objetivos ou uniformes. O resultado é um cenário de profunda insegurança jurídica, no qual o mesmo fato, o envio de uma solicitação ao banco pode ser considerado suficiente por um juízo e insuficiente por outro, a depender unicamente do entendimento pessoal do magistrado.
Essa fragmentação não ocorre apenas entre estados ou comarcas diferentes. Ela se manifesta dentro do mesmo tribunal, da mesma comarca e, em alguns casos, dentro do mesmo juízo em momentos distintos. Não há, portanto, previsibilidade mínima para o consumidor ou para seu advogado sobre qual conduta extrajudicial será considerada suficiente para configurar o interesse de agir.
4.2 O mapa da divergência: os canais em disputa
A análise da jurisprudência dos tribunais estaduais revela ao menos seis posições distintas sobre o que configura requerimento administrativo válido para fins do Tema 648 do STJ. Cada uma dessas posições tem respaldo em decisões judiciais concretas, e nenhuma delas é universalmente aceita.
A primeira corrente exige a notificação extrajudicial com Aviso de Recebimento (AR), por entender que somente esse meio confere prova inequívoca do recebimento pelo destinatário e do início do cômputo do prazo razoável de resposta. Essa posição é a mais formalista e impõe ao consumidor o ônus de arcar com os custos de envio postal pelos Correios providência que, para um aposentado de baixa renda, pode representar uma barreira ao acesso à justiça, sobretudo quando se considera que, nos casos de fraude em consignado, pode haver múltiplos contratos em bancos distintos, exigindo o envio de correspondências simultâneas para diferentes destinatários.
Ocorre que, mesmo para aqueles que conseguem arcar com esse custo, a carta com AR não oferece a segurança probatória que seus defensores pressupõem. O sistema dos Correios, ao realizar a entrega, registra a ocorrência mediante fotografia tirada pelo carteiro no momento da entrega, contendo a assinatura do recebedor. Essa imagem pode ser acessada pelo remetente por meio do código de rastreio no site da empresa. Contudo, a prática demonstra que a qualidade e o conteúdo dessas fotografias são extremamente variáveis: em muitos casos, a imagem registrada contém apenas a assinatura do recebedor, sem qualquer identificação do destinatário, do endereço de entrega ou do conteúdo da correspondência. Consultados os Correios sobre a possibilidade de obter uma comprovação mais completa, inclusive por meio de área logada no site, a resposta institucional é de que os dados do destinatário são ocultados em razão da Lei Geral de Proteção de Dados Pessoais (Lei nº 13.709/2018), sendo impossível obter essa informação mesmo pelo próprio remetente autenticado. O rastreamento público indica apenas que a correspondência chegou ao destino e a cidade de entrega, sem especificar endereço ou destinatário.
A consequência prática é que a prova produzida pela carta com AR fica inteiramente na dependência da fotografia que o carteiro, individualmente, decidir tirar no momento da entrega. Se o registro contemplar os dados do destinatário e o endereço, a prova está constituída. Se o carteiro registrar apenas a assinatura, o que ocorre com frequência, o remetente fica sem meios de demonstrar que aquela correspondência foi efetivamente enviada àquele banco, naquele endereço, com aquele conteúdo. A exigência de carta com AR como forma privilegiada de requerimento administrativo, portanto, não apenas impõe custos ao consumidor hipervulnerável, como também deposita a sorte probatória de toda a ação judicial nas mãos de um fator completamente alheio ao controle das partes: a diligência do carteiro no momento da entrega.
A segunda corrente aceita o pedido via SAC telefônico do banco, desde que o consumidor guarde o número de protocolo gerado no atendimento. Essa posição é mais razoável do ponto de vista do acesso à informação, mas apresenta múltiplos problemas práticos que a jurisprudência ignora.
O primeiro deles é estrutural: nem todos os bancos que operam crédito consignado disponibilizam atendimento telefônico humano para esse tipo de solicitação. É comum que, ao realizar o contato pelo número do SAC, o consumidor seja direcionado, a depender do assunto, para um chat automatizado ou para uma conversa via WhatsApp, sempre intermediados por sistemas de atendimento robótico. Nesses fluxos automatizados, a possibilidade de registrar formalmente um pedido específico de exibição de contrato é frequentemente inexistente ou inacessível, pois os menus predefinidos não contemplam essa hipótese. Conseguir falar com um atendente humano, pressuposto mínimo para um pedido com conteúdo jurídico específico, tornou-se, na prática, uma tarefa árdua e muitas vezes infrutífera para qualquer consumidor, e especialmente para o idoso com baixa familiaridade tecnológica.
