Quando o clima regula a cidade: poder de polícia, saúde pública e justiça distributiva em ondas de calor extremo
Resumo
O artigo examina a reconfiguração do poder de polícia urbano diante de eventos climáticos extremos cada vez mais intensos. O ponto de partida é a restrição temporária imposta em Paris à venda e ao consumo de álcool em espaços públicos, durante uma onda de calor. A tese central é a seguinte: a emergência climática não cria uma categoria estatal totalmente nova. Ela altera a função, a frequência e os critérios de controle de instrumentos já conhecidos do Direito Administrativo. Entre eles estão a vigilância sanitária, a proteção civil e a ordenação do espaço público. Propõe-se, então, a ideia de proporcionalidade probatória progressiva. Essa fórmula traduz, no plano administrativo, os princípios ambientais da prevenção e da precaução, previstos na Política Nacional sobre Mudança do Clima. Segundo essa lógica, o grau de evidência, motivação e controle exigido cresce junto com a intensidade, a duração, a repetição e o impacto social da medida. O texto também separa dois planos de risco: a prevenção fisiológica individual e a precaução populacional agregada. Enfrenta, ainda, a objeção paternalista. Discute a equidade intergeracional. Propõe uma analogia controlada com o princípio das responsabilidades comuns, porém diferenciadas. Por fim, apresenta mecanismos de controle distributivo. O objetivo é evitar que políticas de adaptação climática virem instrumentos de seletividade urbana — sobretudo em contextos desiguais, como o brasileiro.
Palavras-chave: poder de polícia; crise climática; Direito Administrativo; Direito Ambiental; precaução; saúde pública; proporcionalidade; justiça distributiva; espaço urbano.
Abstract
This article examines the reconfiguration of urban police power in the face of increasingly frequent extreme climate events. The starting point is the temporary restriction imposed in Paris on the sale and consumption of alcohol in public spaces during a heatwave. The central thesis is this: the climate emergency does not create an entirely new category of state authority. It alters the function, frequency and standards of review of instruments already known to Administrative Law, such as public health regulation, civil protection and urban ordering. The article proposes the idea of progressive evidentiary proportionality. This formula translates, at the administrative level, the environmental principles of prevention and precaution set out in Brazil's National Policy on Climate Change. Under this logic, the degree of evidence, justification and control required grows together with the intensity, duration, repetition and social impact of the measure. The text also separates two levels of risk: individual physiological prevention and aggregate population-level precaution. It addresses the paternalism objection. It discusses intergenerational equity. It proposes a controlled analogy with the principle of common but differentiated responsibilities. Finally, it presents distributive control mechanisms, aimed at preventing climate adaptation policies from becoming tools of urban selectivity, especially in unequal societies such as Brazil.
Keywords: police power; climate crisis; Administrative Law; Environmental Law; precaution; public health; proportionality; distributive justice; urban space.
Sumário: Introdução — 1. O caso de Paris e a regulação climática da vida urbana — 2. Poder de polícia climático: categoria nova ou mutação funcional de categorias clássicas? — 3. Álcool, calor e externalidade sanitária: entre prevenção individual e precaução populacional — 4. Proporcionalidade probatória progressiva e controle distributivo — 5. O risco brasileiro: adaptação climática, informalidade e seletividade urbana — Conclusão — Referências
Introdução
A crise climática já não é apenas um problema ambiental de longo prazo, de vez que ela virou um fator imediato de administração urbana. Ondas de calor, enchentes, secas, colapsos energéticos, incêndios e outros eventos extremos interferem diretamente na vida das cidades. Eles afetam a circulação de pessoas. Afetam o funcionamento de serviços públicos. Afetam a ocupação do espaço urbano. E afetam, também, os limites legítimos da intervenção estatal.
Um episódio recente em Paris ilustra essa mudança, eis que a cidade registrou temperaturas acima de 40 °C e, em razão disso, os hospitais ficaram pressionados, dado que as emergências médicas aumentaram.
Diante desse quadro, a capital francesa restringiu, por tempo limitado, a venda e o consumo de álcool em determinados espaços públicos, em dias e horários específicos, anotando-se, no entanto, que a medida não foi apresentada como lei seca de fundo moral.
Com efeito, referida postura foi apresentada como providência sanitária, na medida em que o álcool pode agravar a desidratação, bem como também comprometer a regulação térmica do corpo.
Por isso a preocupação sanitária, e não moral. A restrição, segundo a reportagem, não alcançava bares, cafés e restaurantes licenciados, mas buscava impedir apenas a compra de álcool em lojas e o consumo em vias públicas, durante os períodos críticos.