O segundo problema é probatório: ainda que o consumidor consiga registrar o pedido e obtenha um número de protocolo, as gravações e os registros de atendimento telefônico estão sob controle exclusivo das instituições financeiras, que podem negar sua existência ou questionar seu conteúdo em juízo, invertendo o ônus da prova em desfavor do consumidor. O protocolo em si, um número alfanumérico sem descrição do conteúdo do pedido, dificilmente será considerado suficiente, isoladamente, para demonstrar que foi solicitada especificamente a cópia do contrato consignado. Há, ainda, uma barreira adicional nos casos de fraude: ao solicitar a cópia, o banco exige a comprovação da identidade do solicitante e o beneficiário vítima de fraude é exatamente aquele cujos documentos podem ter sido usados indevidamente para a contratação irregular, criando um paradoxo de difícil resolução pela via privada.
A terceira corrente admite o pedido por WhatsApp ou e-mail, desde que comprovado o recebimento pela outra parte. Essa posição encontra respaldo em precedente do STJ que, em contexto análogo, reconheceu que a notificação extrajudicial por e-mail encaminhado ao endereço eletrônico fornecido no contrato pode ser considerada suficiente, desde que apresentada prova de recebimento. No entanto, no caso dos contratos consignados fraudulentos, há um obstáculo adicional: o beneficiário frequentemente não possui cópia do contrato, razão pela qual está ajuizando a ação e, portanto, não conhece o canal oficial de comunicação indicado no instrumento contratual. Além disso, a confirmação de leitura de mensagens via WhatsApp pode ser desativada pelo destinatário, e o simples envio de e-mail, sem confirmação de recebimento, tem sido considerado insuficiente por parcela da jurisprudência.
A quarta corrente considera suficiente o registro de reclamação nas plataformas Consumidor.gov.br ou no canal do Banco Central (Fale com o BCB). Essa posição tem o mérito de reconhecer que plataformas regulatórias dotadas de prazo de resposta obrigatório constituem meio idôneo de demonstrar a resistência da instituição financeira. Contudo, há decisões em sentido diametralmente oposto: alguns tribunais firmaram tese no sentido de que é desnecessário o uso prévio da plataforma Consumidor.gov.br para fins de demonstração do interesse de agir, sendo suficiente a formulação de requerimento administrativo direto à instituição financeira com elementos mínimos de identificação e comprovação de recebimento. Há, ainda, decisões que afirmam que a exigência de requerimento administrativo perante a plataforma virtual Consumidor.gov.br é descabida, por se tratar de mera faculdade do consumidor.
A quinta corrente exige o atendimento presencial em agência bancária, com protocolo físico de atendimento. Essa posição é, sem dúvida, a mais gravosa para o consumidor idoso: além das limitações de mobilidade físicas que muitos desses beneficiários enfrentam, ela desconsidera completamente a realidade de que muitos bancos que operam crédito consignado são exclusivamente digitais, sem qualquer agência física disponível para atendimento presencial.
A sexta corrente, e mais protetiva, entende que qualquer meio comprovado de comunicação com a instituição financeira é suficiente, desde que reste demonstrada a inércia do banco em prazo razoável. Decisões do TJSP têm reconhecido que o envio de notificação extrajudicial solicitando cópia dos contratos bancários demonstra a tentativa prévia de solução administrativa e, consequentemente, o interesse de agir do consumidor, sendo que o indeferimento da inicial sob o argumento de possível motivo legítimo para a ausência de resposta do banco impõe formalismo excessivo e contraria o princípio da inafastabilidade da jurisdição.
4.3 As consequências práticas da divergência para o consumidor e seu advogado
A fragmentação jurisprudencial descrita tem consequências práticas devastadoras para o consumidor e para o advogado que o representa. Na ausência de critério uniforme, a estratégia processual mais adotada pelos profissionais que atuam na área é a da máxima precaução: produzir o maior número possível de requerimentos, pelos mais variados canais, de forma simultânea ou sucessiva, na esperança de que ao menos um deles seja aceito pelo juízo competente.