O caso levanta uma pergunta jurídica mais ampla: até onde vai a autorização climática para o Estado restringir condutas comuns no espaço urbano?
A resposta não pode ser simplista, dado que de um lado, seria ingênuo negar que eventos extremos exigem respostas rápidas — inclusive restrições temporárias de atividades, circulação ou consumo. De outro, seria perigoso transformar a crise climática em justificativa aberta para qualquer expansão do poder de polícia. Isso é ainda mais grave em cidades marcadas por desigualdade, informalidade econômica e seletividade na fiscalização.
A hipótese deste artigo é a seguinte: a emergência climática não cria uma categoria estatal totalmente nova. O que ela produz é uma mutação funcional de categorias já conhecidas do Direito Administrativo — poder de polícia, vigilância sanitária, proteção civil, ordenação urbana. A novidade não está no instrumento. Está no regime de aplicação. Riscos antes tratados como exceção passam a se repetir. Isso exige protocolos, dados, motivação técnica, revisão periódica e controle distributivo.
A partir desse enquadramento, propõe-se a ideia de proporcionalidade probatória progressiva. Medidas inaugurais, adotadas diante de eventos extremos, podem admitir maior margem de incerteza.
Mas isso só vale se forem breves, motivadas, delimitadas e revisáveis. A partir da segunda adoção da mesma medida, diante de evento climático da mesma natureza, a lógica muda.
Presume-se, então, a recorrência administrativa do risco. A Administração deixa de poder invocar surpresa. Passa a ter um dever mais forte: produzir protocolos, reunir evidências, avaliar alternativas menos restritivas e controlar os impactos desiguais da fiscalização.
Essa questão ganha relevância especial no Brasil, sendo de se inferir que aqui, as sociedades são mais desiguais, e, por isso, restrições climáticas ao uso do espaço público podem atingir, de forma desproporcional, ambulantes, trabalhadores informais, população em situação de rua, jovens periféricos e pequenos comerciantes.
Uma adaptação climática mal desenhada pode proteger a saúde pública, mas pode, ao mesmo tempo, reforçar mecanismos antigos de exclusão urbana. O desafio jurídico não é apenas saber se o Estado pode agir diante do calor extremo, como também impedir que essa proteção vire uma nova forma de controle seletivo da cidade.
Este artigo não trata o episódio parisiense como conflito jurídico já encerrado, como também não pretende extrair dele uma teoria geral, totalmente comprovada pela experiência empírica.
Trata-se de um caso-sentinela: uma medida breve, localizada, ainda não judicializada, mas reveladora de um problema que tende a se repetir, em cidades sujeitas a eventos climáticos extremos.
A proposta teórica deste artigo é, por isso, deliberadamente antecipatória. Seu valor não está em resolver um litígio já consolidado. Está em oferecer critérios jurídicos antes que a repetição das ondas de calor transforme respostas improvisadas em conflitos recorrentes — distributivos, sanitários e judiciais.
1. O caso de Paris e a regulação climática da vida urbana
A restrição adotada em Paris tem relevância jurídica por um motivo específico, qual seja o de que ela não se apresenta como medida clássica de moralidade pública, não é combate à desordem urbana e também não é repressão ao consumo de álcool em si. Seu fundamento declarado é outro: sanitário-climático. O consumo de álcool em espaço público passa a ser regulado não por seu significado moral, mas sim por seu potencial de agravar riscos fisiológicos, em contexto de calor extremo.
Esse deslocamento é decisivo, de vez que um tema antes tratado como costume, segurança urbana ou tranquilidade pública passa a ser enquadrado como gestão de risco climático. A rua deixa de ser apenas espaço de circulação e convivência. Em dias de calor extremo, ela vira ambiente de exposição fisiológica e, nesse ambiente, escolhas individuais, condições urbanas e capacidade hospitalar se cruzam.
A medida parisiense também chama atenção por outro motivo, qual seja o de que ela não se confundiu com uma proibição absoluta — pelo menos não em sua formulação inicial. Houve delimitação de dias, horários, locais e formas de comercialização, sendo que o consumo em bares, cafés e restaurantes licenciados continuou autorizado. A restrição incidiu sobre a venda em mercados, adegas e estabelecimentos parecidos, bem como sobre o consumo em espaços públicos, em determinados períodos. A intervenção, portanto, foi desenhada como medida seletiva e temporária — não como política geral de abstinência.