Essa estratégia, embora racionalmente compreensível, é juridicamente inaceitável como solução sistêmica. Ela transfere ao consumidor o ônus de suprir uma omissão normativa que é do Estado. Exige que o beneficiário, frequentemente idoso, com limitações tecnológicas e sem qualquer familiaridade com o sistema financeiro, navegue por múltiplos canais heterogêneos, alguns dos quais acessíveis apenas por meios digitais que ele não domina. E ainda assim não lhe oferece qualquer garantia de que seu esforço será recompensado com o reconhecimento do interesse de agir.
Há, ainda, uma consequência processual grave que agrava ainda mais a situação: a extinção do processo sem resolução do mérito por ausência de interesse de agir, nos termos do artigo 485, inciso VI, do CPC, gera condenação do autor em custas processuais e honorários advocatícios. O consumidor que não conseguiu obter o contrato do banco, que não sabe ao certo quais canais de requerimento serão aceitos pelo juízo, e que ajuizou a ação justamente para fazer valer seu direito de acesso à informação, é punido financeiramente pela insuficiência de uma tentativa extrajudicial cuja forma adequada nenhuma norma define com clareza. Esse cenário representa, em síntese, a inversão completa da lógica protetiva que fundamenta o Código de Defesa do Consumidor.
5. A VULNERABILIDADE PROCEDIMENTAL DO CONSUMIDOR IDOSO E O COMPROMISSO CONSTITUCIONAL COM O ACESSO À JUSTIÇA
5.1 A vulnerabilidade procedimental como categoria autônoma
As seções anteriores demonstraram que o consumidor idoso vítima de fraude em empréstimo consignado enfrenta, além das vulnerabilidades já reconhecidas pelo ordenamento jurídico, técnica, jurídica, fática e informacional, uma forma específica e ainda insuficientemente nomeada de fragilidade: a vulnerabilidade procedimental.
A doutrina identifica como vulnerabilidade técnica o desconhecimento sobre o objeto da relação de consumo; como vulnerabilidade jurídica, a falta de conhecimento jurídico que permita ao consumidor entender as consequências daquilo a que se obriga; e como vulnerabilidade fática ou socioeconômica, a relação de superioridade e de poder que o fornecedor detém no mercado de consumo em relação ao consumidor. A todas essas dimensões, o cenário analisado neste trabalho acrescenta uma nova: a vulnerabilidade que se instala no próprio plano processual, quando as exigências formais de acesso à tutela jurisdicional se tornam, na prática, instrumentos de exclusão do consumidor que mais precisa de proteção.
A vulnerabilidade procedimental, tal como aqui conceituada, manifesta-se quando o consumidor hipervulnerável se vê obrigado a cumprir requisitos processuais cujo conteúdo é indefinido, cujos canais de satisfação são heterogêneos e tecnologicamente inacessíveis, e cuja inobservância acarreta sanções processuais; extinção sem resolução do mérito e condenação em honorários; que penalizam justamente aquele que busca reparação por uma violação que não provocou. Não se trata, portanto, de mera dificuldade processual ordinária. Trata-se de uma vulnerabilidade estrutural, produzida pela combinação de três fatores: a omissão normativa do STJ ao deixar indefinido o conceito de requerimento administrativo; o descumprimento reiterado pelas instituições financeiras de suas obrigações legais de transparência; e a falta de sensibilidade de parte da jurisprudência para as barreiras concretas que cada canal de requerimento impõe ao consumidor idoso.
5.2 O princípio da inafastabilidade da jurisdição e seus limites
O artigo 5º, inciso XXXV, da Constituição Federal de 1988 consagra o princípio da inafastabilidade da jurisdição, estabelecendo que a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito. Esse princípio assegura a inafastabilidade do acesso à Justiça, definindo que nenhuma lesão ou ameaça a direito pode ser subtraída da apreciação judicial. O CPC/2015, em seu artigo 3º, reproduz a mesma garantia, reforçando sua dimensão processual.
A doutrina e a jurisprudência reconhecem que esse princípio não é absoluto. A exigência de prévio requerimento administrativo, como condição de configuração do interesse de agir, foi considerada constitucional pelo Supremo Tribunal Federal em matéria previdenciária, desde que não se exija o exaurimento das instâncias administrativas nem se crie obstáculo intransponível ao acesso ao Judiciário. A norma constitucional veda ao legislador não apenas indicar matérias não passíveis de apreciação judicial, mas também criar qualquer tipo de obstáculo ao próprio direito de ação que, embora não impeça determinados temas de cunho material, acabe por embaraçar o acesso à Justiça pela dificuldade do uso do instrumento processual.