A excepcionalidade do contexto aparece também nos registros meteorológicos; segundo a reportagem, o indicador térmico nacional francês é calculado desde 1947. Ele superou o recorde anterior de 29,4 °C — registrado em 2003 e repetido em 2019. Atingiu 29,8 °C em 23 de junho. No dia seguinte, chegou a 30 °C. Paris ultrapassou os 40 °C. Outras cidades europeias também registraram marcas extremas. Esses dados importam juridicamente. Eles ajudam a afastar a ideia de uma intervenção arbitrária. Havia, de fato, um gatilho climático objetivo, mensurável e extraordinário.
Esse dado importa para a análise jurídica por um motivo simples: quanto mais delimitada for a restrição, maior a chance de justificá-la — em contexto de risco grave e temporário. O inverso também vale: quanto mais ampla, duradoura e indiferenciada for a medida, maior deverá ser o ônus de motivação da Administração.
A notícia, sozinha, não basta, como é cediço, como prova científica conclusiva, entretanto, ela funciona como ponto de partida — não como demonstração definitiva de eficácia.
Para fins de artigo científico, o episódio deve ser usado como caso indutivo, sendo um acontecimento capaz de revelar um problema regulatório mais amplo.
A pergunta central não é apenas se Paris acertou ou errou, mas é outra: quais critérios jurídicos devem orientar medidas semelhantes, quando o clima extremo passa a condicionar a governança urbana?
2. Poder de polícia climático: categoria nova ou mutação funcional de categorias clássicas?
A expressão “poder de polícia climático” é atraente, mas exige cautela, porque se tomada como categoria inteiramente nova, ela pode sugerir inflação conceitual.
Afinal, o Direito Administrativo já conhece instrumentos de limitação de liberdades em nome da saúde pública, da segurança, da proteção civil, da ordem urbana e do interesse coletivo.
Quarentenas, interdições sanitárias, evacuações, restrições de circulação em áreas de risco, suspensão de eventos, normas de uso do espaço público — nada disso é novidade.
A questão, então, não está na criação de um poder estatal inédito, mas está na mutação funcional de competências já conhecidas, na medida em que se a crise climática altera a frequência dos eventos que acionam essas competências e altera também sua previsibilidade e sua intensidade, o calor extremo deixa de ser acidente excepcional, mas passa a compor o horizonte regular da Administração urbana.
Essa mudança tem efeitos dogmáticos relevantes. No modelo clássico, a restrição emergencial costuma responder a um evento anômalo: epidemia, desastre, enchente, contaminação, incêndio, colapso localizado. No contexto climático, porém, o evento extremo tende a se repetir. O que era exceção passa a exigir planejamento, protocolo e aprendizagem institucional.
Daí a diferença entre estado de exceção e legalidade climática, eis que a adaptação climática não deve ser confundida com autorização para suspender liberdades de forma permanente. O risco climático pode ser recorrente, mas a restrição administrativa não pode virar permanente por simples arrastamento. O que se normaliza é o dever de planejamento — não a excepcionalidade como técnica comum de governo.
Essa distinção é essencial, sendo de importãncia fundamental destacar que o Direito Administrativo climático não deve funcionar como regime de sobressalto permanente. Sua tarefa é permitir respostas rápidas a riscos graves.
Mas isso deve ocorrer dentro de uma legalidade reforçada — por motivação técnica, temporalidade, revisão e controle distributivo; a emergência pode justificar uma compressão procedimental momentânea, já a repetição exige procedimento qualificado.
A experiência francesa oferece um interlocutor dogmático mais próximo do que a teoria política do estado de exceção.
A teoria das circunstâncias excepcionais foi construída pelo Conselho de Estado francês, a partir de casos como Heyriès: ela admite que situações de crise ampliem, temporariamente, os poderes administrativos.
Essa ampliação pode até flexibilizar regras ordinárias de competência, forma e conteúdo, mas ela não é incontrolável.
Com efeito, o juiz administrativo verifica a existência das circunstâncias excepcionais, a impossibilidade de atuação regular, a finalidade de interesse geral e a necessidade concreta da medida.
Assim, o poder de polícia climático deve dialogar com essa tradição, mas, também, deve se diferenciar dela: ondas de calor extremas não são, necessariamente, uma ruptura episódica da normalidade. São um risco recorrente. Esse risco exige planejamento jurídico prévio — não apenas elasticidade emergencial.
No Brasil, a pandemia de Covid-19 oferece uma analogia relevante, ainda que imperfeita, anotando-se que em tal situação emergencial o Supremo Tribunal Federal reconheceu a legitimidade de Estados, do Distrito Federal e de municípios para adotar medidas sanitárias, epidemiológicas e administrativas de contenção.
Na ocasião, a Suprema Corte afirmou que a proteção da saúde pública pode exigir respostas descentralizadas e tecnicamente orientadas. Todavia, essa analogia exige cautela, na medida em que o risco climático urbano não é idêntico ao risco epidemiológico. Sua recorrência impõe um dever ainda maior de protocolização.
Já a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça reforça outro ponto: discricionariedade não é imunidade jurisdicional. Isso vale, sobretudo, quando há restrição a direitos, cabendo, nesses casos, controle de legalidade, finalidade, razoabilidade e proporcionalidade.
A recorrência climática também deve ser lida à luz da equidade intergeracional, eis que o art. 225 da Constituição Federal não protege apenas a fruição ambiental imediata, como também ele vincula o Poder Público — e também a coletividade — a deveres de preservação, para as presentes e as futuras gerações.
Em matéria climática urbana, essa dimensão temporal é decisiva, eis que se ondas de calor deixam de ser anomalia e passam a compor o horizonte previsível da Administração, o dever de aprendizado institucional muda de natureza, deixando de de ser mera boa prática gerencial, passamdo a ser decorrência da própria racionalidade constitucional ambiental.
A repetição do risco converte o improviso em insuficiência jurídica, razão pela qual há se inferir que essa mesma lógica orienta a Lei nº 14.904/2024. Tal norma estabelece diretrizes para planos de adaptação à mudança do clima e determina, ainda, sua sinergia com a Política Nacional de Proteção e Defesa Civil (Lei nº 12.608/2012).
Ao sancionar a lei, o Poder Executivo federal descreveu seu propósito assim: deslocar a atuação estatal “da gestão de desastres para a gestão de riscos”. Essa formulação sintetiza, no plano legislativo, a mesma mutação funcional que este artigo sustenta no plano dogmático.
3. Álcool, calor e externalidade sanitária: entre prevenção individual e precaução populacional
A restrição ao álcool, em ondas de calor extremo, traz à tona uma objeção clássica: o paternalismo estatal.
Se uma pessoa adulta decide beber em um dia quente, por que o Estado poderia impedi-la?
A resposta mais frágil seria dizer que o Estado sabe melhor do que o indivíduo o que convém à sua própria saúde, sendo que essa formulação deslocaria o debate para uma tutela moralizante da autonomia privada.
Contudo, a justificativa mais robusta está em outro plano, qual seja o da externalidade sanitária coletiva, já que em um evento climático extremo, decisões individuais se acumulam e, assim, elas podem ampliar os atendimentos de emergência, ocupar ambulâncias, pressionar hospitais e reduzir a capacidade de resposta do sistema público para terceiros.
A intervenção, portanto, não se funda apenas na proteção do indivíduo contra si mesmo, mas tem como fundamento, também, a preservação de uma infraestrutura pública escassa, em momento de risco coletivo.
Ainda assim, é preciso distinguir dois níveis de evidência. No plano fisiológico individual, o lastro é mais forte. O consumo de álcool pode agravar a desidratação. Pode interferir na capacidade do corpo de regular sua própria temperatura — especialmente em cenário de calor intenso. A própria justificativa noticiada para a medida parisiense repousa nessa relação: álcool, calor, risco sanitário.
No plano populacional agregado, porém, a relação é mais incerta. Saber que o álcool pode agravar riscos fisiológicos em um corpo não é o mesmo que provar outra coisa. Não prova que restringir a venda e o consumo, em uma cidade inteira, vai reduzir — de modo mensurável — chamadas de emergência, internações ou ocorrências cardiovasculares. Esse segundo elo não é um dado biomédico direto. É uma inferência de política pública.
Essa distinção entre prevenção e precaução não é apenas construção doutrinária.
No direito brasileiro, a Política Nacional sobre Mudança do Clima — instituída pela Lei nº 12.187/2009 — adota expressamente esses dois princípios como vetores das ações públicas em matéria climática.
A prevenção opera quando o risco é conhecido, ou razoavelmente mensurável, já a precaução incide quando há ameaça plausível de dano grave, mesmo com incerteza científica sobre sua extensão ou causalidade.
No caso das ondas de calor, o risco fisiológico do álcool se aproxima da prevenção, já a expectativa de reduzir a sobrecarga hospitalar, pela restrição ao consumo em espaço público, está em zona precaucionária, sendo que ela depende de uma inferência populacional ainda sujeita a verificação empírica.