É exatamente nesse ponto que o cenário analisado neste trabalho revela sua dimensão constitucional. O problema não está na exigência do requerimento administrativo em si, que, como visto, tem respaldo no Tema 648 do STJ e guarda lógica protetiva legítima. O problema está na ausência de definição do que esse requerimento deve conter e de como deve ser formulado, combinada com a aplicação rígida e punitiva do requisito por parte de magistrados que desconsideram as barreiras reais enfrentadas pelo consumidor idoso. O princípio da inafastabilidade da jurisdição impede que o acesso ao Judiciário seja condicionado ao esgotamento da via administrativa, e a extinção prematura do processo viola o direito fundamental de acesso à Justiça. Quando a indefinição do conceito de requerimento administrativo é utilizada como fundamento para extinguir processos de aposentados vítimas de fraude, punindo-os com custas e honorários, o que se tem é, na prática, uma restrição inconstitucional ao acesso à jurisdição, ainda que revestida de fundamento processual aparentemente legítimo.
5.3 A inversão da lógica protetiva do CDC
O Código de Defesa do Consumidor foi concebido como instrumento de reequilíbrio de uma relação estruturalmente assimétrica. O princípio da vulnerabilidade reconhece a inferioridade do consumidor na relação de consumo, e dele decorre a exigência de comportamento proativo do fornecedor, munindo o consumidor de todas as informações necessárias para uma correta decisão. Todo o microssistema consumerista parte dessa premissa: o fornecedor é mais forte, mais informado e mais bem aparelhado; ao consumidor, a lei confere proteção proporcional a essa assimetria.
O cenário da ação de exibição de documentos em contratos de crédito consignado inverte essa lógica de forma completa. O banco, que detém o contrato, que controla os canais de atendimento, que define os prazos de resposta e que tem interesse direto em não fornecer voluntariamente um documento potencialmente comprometedor, beneficia-se da indefinição do requisito processual. O consumidor idoso, que não escolheu os canais de atendimento, que não domina os meios digitais exigidos, que não conhece os critérios jurisprudenciais variáveis sobre o que constitui requerimento válido, arca com as consequências dessa indefinição.
A hipervulnerabilidade do idoso é reconhecida pela doutrina e pela jurisprudência, que identificam nessa condição um nível de proteção ainda maior do que o conferido ao consumidor ordinário, em razão de fragilidades específicas de natureza física, cognitiva e informacional. Exigir desse consumidor que navegue por seis ou mais canais de atendimento diferentes, com critérios probatórios distintos e nenhuma garantia de aceitação judicial, é tratar como capaz de superar barreiras que o próprio ordenamento reconhece que ele não tem condições de superar sozinho. É negar, na prática, a proteção que a Constituição Federal, o Estatuto do Idoso e o Código de Defesa do Consumidor determinam que lhe seja conferida.
5.4 O papel das instituições financeiras na perpetuação da vulnerabilidade
A análise não estaria completa sem identificar o papel ativo das instituições financeiras na manutenção desse estado de coisas. O descumprimento da obrigação prevista na Instrução Normativa PRES/INSS nº 138/2022, de disponibilizar no site do Meu Inss a cópia do contrato, não é acidental. Trata-se de conduta que, ao perpetuar a opacidade contratual, mantém o consumidor em posição de dependência e dificulta a verificação de irregularidades.
Mais do que uma irregularidade isolada, o conjunto de comportamentos das instituições financeiras, criação de canais de atendimento fragmentados e tecnologicamente excludentes, ausência de resposta a requerimentos administrativos, atendimento robótico que impede pedidos específicos, descumprimento da obrigação de publicação de contratos no Meu INSS, configura o que a doutrina consumerista denomina de vulnerabilidade induzida: aquela que não é apenas uma característica do consumidor, mas é ativamente produzida e explorada pelo fornecedor para manter sua posição de vantagem na relação jurídica. O paradoxo da identidade é exemplo eloquente desse fenômeno: ao exigir documentos pessoais do beneficiário para fornecer a cópia do contrato, o banco erige uma barreira que é ainda mais intransponível justamente nos casos de fraude, quando os documentos do beneficiário foram os instrumentos do próprio crime.