Os números noticiados ajudam a entender a gravidade do contexto, mas também exigem cautela metodológica, eis que a reportagem menciona mais de mil mortes na França, em apenas três dias, durante o pico da onda de calor, aludindo à sobrecarga hospitalar.
E menciona quatro vezes mais ocorrências de parada cardíaca, registradas por ambulâncias em Paris, em 24 horas, inferindo-se que esses dados oferecem uma base empírica relevante para a preocupação administrativa, mas não comprovam, por si sós, que a restrição ao álcool reduziu a pressão sobre hospitais, ambulâncias ou serviços de emergência.
O caso de Paris, portanto, não deve ser classificado como prevenção pura, tratando-se de uma medida híbrida: preventiva quanto ao risco fisiológico individual e precaucionária quanto ao efeito agregado sobre o sistema de saúde. Essa distinção não enfraquece a medida. Ao contrário: ela permite calibrá-la juridicamente.
Quanto mais incerto for o efeito populacional, mais estreita deve ser a intervenção — em duração, espaço, intensidade e alcance subjetivo.
A incerteza científica não paralisa a Administração, mas impõe modéstia regulatória, revisão posterior e produção progressiva de dados.
A restrição não deve ser a primeira e única resposta estatal, devendo vir acompanhada de alternativas menos invasivas: hidratação pública, pontos de resfriamento, comunicação de risco, abertura de equipamentos públicos, reforço de equipes de saúde, sombra urbana, transporte adequado.
Assim, a objeção paternalista é enfrentada em duas frentes: a primeira é a externalidade sanitária: o problema não é apenas a escolha individual, mas o efeito agregado sobre a capacidade pública de resposta; a segunda é a subsidiariedade, isto é a restrição de conduta só se justifica quando integrada a um conjunto mais amplo de medidas de proteção climática. Ela não pode ser um substituto barato de políticas urbanas estruturais.
4. Proporcionalidade probatória progressiva e controle distributivo
A proporcionalidade probatória progressiva não pretende substituir os princípios ambientais da prevenção e da precaução. Ela oferece a eles uma tradução administrativa operacional. Prevenção e precaução indicam quando o Estado pode — ou deve — agir diante do risco climático.
Já a proporcionalidade probatória progressiva define outra coisa: com que intensidade o Estado deve motivar, provar, revisar e controlar essa intervenção. Seu acréscimo específico está em dois pontos que os princípios ambientais, sozinhos, não resolvem: o escalonamento do ônus probatório conforme a repetição da medida, e o dever de controle distributivo dos efeitos da fiscalização.
Em matéria de poder de polícia climático, a proporcionalidade não pode ser autorização genérica, sendo que ela não permite restringir condutas apenas em nome da emergência ambiental, não podendo ser tratada como exigência de certeza científica absoluta — isso paralisaria respostas urgentes, diante de riscos graves à saúde coletiva. O ponto de equilíbrio está em uma proporcionalidade probatória progressiva.
Essa fórmula significa o seguinte: o grau de evidência, motivação e controle exigível cresce conforme aumentam a intensidade, a duração, a amplitude territorial, a repetição e o impacto social da medida. Medidas leves, localizadas e temporárias podem admitir juízo preventivo-precaucionário. Já medidas severas, generalizadas, duradouras ou reiteradas exigem mais: lastro empírico consistente, revisão periódica, e demonstração de que alternativas menos restritivas foram consideradas.
Na resposta inaugural a um evento extremo, admite-se um padrão mitigado de justificação. Isso vale desde que a medida seja breve, motivada, delimitada territorialmente e sujeita a revisão posterior. A Administração pode agir com base em plausibilidade técnica e risco grave — sem esperar prova perfeita. Mas há um limite. A partir da segunda adoção da mesma medida, em resposta a evento climático da mesma natureza, presume-se a recorrência administrativa do risco.
Essa presunção tem consequência jurídica. A Administração deixa de poder invocar surpresa indefinidamente. Cabe ao poder público demonstrar, de forma motivada, que a nova ocorrência tem características substancialmente distintas — caso pretenda manter o padrão mitigado de justificação. Caso contrário, incide um regime mais exigente: protocolo prévio, gatilhos objetivos, avaliação de alternativas, dados de fiscalização, revisão posterior, prestação de contas.
O caso parisiense é útil aqui — mas não deve ser forçado para caber na teoria. As duas janelas de restrição noticiadas, de sexta a sábado e de sábado a domingo, integraram uma única resposta administrativa. Ambas voltadas ao mesmo fim de semana de calor extremo.