Nesse contexto, a exigência judicial de demonstração de requerimento administrativo prévio, sem que haja qualquer obrigação legal imposta aos bancos de manter canais acessíveis, padronizados e idôneos para esse tipo de solicitação, gera um paradoxo sistêmico: o Estado exige do consumidor que comprove sua tentativa de obter o documento do banco, mas não exige do banco que ofereça meios adequados para que essa tentativa seja feita. O consumidor fica, assim, preso entre a exigência processual e a realidade material, nas mãos dos bancos e em estado de vulnerabilidade procedimental que o ordenamento jurídico, em sua lógica protetiva, jamais deveria tolerar.
6. PROPOSTAS DE UNIFORMIZAÇÃO E CONCLUSÃO
6.1 A necessidade de intervenção normativa e jurisprudencial
O diagnóstico traçado ao longo deste trabalho aponta para um problema que não se resolve espontaneamente. A insegurança jurídica em torno do conceito de requerimento administrativo não é uma imperfeição passageira da jurisprudência, que o tempo e o acúmulo de precedentes naturalmente corrigiriam. É uma lacuna estrutural, alimentada pela omissão simultânea de três instâncias: do STJ, que fixou o requisito sem defini-lo; do Banco Central e do CMN, que regulamentam os canais de atendimento bancário sem estabelecer qual deles é idôneo para fins de requerimento de exibição de contrato; e do legislador, que até o momento não editou norma específica sobre o tema. Enquanto essas três omissões coexistirem, o consumidor idoso continuará sendo o único a arcar com as consequências de uma indefinição que não criou.
A solução do problema exige intervenção em pelo menos dois planos: o jurisprudencial, por meio da complementação do Tema 648 pelo próprio STJ; e o regulatório, por meio de atuação do Banco Central. Uma terceira via, legislativa, é também possível e desejável, embora mais morosa.
6.2 A complementação do Tema 648 pelo STJ
A via jurisprudencial é a mais célere e a que pode produzir efeitos mais imediatos. O STJ, ao fixar o Tema 648, exerceu sua função uniformizadora de forma incompleta: definiu o requisito, mas não seus contornos. A complementação dessa tese, por meio de novo recurso repetitivo ou de incidente de assunção de competência, para estabelecer parâmetros mínimos sobre o que constitui requerimento administrativo válido é não apenas possível, como necessária.
Essa complementação deveria estabelecer, no mínimo, os seguintes parâmetros: (i) qualquer meio de comunicação comprovado dirigido à instituição financeira é suficiente, desde que identifique o requerente, especifique o documento solicitado e permita verificar a data do envio; (ii) o silêncio da instituição financeira por prazo superior a quinze dias úteis configura automaticamente a resistência apta a demonstrar o interesse de agir; (iii) o registro de reclamação nas plataformas Consumidor.gov.br e Fale com o BCB é meio idôneo e suficiente de requerimento administrativo, por se tratar de canais regulatórios com prazo de resposta obrigatório; e (iv) não se exige do consumidor a comprovação de pagamento de qualquer valor pela solicitação de cópia de contrato de crédito consignado, por força do artigo 54-G, inciso II, do CDC.
Esses parâmetros não enfraquecem a exigência do requerimento administrativo, mantêm sua lógica de evitar a judicialização desnecessária. Mas a tornam compatível com a realidade tecnológica e com as limitações concretas do consumidor hipervulnerável, que é, em última análise, o destinatário da proteção que o ordenamento promete conferir.
6.3 A atuação regulatória do Banco Central
No plano regulatório, o Banco Central do Brasil detém competência para normatizar os canais de atendimento das instituições financeiras e os procedimentos relativos ao fornecimento de documentos aos consumidores. A Lei do SAC prevê que os órgãos reguladores de cada setor poderão criar regras específicas de atendimento, o que autoriza a padronização dentro de cada segmento regulado.
É importante, contudo, reconhecer os limites dessa via. A entrega de cópia de contrato bancário não pode ser feita a qualquer requerente, trata-se de documento que contém dados pessoais sensíveis, cuja divulgação indiscriminada violaria a Lei Geral de Proteção de Dados Pessoais (Lei nº 13.709/2018). As instituições financeiras, com razão, exigem comprovação da identidade do solicitante antes de fornecer o instrumento contratual, o que significa que o canal de solicitação direta ao banco, embora possível, apresenta uma limitação estrutural grave nos casos de fraude em consignado: o beneficiário que suspeita ter sido vítima de fraude é exatamente aquele cujos documentos pessoais podem ter sido usados indevidamente pelo próprio banco, ou por correspondentes a ele vinculados, para celebrar o contrato irregular. Exigir que esse consumidor comprove sua identidade perante a instituição que possivelmente fraudou seus dados é, no mínimo, um paradoxo que o ordenamento jurídico não pode naturalizar.
Por essa razão, a solicitação direta ao banco não deve ser descartada como opção, mas tampouco pode ser tratada como canal equivalente ou preferencial em relação às demais vias. Ela deve figurar como uma das possibilidades de requerimento administrativo, sem hierarquia sobre os demais canais, reconhecendo-se que as barreiras de verificação de identidade impostas pelo banco podem, nos casos de fraude, tornar esse canal inacessível ou inseguro para o consumidor.
Nesse contexto, a atuação regulatória do Banco Central deveria concentrar-se em dois eixos principais: (i) a imposição de sanções administrativas efetivas às instituições que descumprirem a obrigação prevista na Instrução Normativa PRES/INSS nº 138/2022 de encaminhar a documentação contratual à Dataprev para disponibilização ao beneficiário na Central de Serviços Meu INSS e, ademais, a ampliação do marco temporal da plataforma, que atualmente cobre apenas contratos celebrados a partir de 17 de abril de 2023, deixando sem amparo documental todos os contratos anteriores a essa data, inclusive os que ainda se encontram dentro dos prazos prescricionais quinquenal do CDC e decenal do Código Civil; e (ii) a regulamentação de um procedimento específico para os casos de suspeita de fraude, no qual a solicitação de cópia de contrato possa ser feita pelo beneficiário diretamente junto ao INSS, com verificação de identidade pelo próprio sistema previdenciário, sem depender da colaboração da instituição financeira potencialmente envolvida na irregularidade.
Essa segunda proposta é especialmente relevante porque ataca o nó central do problema: retirar das mãos do banco a exclusividade sobre o acesso ao contrato que ele mesmo celebrou, criando uma via alternativa gerida por um ente público neutro, o INSS, que já possui o vínculo jurídico com o beneficiário e os dados necessários para verificar sua identidade com segurança.
6.4 A via legislativa
No plano legislativo, a solução mais eficaz seria a inserção, na Lei nº 10.820/2003, que regula o crédito consignado, de dispositivo específico que estabeleça o direito do beneficiário de obter cópia do contrato por meio de qualquer canal de comunicação com a instituição financeira credenciada, com prazo máximo de resposta de dez dias úteis e presunção de resistência em caso de silêncio, para todos os fins processuais. Essa solução teria a vantagem de ser específica para o crédito consignado, onde o problema é mais agudo e de superar eventuais controvérsias sobre a interpretação do Tema 648 do STJ, criando uma norma autônoma que dispensaria o debate jurisprudencial sobre o alcance do precedente repetitivo.
Alternativamente, a questão poderia ser equacionada por meio de projeto de lei que incluísse no CDC um artigo estabelecendo que, nas relações de crédito com consumidores hipervulneráveis, o silêncio da instituição financeira em prazo razoável constitui, por si só, prova suficiente da resistência à entrega do documento para fins de configuração do interesse de agir em ação de exibição de documentos. Essa solução seria mais abrangente e beneficiaria não apenas os beneficiários de crédito consignado, mas todos os consumidores hipervulneráveis que enfrentam barreiras semelhantes em outras modalidades de crédito.
Em qualquer das hipóteses legislativas, seria igualmente recomendável a positivação expressa da obrigação do INSS de funcionar como canal neutro de acesso aos contratos consignados, permitindo que o beneficiário solicite, diretamente ao sistema previdenciário, as cópias dos instrumentos celebrados em seu nome com verificação de identidade pelo próprio INSS e posterior requisição à instituição financeira, retirando do consumidor o ônus de interagir diretamente com o banco que possivelmente o fraudou.
6.5 Conclusão
O presente trabalho analisou o problema da exigência do requerimento administrativo como requisito de procedibilidade para o ajuizamento de ação de exibição de documentos em contratos de crédito consignado, demonstrando que a indefinição conceitual desse requisito, combinada com o descumprimento das obrigações legais pelas instituições financeiras, produz uma forma específica de vulnerabilidade, a vulnerabilidade procedimental, que compromete o acesso à justiça dos consumidores idosos vítimas de fraude.