Não configuram, por si, uma segunda adoção da medida, após novo juízo administrativo. Configuram, isso sim, a duração fracionada de uma intervenção inaugural. A reportagem registra, inclusive, que o governo francês ainda não havia informado se a medida voltaria a ser adotada em fins de semana posteriores, ou em outros períodos de calor intenso.
Vale uma nota à margem. Durante a mesma onda de calor, houve outra restrição nacional — a proibição de álcool em eventos públicos da Fête de la Musique, determinada pelo primeiro-ministro francês para 35 departamentos.
Essa medida não deve ser lida como reedição da restrição parisiense, eis que se trata de episódio distinto. A autoridade é diversa: decisão do Poder Executivo nacional, não da Préfecture de Police de Paris. O fundamento também é próprio: proteção de eventos públicos específicos, não regulação geral do espaço urbano. Isso reforça um ponto importante: antes de qualificar qualquer aplicação como recorrência, é preciso distinguir, com precisão, o ato, a autoridade e o evento.
A distinção é dogmaticamente relevante. Duração fracionada não é recorrência administrativa. A recorrência, para fins de proporcionalidade probatória progressiva, pressupõe três coisas: novo ato, novo juízo administrativo, novo evento climático da mesma natureza. Só então se presume aprendizado institucional suficiente para elevar o ônus de motivação, protocolização e controle.
A proporcionalidade climática é, também, uma teoria do aprendizado institucional. A primeira onda de calor pode surpreender. A segunda deve ensinar. A terceira exige planejamento.
O controle distributivo integra esse modelo. Em cidades desiguais, medidas aparentemente neutras podem produzir efeitos seletivos. Restrições ao consumo em via pública, interdição de praças, limitação de comércio informal, bloqueio de circulação — tudo isso pode recair, de modo desproporcional, sobre população em situação de rua, ambulantes, jovens periféricos e trabalhadores que dependem economicamente do espaço público.
Por isso, a proporcionalidade não pode ser apenas abstrata. Ela precisa perguntar quem, de fato, suporta o custo da adaptação climática. Se a fiscalização recair de forma desproporcional sobre certos grupos, bairros ou atividades econômicas vulneráveis, a Administração tem um dever jurídico: revisar o desenho da medida, justificar sua manutenção, corrigir critérios de aplicação e, quando necessário, adotar mecanismos compensatórios.
A constatação de impacto seletivo não invalida, automaticamente, toda a política climática. Mas ela altera o ônus argumentativo. Uma vez demonstrado um padrão relevante de seletividade, a Administração deve explicar, corrigir ou compensar. A omissão pode justificar controle judicial. Pode justificar a invalidação de autuações seletivas. Pode justificar ação civil pública, recomendações de órgãos de controle, e o reconhecimento de desvio de finalidade ou violação à igualdade material.
A seletividade, porém, não deve ser aferida por comparação abstrata com a população geral da cidade. O parâmetro adequado é situacional. Deve-se comparar a distribuição das autuações, abordagens ou apreensões com o universo concreto de pessoas e atividades efetivamente expostas à medida — naquele local, naquele horário. O relevante não é saber quem mora na cidade. É saber quem estava sujeito à incidência real da restrição.
Ainda assim, esse controle distributivo não pode se converter em uma nova forma de vigilância urbana. A coleta de dados sobre seletividade deve privilegiar informações agregadas e anonimizadas — já disponíveis, como registros administrativos, estatísticas de fiscalização, mapas de ocupação do espaço público, dados territoriais, séries históricas. O remédio jurídico contra a seletividade não pode ser a criação de instrumentos invasivos de perfilamento social.
A proporcionalidade probatória progressiva combina, então, quatro exigências: lastro técnico-sanitário escalonado, subsidiariedade da restrição, temporalidade objetiva, controle distributivo com consequência jurídica. Sua função é dupla: impedir a paralisia administrativa e impedir a normalização da exceção. O Estado deve poder agir sob incerteza. Mas precisa aprender com a repetição, medir efeitos e corrigir desigualdades.
5. O risco brasileiro: adaptação climática, informalidade e seletividade urbana
A transposição do caso parisiense para o Brasil exige cautela. A pergunta certa não é se cidades brasileiras devem copiar restrições europeias ao consumo de álcool em ondas de calor. A pergunta é outra: que desenho jurídico seria necessário para que medidas de adaptação climática não aprofundem desigualdades urbanas já existentes?