O percurso argumentativo revelou que o problema possui múltiplas dimensões. No plano material, o direito à informação do consumidor e a obrigação de entrega da cópia do contrato são garantidos pelo artigo 54-G do CDC, de modo que a resistência das instituições financeiras é, em si mesma, uma violação legal autônoma, anterior e independente do problema processual. No plano processual, o Tema 648 do STJ, ao exigir o prévio requerimento administrativo sem defini-lo, criou uma lacuna que vem sendo preenchida de forma fragmentada e contraditória pela jurisprudência dos tribunais estaduais, gerando ao menos seis correntes distintas sobre o que constitui requerimento válido, nenhuma delas universalmente aceita. No plano probatório, cada um dos canais de requerimento disponíveis apresenta problemas específicos que a jurisprudência ignora: a carta com AR depende da fotografia do carteiro e encontra obstáculos na LGPD; o SAC telefônico frequentemente não admite pedidos específicos e seus registros estão sob controle exclusivo do banco; o WhatsApp e o e-mail encontram resistência em parte dos tribunais; e o atendimento presencial é inacessível para bancos digitais e para idosos com limitações de mobilidade. No plano da identidade, a solicitação direta ao banco esbarra em um paradoxo irresolúvel pela via privada: o beneficiário vítima de fraude é exatamente aquele cujos documentos foram possivelmente usados para a contratação irregular, sendo compelido a provar sua identidade perante a instituição que, em tese, já a utilizou de forma indevida. No plano normativo, a própria plataforma Meu INSS, que deveria ser a solução estrutural para o problema, só disponibiliza contratos e dados de identificação para empréstimos celebrados a partir de 17 de abril de 2023, deixando sem qualquer amparo documental todos os contratos anteriores a essa data. Essa limitação temporal é incongruente com os prazos prescricionais aplicáveis: o quinquenal do CDC e o decenal do Código Civil alcançam contratos que remontam, respectivamente, a 2020 e a 2015, todos fora do alcance da plataforma e, portanto, dependentes exclusivamente da colaboração do banco que os celebrou para que o beneficiário possa sequer saber o que assinou.
O resultado é um consumidor que não escolheu ser vítima de fraude, que não escolheu o banco que fraudou seu benefício, que não escolheu os canais de atendimento disponíveis e que, ao buscar a tutela jurisdicional para reparar esse dano, é punido pela insuficiência de uma tentativa extrajudicial cuja forma adequada nenhuma norma define. Esse cenário viola o princípio da inafastabilidade da jurisdição, inverte a lógica protetiva do CDC e ignora a hipervulnerabilidade reconhecida pelo próprio ordenamento jurídico ao consumidor idoso.
A superação desse estado de coisas exige, de forma urgente e combinada: a complementação do Tema 648 pelo STJ com a fixação de parâmetros mínimos sobre o conteúdo e a forma do requerimento administrativo; a edição de resolução pelo Banco Central impondo sanções efetivas pelo descumprimento da obrigação de disponibilização dos contratos no Meu INSS, a ampliação do marco temporal da plataforma para abranger todos os contratos dentro dos prazos prescricionais aplicáveis, e a regulamentação do INSS como canal neutro de acesso documental nos casos de suspeita de fraude; e, no plano legislativo, a positivação do direito do beneficiário de obter cópia do contrato diretamente do sistema previdenciário, sem depender da colaboração da instituição financeira potencialmente envolvida na irregularidade.
O objetivo não é eliminar o requisito do requerimento administrativo, que tem sua razão de ser. É torná-lo compatível com a realidade de quem mais precisa dele: o aposentado ou pensionista que, ao perceber que seu benefício está sendo consumido por contratos que não reconhece, tem o direito de encontrar no Judiciário não mais um obstáculo, mas a proteção que a Constituição lhe promete.
REFERÊNCIAS
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Brasília: Senado Federal, 1988.
BRASIL. Lei nº 8.078, de 11 de setembro de 1990. Código de Defesa do Consumidor. Diário Oficial da União, Brasília, 12 set. 1990.
BRASIL. Lei nº 10.741, de 1º de outubro de 2003. Estatuto do Idoso. Diário Oficial da União, Brasília, 3 out. 2003.
BRASIL. Lei nº 10.820, de 17 de dezembro de 2003. Dispõe sobre a autorização para desconto de prestações em folha de pagamento. Diário Oficial da União, Brasília, 18 dez. 2003.