A projeção brasileira não precisa partir do vazio. Municípios brasileiros já começaram a construir protocolos administrativos para ondas de calor. O Rio de Janeiro é um exemplo. Pelo Decreto Rio nº 54.740, de 28 de junho de 2024, a cidade instituiu a classificação de Níveis de Calor (NC1 a NC5). Também criou o Comitê de Desenvolvimento de Protocolos para Enfrentamento de Calor Extremo. Esse comitê articula o Centro de Operações e Resiliência, a Secretaria Municipal de Saúde e a Secretaria Municipal de Meio Ambiente e Clima. A partir dos níveis mais altos — NC4 e NC5 —, o protocolo carioca já prevê mais do que suporte. Prevê também restrição de atividades: cancelamento ou reagendamento de eventos de médio e grande porte, suspensão de atividades ao ar livre.
São Paulo seguiu caminho parecido. Pela Portaria Pref. G nº 362, de 18 de fevereiro de 2025, a cidade instituiu o Protocolo Municipal de Enfrentamento ao Calor Extremo. Ele é acionado a partir de 32 °C. Tem cinco níveis, geridos pelo Centro de Gerenciamento de Emergências Climáticas. A partir do nível 3, o protocolo prevê redução de jornada para trabalhadores expostos ao sol. Prevê também distribuição de água e pontos de resfriamento, para a população vulnerável. Esses exemplos mostram algo importante: o problema deixou de ser abstrato. O calor extremo já entrou na rotina administrativa brasileira — como objeto de planejamento, alerta, assistência e coordenação intersetorial.
Um ponto, porém, ainda está pouco desenvolvido nesses protocolos. O caso parisiense ajuda a iluminá-lo: a restrição de condutas econômicas e sociais no espaço público. Hidratação, alerta, acolhimento e adaptação de serviços são medidas de suporte. Já restrições a venda, circulação, permanência, eventos ou consumo deslocam o debate para o poder de polícia em sentido mais estrito. É nesse momento que a desigualdade urbana brasileira exige salvaguardas adicionais.
No Brasil, o espaço público também é espaço de trabalho, renda e sobrevivência. A venda informal de bebidas em praias, ruas, festas populares, portas de estádio, terminais de transporte e centros urbanos integra a economia cotidiana de milhares de pessoas. Uma restrição climática mal desenhada poderia proteger a saúde pública. Mas poderia, ao mesmo tempo, eliminar a renda de trabalhadores vulneráveis. Poderia favorecer estabelecimentos formalizados. Poderia intensificar abordagens seletivas contra os mais pobres.
Esse é o ponto distributivo central. Em Paris, a restrição pode ser lida como medida sanitária localizada — editada, aliás, por autoridade policial estatal (a Préfecture de Police). Em cidades brasileiras, uma medida semelhante seria competência municipal, no âmbito do poder de polícia local. E teria de enfrentar um cenário mais complexo: informalidade econômica, desigualdade territorial, baixa capacidade fiscalizatória, ilhas de calor, transporte público precário, moradia inadequada, população em situação de rua, acesso desigual a água, sombra e climatização.
A importação acrítica de restrições climáticas europeias corre um risco real: converter adaptação ambiental em punição social.
O princípio das responsabilidades comuns, porém diferenciadas, é próprio do Direito Internacional do Clima. Ele não se transfere automaticamente para o plano intraurbano. Sua formulação original opera entre Estados. Leva em conta responsabilidades históricas, capacidades econômicas, diferentes graus de vulnerabilidade.
Ainda assim, ele oferece uma analogia útil para políticas locais de adaptação. Todos compartilham o interesse na proteção climática da cidade. Mas nem todos podem suportar o mesmo ônus regulatório. Em contextos de elevada desigualdade, ambulantes, população em situação de rua, trabalhadores expostos ao calor e moradores de áreas sem infraestrutura não devem arcar, na mesma medida, com custos de adaptação pensados para proteger a coletividade. A justiça climática urbana exige que a distribuição dos encargos considere vulnerabilidade, capacidade de adaptação e dependência econômica do espaço público.
Por isso, um eventual protocolo brasileiro de poder de polícia climático deveria começar por medidas de suporte — não de punição. Antes de restringir condutas, o poder público deve ampliar o acesso a hidratação, sombra, equipamentos climatizados, comunicação de risco, atendimento de saúde. Deve proteger trabalhadores expostos. Deve adaptar horários escolares e laborais. Deve oferecer abrigos climáticos para pessoas vulneráveis.
Quando a restrição se mostrar necessária, ela deve vir com salvaguardas. Entre elas: delimitação temporal, motivação técnica, identificação do gatilho climático, revisão posterior, tratamento diferenciado para trabalhadores informais, compensação ou alternativa econômica, dados agregados de fiscalização, canais simples de contestação de autuações. O objetivo não é impedir a Administração de agir. É impedir que ela aja sempre sobre os mesmos corpos e territórios.
O Direito brasileiro já tem bases normativas para essa construção:
* A Constituição Federal protege a saúde. Protege o meio ambiente ecologicamente equilibrado. Protege a dignidade da pessoa humana, a igualdade, a função social da cidade.
* A Lei nº 12.608/2012 organiza a Política Nacional de Proteção e Defesa Civil.
* O Estatuto da Cidade oferece instrumentos para pensar a ordenação urbana em chave de função social e justiça territorial.
* O Sistema Único de Saúde oferece fundamento para ações preventivas de saúde coletiva.
Como observa Freitas, a sustentabilidade jurídica exige integração intertemporal e intersetorial das políticas públicas.
A resposta ao risco climático não pode ser fragmentada entre saúde, defesa civil, urbanismo e assistência social — sob pena de comprometer tanto a eficácia da proteção quanto a legitimidade da restrição.
O desafio, portanto, não é a ausência de instrumentos, mas sim a necessidade de articulá-los, em uma governança climática urbana juridicamente controlável.
A emergência climática exige atuação intersetorial: saúde, defesa civil, assistência social, transporte, urbanismo, trabalho, educação, meio ambiente, fiscalização.
O poder de polícia, isoladamente, é insuficiente, eis que sem políticas de suporte, a restrição vira atalho punitivo.
No contexto brasileiro, a proporcionalidade probatória progressiva deve se adaptar à capacidade administrativa local.
Com efeito, não se pode exigir de pequenos municípios, na primeira resposta a um evento climático inédito, o mesmo grau de documentação disponível em grandes capitais.
Todavia, é bem de ver que a limitação de capacidade não autoriza improviso permanente, eis que quanto mais a medida se repete, maior deve ser o dever de protocolização, transparência e aprendizado.
A primeira emergência pode admitir resposta simples. A repetição exige institucionalidade.
Conclusão
O caso parisiense revela uma transformação mais ampla: o clima passou a regular a cidade. Ondas de calor extremo deixam de ser eventos externos ao Direito Administrativo. Passam a funcionar como gatilhos de intervenção estatal — sobre consumo, circulação, comércio, uso de espaços públicos, organização de serviços urbanos.
Essa transformação, porém, não deve ser descrita como o nascimento de um poder de polícia inteiramente novo. A crise climática reconfigura categorias clássicas. Poder de polícia, vigilância sanitária, proteção civil e ordenação urbana passam a operar em um ambiente diferente: de risco recorrente, previsível e desigualmente distribuído.
Daí a necessidade de uma proporcionalidade probatória progressiva. Medidas inaugurais, adotadas diante de risco grave, podem tolerar certo grau de incerteza — desde que sejam breves, motivadas, delimitadas e revisáveis. Já medidas recorrentes exigem mais: protocolo, dados, gatilhos objetivos, avaliação de alternativas menos restritivas, controle distributivo, dever jurídico de correção.
A distinção entre prevenção individual e precaução populacional também é essencial. No caso do álcool, o risco fisiológico em contexto de calor pode ser tecnicamente conhecido. Mas a eficácia agregada da restrição — sobre atendimentos hospitalares, ambulâncias, internações — exige monitoramento. A Administração pode agir antes da certeza absoluta. Mas deve medir depois. Deve aprender. Deve ajustar.
Em sociedades desiguais, como a brasileira, esse debate ganha densidade própria. A adaptação climática não pode virar instrumento de limpeza urbana. Não pode virar repressão informal. Não pode virar controle seletivo de populações vulneráveis. Proteger vidas em ondas de calor exige mais do que proibir condutas. Exige água, sombra, abrigo, saúde, transporte, informação, assistência, justiça distributiva.
A teoria aqui proposta é antecipatória. Ela não depende de um litígio já consumado para ser útil. Sua função é outra: preparar o Direito Administrativo para conflitos que se tornam mais prováveis, à medida que ondas de calor extremo deixam de ser anomalia e passam a integrar a rotina das cidades.
O Direito Administrativo climático não deve escolher entre inação e exceção permanente. Sua tarefa é construir uma legalidade capaz de agir sob incerteza. Capaz de aprender com a repetição dos eventos extremos. Capaz de corrigir os impactos desiguais de suas próprias intervenções.
A primeira emergência autoriza resposta. A segunda exige protocolo.
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